環(huán)評審批中“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定問題研究

丁 晨，晉 海

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

《行政許可法》第47條以及《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》第5條第3項(xiàng)規(guī)定聽證的條件“(環(huán)境)行政許可直接涉及到申請人或者利害關(guān)系人的重大利益關(guān)系”。法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“重大利益關(guān)系”，對如何理解和認(rèn)定“重大利益關(guān)系”沒有明確界定。環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐中，對于“重大利益關(guān)系”的理解和認(rèn)定也沒有準(zhǔn)確的結(jié)論，導(dǎo)致行政案件中出現(xiàn)同案不同處理的現(xiàn)象。以“環(huán)評審批”“重大利益關(guān)系”為關(guān)鍵詞在“北大法寶之司法案例數(shù)據(jù)庫”檢索有關(guān)環(huán)評審批的裁判文書，并以裁判文書中涉及對“重大利益關(guān)系”的具體認(rèn)定為條件，最終篩選39篇環(huán)評審批裁判文書。以這39份裁判文書為切入點(diǎn)，從實(shí)證角度出發(fā)梳理、分析判決中如何理解“重大利益關(guān)系”并進(jìn)行認(rèn)定的，以相關(guān)理論為基礎(chǔ)對環(huán)評審批案件中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定進(jìn)行再思考，提出認(rèn)定時(shí)主要的考量因素、認(rèn)定原則、方式和程序以供環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)借鑒，從而增強(qiáng)實(shí)踐中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的可操作性，維護(hù)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政審批行為和司法機(jī)關(guān)判決的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。

1 問題的提出

原告夏春官等系江蘇省東臺(tái)市東臺(tái)鎮(zhèn)景范新村的住戶，其住宅與第三人四季輝煌沐浴廣場上下相鄰。第三人為新建洗浴服務(wù)項(xiàng)目而向被告江蘇省東臺(tái)市環(huán)保局申請審批，被告作出審批意見，同意第三人新建洗浴服務(wù)項(xiàng)目。原告夏春官等人認(rèn)為第三人的洗浴項(xiàng)目投入運(yùn)營后對其生活造成了重大影響，被告東臺(tái)市環(huán)保局在審查時(shí)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目涉及到原告重大利益關(guān)系卻沒有履行告知聽證的義務(wù)即作出審批意見，侵犯了其合法權(quán)益，請求法院撤銷審批意見。法院審理認(rèn)為依據(jù)行政許可法47條的規(guī)定，原告住宅與第三人相鄰第三人洗浴項(xiàng)目運(yùn)營后將產(chǎn)生的潮熱、噪聲等，不排除對原告生活造成重大影響的可能，被告在作出審批意見前應(yīng)當(dāng)告知原告享有聽證的權(quán)利，其未進(jìn)行告知即作出被訴審批意見，違反了法定程序，故判決撤銷該審批意見。對此，第三人不服提出上訴，法院經(jīng)過審理維持原判。本案的爭議焦點(diǎn)之一：“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定問題。該案一審法院和二審法院都是以“相鄰關(guān)系”的有無來認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”。在謝云等訴蘇州工業(yè)園區(qū)國土環(huán)保局環(huán)評行政許可案中，原告謝云等人是蘇州工業(yè)園區(qū)錦溪苑小區(qū)業(yè)主，與被告人蘇州原園區(qū)環(huán)保局審批通過的建設(shè)項(xiàng)目界址僅相隔20余m，原告認(rèn)為該項(xiàng)目涉及到其“重大利益關(guān)系”，被告應(yīng)履行告知聽證的義務(wù)，一審法院判決認(rèn)定不涉及“重大利益關(guān)系”，被告程序合法。原告不服提出上訴，案件進(jìn)入二審程序。該案中“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定也是焦點(diǎn)問題之一，但該案二審法院是根據(jù)審批項(xiàng)目對環(huán)境造成影響的程度認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”。

以上兩個(gè)典型案例反映了法律規(guī)定的模糊性導(dǎo)致了司法實(shí)踐中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定不一致，此外，在環(huán)境行政管理中對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定也出現(xiàn)寬窄不均的現(xiàn)象，這已經(jīng)成為環(huán)境行政和司法領(lǐng)域的一道難題。環(huán)評審批中的“重大利益關(guān)系”該如何理解，實(shí)踐中又該如何認(rèn)定，我國現(xiàn)行法律法規(guī)和司法解釋對此沒有明確的規(guī)定，理論界也鮮有此方面的研究探討，這給環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定造成了困擾。通常情況下環(huán)境行政機(jī)關(guān)認(rèn)為這屬于自由裁量的范圍，并以此為由盡量少聽證或者不聽證，從而規(guī)避司法監(jiān)督。不同的法院對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定不一，同案不同判的現(xiàn)象普遍。在法條用語模糊的情形下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)如何解釋和認(rèn)定“重大利益關(guān)系”，法院如何審查行政機(jī)關(guān)的法律適用，尤其是如何認(rèn)定“重大利益關(guān)系”，是環(huán)評審批領(lǐng)域日趨關(guān)心的問題。

2 “重大利益關(guān)系”認(rèn)定的理論基礎(chǔ)

環(huán)評審批中“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定涉及到多種利益的沖突，其中經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的沖突是核心，因此對“利益”的理解可以為“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定提供理論源泉。

利益可以解釋為好處、需要和滿足，具有多元性、多樣性、多層次性的特征[1]。龐德認(rèn)為，利益乃是人類個(gè)別的或聯(lián)合的某種需要或欲望之得滿足[2]。他強(qiáng)調(diào)法學(xué)上所謂的利益與經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的利益有所區(qū)別，并將利益分為個(gè)人利益、社會(huì)利益和公共利益，他認(rèn)為這3種利益之間基于共性可以相互轉(zhuǎn)化，最終均視為社會(huì)利益，即所謂的“社會(huì)利益學(xué)說”[3]。然而，我們不能忽略個(gè)人利益、社會(huì)利益以及公共利益之間的對抗性，通說認(rèn)為社會(huì)利益和公共利益相比于個(gè)人利益更為重大，但這并不代表在任何情況下個(gè)人利益都必須作出讓步，因此，還需要對利益進(jìn)行再衡量，并調(diào)整各種利益之間的沖突。龐德認(rèn)為法律制度乃欲與個(gè)人的需要、欲望或利益之間，或個(gè)人的利益與整個(gè)社會(huì)或國家的利益之間，求得一個(gè)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；同時(shí)又使得全體的利益只受最低限度的損害[3]，也就是強(qiáng)調(diào)法律的利益調(diào)整功能。利益沖突是法律產(chǎn)生的動(dòng)因，因此，當(dāng)出現(xiàn)不同的利益沖突時(shí)，應(yīng)該運(yùn)用法律的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)結(jié)合利益衡平的方式，并遵循比例原則，對不同的利益進(jìn)行識別、衡量與評估，以實(shí)現(xiàn)損失的最小化。

根據(jù)馬克思提出的需要體系[4]，將人類的需要由低到高分為生存需要、社會(huì)需要和精神需要，而需要階梯又決定著不同的利益層次，包括生命健康利益、財(cái)產(chǎn)利益、環(huán)境利益以及生活利益等[5]。不同利益之間形成的利益關(guān)系十分復(fù)雜，利益沖突是難免的，所謂利益沖突就是利益主體基于利益差別和利益矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛和利益爭奪[6]。因此，當(dāng)不同層次的利益發(fā)生沖突，需要判斷利益關(guān)系重大與否時(shí)，可以從利益本身的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行衡量，如生命權(quán)作為最基本的人權(quán)，如果生命利益遭受侵害，必然涉及到“重大利益關(guān)系”，而如果是景觀利益、眺望利益等環(huán)境利益受到損害，相比之下，利益受影響的程度明顯降低，但是其是否也可以認(rèn)定為重大利益，在法律規(guī)定模糊的情況下還需要結(jié)合相關(guān)的考量因素綜合認(rèn)定。因此，通過“質(zhì)”和“量”兩方面的雙重保障可以確保“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的合理性，進(jìn)而維護(hù)環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)決定的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

3 環(huán)評審批中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的實(shí)證分析

3.1 “重大利益關(guān)系”的實(shí)證分析

“重大利益關(guān)系”是內(nèi)涵與外延不確定的法律概念，且具有時(shí)代性和發(fā)展性的特征，因此從實(shí)證角度分析環(huán)評審批中的“重大利益關(guān)系”更具有實(shí)際意義。

在典型指導(dǎo)性案例“夏春官案”中，二審法院給“重大利益關(guān)系”下了定義：“根據(jù)通常理解，對相鄰利害關(guān)系人的生產(chǎn)、生活造成嚴(yán)重?fù)p害、妨礙，且違反法律禁止性規(guī)定或超過利害關(guān)系人必要的容忍限度的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為具有重大利益關(guān)系。”在指導(dǎo)案例的指引下，周慧萍訴東臺(tái)市城管局規(guī)劃行政許可一審行政判決[8]中闡述：“重大利益關(guān)系通常是指申請人與第三人之間存在民事相鄰權(quán)關(guān)系，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是是否對他人的生產(chǎn)或生活造成了嚴(yán)重的損害、妨礙，如果存在重大損害和妨礙的情形就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有重大利益關(guān)系。”也有法院認(rèn)為“重大利益關(guān)系”包括法律和事實(shí)上的重大利益關(guān)系，只有同時(shí)具備法律和事實(shí)上的重大利益關(guān)系，才必須告知。如果只要認(rèn)為有重大利益關(guān)系就必須告知的話，那必須告知的對象是不確定的，存在著外延的非法擴(kuò)大化。

實(shí)踐中對“重大利益關(guān)系”的定義看似合理，實(shí)際上解釋過于寬泛，缺乏可操作性，“重大”含有價(jià)值因素和主觀評價(jià)色彩，受到社會(huì)發(fā)展、價(jià)值觀的影響而不斷發(fā)生變化，天然具有內(nèi)涵的不穩(wěn)定性，用“嚴(yán)重”“容忍限度”等程度量詞來修飾，對“重大利益關(guān)系”的理解和認(rèn)定沒有太大的實(shí)際意義，因此還需要通過完善實(shí)踐中對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定來豐富對“重大利益關(guān)系”這一概念的理解。

3.2 “重大利益關(guān)系”認(rèn)定的實(shí)證分析

在環(huán)評審批中，法律法規(guī)對“重大利益關(guān)系”的具體情形沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定出現(xiàn)同案不同處理的情況，從實(shí)證的角度對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定進(jìn)行分析，以期探索到合理的“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定路徑。

3.2.1 環(huán)境行政機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定

在環(huán)境行政管理實(shí)踐中，由于法律未列明“重大利益關(guān)系”的情形，行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持其在法律適用時(shí)擁有解釋權(quán)，主張對立法空白享有自由裁量權(quán)，并最終認(rèn)定審批項(xiàng)目不涉及建設(shè)單位和他人之間的“重大利益關(guān)系”，避免舉行聽證。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，認(rèn)定不涉及“重大利益關(guān)系”的理由主要有以下幾種：建設(shè)項(xiàng)目符合公法標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)項(xiàng)目與利害關(guān)系人之間符合安全距離的要求；根據(jù)需要編制環(huán)境影響報(bào)告表或填寫登記表的項(xiàng)目對環(huán)境影響較小，進(jìn)而認(rèn)定不涉及“重大利益關(guān)系”；原告不能提供證據(jù)證明對其重大利益產(chǎn)生影響等。

3.2.2 司法機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定

通過研究裁判文書發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中法院對環(huán)評審批項(xiàng)目是否涉及“重大利益關(guān)系”進(jìn)行司法審查和認(rèn)定時(shí)缺乏理論分析和指導(dǎo)，考量因素單一，實(shí)踐中同案不同判現(xiàn)象普遍存在。以下從實(shí)證角度分析司法機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定。

3.2.2.1 以“相鄰關(guān)系”的有無認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”

以“相鄰關(guān)系”的有無來認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”在司法實(shí)踐中運(yùn)用較多。“夏春官案”中兩審法院都是以“原告住宅與四季輝煌沐浴廣場相鄰”認(rèn)定會(huì)對原告的生活產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而認(rèn)定涉及“重大利益關(guān)系”，即僅依據(jù)存在相鄰關(guān)系就主觀認(rèn)定會(huì)對生活產(chǎn)生重大影響。從實(shí)證角度分析，由于距離范圍比較近，“重大利益關(guān)系”通常反映在申請人與第三人之間的相鄰關(guān)系上，但是不能由此就反推出存在民事相鄰關(guān)系就必然會(huì)涉及“重大利益關(guān)系”，這樣的邏輯顯然是不合理的。此外，民法上的“相鄰”僅指不動(dòng)產(chǎn)相鄰，其無法概括如今的環(huán)境問題，如采光、通風(fēng)、噪音等的影響在一定程度上已經(jīng)超越了不動(dòng)產(chǎn)相毗連而處于相對不確定的狀態(tài)，僅以民法上的“相鄰關(guān)系”進(jìn)行認(rèn)定理論上存在缺陷，實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)難以判斷“相鄰”，因此在判決中籠統(tǒng)地以“相鄰關(guān)系”的有無認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”具有一定的隨意性。

3.2.2.2 根據(jù)審批項(xiàng)目對環(huán)境造成影響的程度認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”

司法實(shí)踐中根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境造成影響的程度認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”的案件也比較常見。以“王培明案”[9]為例，法院認(rèn)為《環(huán)境影響評價(jià)法》第16條第2款的規(guī)定可視為在環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行行政許可時(shí)對于“重大利益關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即凡可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，可直接推斷出對其許可涉及申請人與他人之間“重大利益關(guān)系”。而判斷是否屬于可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)又在于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》(以下簡稱《分類管理名錄》)是否將該建設(shè)項(xiàng)目列入編制環(huán)境影響報(bào)告書的范圍。這樣的認(rèn)定在實(shí)踐中的確操作性很強(qiáng)，但實(shí)際上這樣認(rèn)定的邏輯思路存在一定的問題。我們討論的“重大利益關(guān)系”是指建設(shè)項(xiàng)目對人及其生活環(huán)境的影響，而這里的“重大環(huán)境影響”僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目本身對環(huán)境造成的影響，沒有涉及與人的關(guān)系，因此兩者不能劃等號。此外，難道編制環(huán)境影響報(bào)告表或者填報(bào)環(huán)境影響登記表的項(xiàng)目就一定不會(huì)涉及他人的“重大利益關(guān)系”嗎？以上問題說明該認(rèn)定合理性存疑。

3.2.2.3 是否符合公法標(biāo)準(zhǔn)

在“謝云案”中法院判決“涉案許可項(xiàng)目運(yùn)行后產(chǎn)生的工頻電場、磁場強(qiáng)度僅為國家規(guī)定限值的幾千分之一；無線電干擾也滿足國家規(guī)定限值；項(xiàng)目邊界聲環(huán)境也符合《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》，所以不會(huì)影響原告重大利益關(guān)系?！惫?biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)等。公法標(biāo)準(zhǔn)具有確定性和可預(yù)見性，對于“重大利益關(guān)系”認(rèn)定具有很強(qiáng)的操作性，但其只能作為認(rèn)定“重大利益關(guān)系”的底線，實(shí)踐中很多建設(shè)項(xiàng)目符合公法標(biāo)準(zhǔn)但是不能否定其損害了他人的重大利益，若只依據(jù)其認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”有失公平。

3.2.2.4 受影響主體的特殊性

司法實(shí)踐中特殊的主體也會(huì)作為法院在認(rèn)定“重大利益關(guān)系”的考量因素之一。在徐某某訴海安縣環(huán)境保護(hù)局許可案[10]中法院認(rèn)為：“原告住房納入朝陽路改造工程拆遷范圍內(nèi)，屬拆遷安置對象，并不涉及與其存在環(huán)境污染或水土流失等重大利益關(guān)系”。只是根據(jù)“拆遷安置戶”這個(gè)身份就直接認(rèn)定不會(huì)涉及其“重大利益關(guān)系”是不合理的，比如就地安置的拆遷戶，建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過程中依舊可能涉及到其“重大利益關(guān)系”。因此這樣的認(rèn)定顯然存在局限性，實(shí)踐中還需要結(jié)合其他因素綜合認(rèn)定。

4 環(huán)評審批中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的再思考

通過理論分析和實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)環(huán)評審批中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定難以形成一個(gè)普遍適用的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中不能僅憑主觀感受進(jìn)行判斷，而應(yīng)當(dāng)從客觀角度來認(rèn)定，這就需要環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以一個(gè)理性的正常人標(biāo)準(zhǔn)，從相關(guān)考量因素的“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面出發(fā)，在認(rèn)定原則的指導(dǎo)下，結(jié)合一定的認(rèn)定方式和程序進(jìn)行綜合判斷。

4.1 考量因素

4.1.1 從“質(zhì)”的角度認(rèn)定

審批項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)可能會(huì)損害他人的生命權(quán)益、身體健康權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、生活環(huán)境以及精神性權(quán)益，因此可以從這些受害利益的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行認(rèn)定。

生命權(quán)益。生命權(quán)是最基本的人權(quán)，是人類社會(huì)生存和發(fā)展的起點(diǎn)，理應(yīng)受到尊重和保護(hù)。因此當(dāng)環(huán)境行為危及到生命安全時(shí)，直接認(rèn)定涉及“重大利益關(guān)系”。

身體健康權(quán)益。身體權(quán)和健康權(quán)維護(hù)身體組成部分的完整性和身體生理機(jī)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，與人的生活環(huán)境關(guān)系最為密切。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)造成他人殘疾等身體的功能性障礙或其他嚴(yán)重危害健康的疾病時(shí)，可依據(jù)一定的醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定涉及到“重大利益關(guān)系”[7]。

財(cái)產(chǎn)權(quán)益。審批項(xiàng)目建設(shè)過程中可能會(huì)損害到他人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，尤其是對周圍的企業(yè)造成較大的財(cái)產(chǎn)損失。財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害一般體現(xiàn)在數(shù)額上，因此可以根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平對財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定量表述，參考有關(guān)法律上對財(cái)產(chǎn)數(shù)額較大、巨大、特別巨大的劃分，明確對于財(cái)產(chǎn)數(shù)額的界定，從而認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”。

生活環(huán)境。建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中產(chǎn)生的油煙、惡臭、噪聲和其他污染會(huì)對生活環(huán)境產(chǎn)生影響，如果建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施行為對環(huán)境產(chǎn)生影響進(jìn)而導(dǎo)致他人生命健康權(quán)益受到嚴(yán)重威脅，可以認(rèn)定涉及“重大利關(guān)系”，其他損害生活環(huán)境的情形還需要結(jié)合相關(guān)因素進(jìn)一步認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”。

精神性權(quán)益。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施行為侵害到他人人格權(quán)、具有人格屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致其精神權(quán)益受損[8]，如果出現(xiàn)侵害他人生命健康權(quán)等從而導(dǎo)致他人殘疾或死亡等情形顯然會(huì)嚴(yán)重?fù)p害到利害關(guān)系人的精神性權(quán)益，可依據(jù)相關(guān)民法原理認(rèn)定涉及“重大利益關(guān)系”。但是如果是侵害公民環(huán)境權(quán)給他人帶來美學(xué)享受的降低乃至精神層面的不舒適感時(shí)[9]，因?yàn)閷徝篮途竦男枨髽?biāo)準(zhǔn)因人而異，實(shí)踐中還需結(jié)合具體情形對受害人精神受損的嚴(yán)重程度進(jìn)行判斷，從而認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”。

4.1.2 從“量”的角度認(rèn)定

從受害利益性質(zhì)角度看，對生命健康權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益等損害明顯的情形可直接認(rèn)定涉及“重大利益關(guān)系”，但其他的情況還需要結(jié)合以下相關(guān)考量因素進(jìn)行綜合認(rèn)定。

4.1.2.1程度和范圍

在“重大利益關(guān)系”認(rèn)定時(shí)應(yīng)該將環(huán)境污染和破壞的程度及范圍作為主要的考量因素。實(shí)踐中多數(shù)案件所謂的“相鄰關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上可以看作“重大利益關(guān)系”認(rèn)定時(shí)的“影響范圍”這一考量因素，相鄰權(quán)人通常住在建設(shè)項(xiàng)目附近，由于距離污染源較近，涉及到“重大利益關(guān)系”的可能性會(huì)更大，但如今環(huán)境問題愈發(fā)復(fù)雜，建立在不動(dòng)產(chǎn)基礎(chǔ)上的相鄰關(guān)系無法解決噪音、光污染等不可量物的“相鄰”問題，因此，實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以將“相鄰關(guān)系”這一影響范圍因素作為參考，但還需要通過專業(yè)技術(shù)手段等確定環(huán)境影響范圍的大小，并將其作為“重大利益關(guān)系”認(rèn)定時(shí)的考量因素。

依據(jù)《環(huán)評法》規(guī)定,國家根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對周圍環(huán)境的影響程度進(jìn)行分類管理[10]，環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐中將可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，即編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目認(rèn)定涉及他人“重大利益關(guān)系”，這里的“重大環(huán)境影響”不能與“重大利益關(guān)系”劃等號，應(yīng)修正為建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中對環(huán)境產(chǎn)生重大影響進(jìn)而損害到他人人身、財(cái)產(chǎn)等重大利益時(shí)可以認(rèn)定涉及他人“重大利益關(guān)系”，實(shí)踐中可以以此為參考，但不能將其作為唯一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而僵硬地運(yùn)用。需要注意的是編制環(huán)境影響報(bào)告表或填寫登記表的建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中和投入使用后也可能嚴(yán)重?fù)p害他人的生活環(huán)境，影響其人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，涉及其“重大利益關(guān)系”。因此，環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐中應(yīng)該通過專業(yè)手段并結(jié)合具體情況分析來判斷影響程度的深淺，從而認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”。

4.1.2.2 公法標(biāo)準(zhǔn)

“謝云案”中法院依據(jù)聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和噪音排放標(biāo)準(zhǔn)等公法標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定是否涉及他人的“重大利益關(guān)系”，依據(jù)公法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定操作性很強(qiáng)，有利于提高行政和司法效率。實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)可以依據(jù)公法標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際的環(huán)境數(shù)據(jù)距離公法標(biāo)準(zhǔn)的遠(yuǎn)近來認(rèn)定，明顯超過公法標(biāo)準(zhǔn)較多的，可以認(rèn)定涉及“重大利益關(guān)系”，在公法標(biāo)準(zhǔn)上下浮動(dòng)或者明顯低于公法標(biāo)準(zhǔn)的，是否涉及“重大利益關(guān)系”還需要結(jié)合其他考量因素綜合認(rèn)定。

4.1.2.3 持續(xù)性

環(huán)境損害具有潛伏性、隱蔽性的特征，大部分損害后果的產(chǎn)生都經(jīng)歷了從量變到質(zhì)變的過程，因此不能僅從量的某個(gè)點(diǎn)位考慮是否涉及“重大利益關(guān)系”，因?yàn)樗⒉荒芸陀^地體現(xiàn)事物的本來面貌，量也有個(gè)積累變化的過程[11]。實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)和法院在認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”時(shí)需要考慮建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施行為是否具有持續(xù)性，長期以往是否超過受害人的忍受限度，給生產(chǎn)生活造成影響?！跋拇汗侔浮倍彿ㄔ号袥Q“項(xiàng)目投入運(yùn)營后所產(chǎn)生影響將是長期的、持續(xù)的”，由此看出實(shí)踐中法院將“持續(xù)性”作為認(rèn)定時(shí)的考量因素之一。

4.1.2.4 建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施行為的公益性

醫(yī)院、高鐵、供電設(shè)施等具有公益性、公用性的項(xiàng)目在實(shí)施過程中不可避免地會(huì)給居住在其范圍內(nèi)的企業(yè)、公民等主體造成影響，如常州德科化學(xué)有限公司與江蘇省環(huán)境保護(hù)廳再審案[12]中法院認(rèn)定案涉項(xiàng)目作為生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，對社會(huì)整體有益，當(dāng)然也可能會(huì)附帶對周圍生態(tài)環(huán)境造成一定影響，綜合其他因素最終認(rèn)定不涉及“重大利益關(guān)系”。因此除了嚴(yán)重?fù)p害到他人的生命健康權(quán)情形外，在對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定時(shí)需要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的公益性，受害主體負(fù)有特定的容忍義務(wù)，在一般情形下認(rèn)定為“重大利益關(guān)系”的，也許在公益性背景下認(rèn)定結(jié)果會(huì)有所不同。

4.1.2.5 受害人的特別情況

作為例外的情形，受害人自身的特別情況也應(yīng)該納為“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的考量因素，如受害人的特殊體質(zhì)、特殊的身份等。對于正常人而言，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施不會(huì)涉及其“重大利益關(guān)系”，但由于受害人的特殊體質(zhì)，項(xiàng)目實(shí)施可能會(huì)對其產(chǎn)生重大的影響，比如排放的有害物質(zhì)導(dǎo)致受害人過敏以致?lián)p害其生命健康權(quán)，這必然涉及“重大利益關(guān)系”；實(shí)踐中有些法院直接根據(jù)“拆遷安置戶”這一身份就直接認(rèn)定拆遷項(xiàng)目不會(huì)涉及其“重大利益關(guān)系”，但他們忽略了如果是就地安置的拆遷戶呢？現(xiàn)實(shí)中他們依舊會(huì)受到影響。因此，實(shí)踐中認(rèn)定是否涉及“重大利益關(guān)系”時(shí)不能忽略受害人的特別情況。

4.1.2.6 地域性

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，不同地區(qū)主要的環(huán)境問題也存在一定的差異，從而導(dǎo)致環(huán)境問題出現(xiàn)一定的地域性。如環(huán)境較為敏感的地區(qū)與環(huán)境容量較大、質(zhì)量較高的地區(qū)比較，由于環(huán)境的承受能力不同，環(huán)境損害對他人影響程度不同，“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的結(jié)果也存在差異。因此環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)需要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況，認(rèn)定建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中是否涉及利害關(guān)系人的“重大利益關(guān)系”。

4.2 認(rèn)定原則

4.2.1 利益衡量原則

利益衡量原則應(yīng)貫穿于環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的全過程，彌補(bǔ)法律對“重大利益關(guān)系”規(guī)定的空白和模糊空間，實(shí)踐中結(jié)合相關(guān)考量因素進(jìn)行利益衡量和價(jià)值判斷，使得環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐中對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定更為全面合理，以實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正和普遍正義的統(tǒng)一。

4.2.2 正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序原則是指政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，可能影響公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)在作出行政行為之前，向當(dāng)事人和利害關(guān)系人告知事實(shí)，并說明理由，聽取公民、法人或者其他組織的意見[12]。該原則包括程序中立、程序參與和程序公開，典型地表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)告知公民、法人或者其他組織享有陳述、申辯和聽證的權(quán)利。環(huán)評審批聽證體現(xiàn)了程序參與的要求，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定與環(huán)評審批聽證緊密相連，因此從該原則出發(fā)，更有利于對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定。

4.3 認(rèn)定方式和程序

“重大利益關(guān)系”是一個(gè)具有時(shí)代性的法律概念，不管是影響范圍還是程度都具有發(fā)展性和主觀性，因此很難確定統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，亦不宜采用法律的形式予以固定，實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)該采取自由裁量和個(gè)案認(rèn)定的方式進(jìn)行認(rèn)定。

環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)個(gè)案情形結(jié)合相關(guān)考量因素適當(dāng)?shù)匦惺剐姓昧繖?quán)，并受到合法性和合理性原則的約束，與此同時(shí)要履行行政裁量理由說明義務(wù)的程序要求[13]，必要時(shí)也可以引入專家輔助人來回應(yīng)環(huán)評審批中“重大利益關(guān)系”認(rèn)定涉及的專業(yè)性和自由裁量權(quán)，從而保證“重大利益關(guān)系”認(rèn)定中實(shí)體和程序正義，避免聽證流于形式，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

司法作為維護(hù)正義的最后一道防線，在無法明確“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，司法機(jī)關(guān)在對環(huán)境行政機(jī)關(guān)的決定進(jìn)行審查以及對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定時(shí)需要采取個(gè)案認(rèn)定的方式，聽取環(huán)境行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人以及利害關(guān)系人的陳述，并綜合上述考量因素，對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定進(jìn)行利益衡量，作出相對合理的判斷，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

5 結(jié) 論

近幾年來，有關(guān)環(huán)評審批的環(huán)境行政案件與日俱增，其中對“重大利益關(guān)系”認(rèn)定的爭議，折射出我國環(huán)評審批程序中還存在著空白之處。法律法規(guī)和司法解釋對“重大利益關(guān)系”的規(guī)定過于原則，導(dǎo)致環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐中對“重大利益關(guān)系”的理解和認(rèn)定存在差異，同案不同處理的現(xiàn)象普遍存在，因此文章從實(shí)證角度分析理解“重大利益關(guān)系”以及“重大利益關(guān)系的認(rèn)定”，歸納評析環(huán)境行政管理和司法實(shí)踐中對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定，并在理論分析和實(shí)證研究的基礎(chǔ)上對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定提出了主要的考量因素、認(rèn)定原則以及認(rèn)定方式與程序，以期為實(shí)踐中環(huán)境行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對“重大利益關(guān)系”的認(rèn)定貢獻(xiàn)綿薄之力。