中小河流河長制的實(shí)踐探索

張蓓蓓，劉嘉勇

（池州學(xué)院后勤與基建管理處，安徽池州 247000）

目前，國內(nèi)正掀起河流生態(tài)治理的熱潮，各種新工藝、新材料不斷得到應(yīng)用，并取得較大成績。但是，河流在管理方面仍未徹底打破傳統(tǒng)管理方式的桎梏，在宏觀方面，沒有系統(tǒng)管理平臺，沒有對應(yīng)的管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，管理方各自為政，沒有成系統(tǒng)的管理體系；在微觀方面，管理方式過于呆板、落后，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)；在長效方面，無長期計劃，沒有注明河流階段治理時間節(jié)點(diǎn)；在監(jiān)督方面，無監(jiān)管考核體系，沒有明確的處罰措施，違法成本低，且容易造成“扯皮”現(xiàn)象。隨著各方的介入、溝通、達(dá)成共識，國內(nèi)在河流管理方式上也進(jìn)行一定嘗試和創(chuàng)新，“河長制”就是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生[1-3]。

1 傳統(tǒng)河道管理模式存在的問題

當(dāng)前，我國在河流生態(tài)治理存在體制不完善、不健全的問題，特別是在河流管理體制方面，幾乎都是依照政府行政管理的“條塊管理化”模式進(jìn)行。所謂的“條”，即指黨政系統(tǒng)的不同級別層次，是按職能縱向劃分的管理部門；所謂的“塊”，即指橫向的、同一級別不同職能的行政部門。在一個級別的行政系統(tǒng)內(nèi)部，一般設(shè)一個正職和多個副職，各個副職之間不得相互干涉政務(wù)、發(fā)出指令，只能負(fù)責(zé)各自分管的子系統(tǒng)。在實(shí)際的行政過程中，往往出現(xiàn)橫向壓倒縱向情況，“條條”屈服于“塊塊”?，F(xiàn)行的河流管理體制存在的種種弊端，致使河流生態(tài)治理過程中容易產(chǎn)生河流管理主體區(qū)域之間、部門之間的職責(zé)不明等問題，這也是一直以來河流生態(tài)治理效果不佳的癥結(jié)所在[4]?，F(xiàn)行河流管理體制具體存在以下問題：

（1）區(qū)域分割式管理。我國相關(guān)法律明確規(guī)定水資源和水環(huán)境管理模式，其中《水法》規(guī)定我國水資源實(shí)行河流流域與政府行政區(qū)域相結(jié)合的管理體制，而《水污染防治法》則規(guī)定水環(huán)境質(zhì)量由水域所在的縣級以上的地方政府負(fù)責(zé)。但是，在實(shí)際的河流管理過程中，很少采取河流流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的方式，基本上是以行政區(qū)域的管理為主。眾所周知，河流的跨行政區(qū)域性是河流的最大特性，也是客觀存在的事實(shí)，一條河流橫跨幾個縣（區(qū)），甚至跨幾個省市都是常見的。現(xiàn)行的屬地管理模式使得河流管理陷入?yún)^(qū)域分割的窘境，不同行政區(qū)域的地方政府之間信息閉塞、各自為政，在水資源的開發(fā)利用和水環(huán)境保護(hù)方面難以達(dá)成一致意見，且地方政府為了自身利益最大化，缺乏對本地河流污染的有效控制，往往出現(xiàn)河流上游的污染由下游來買單的現(xiàn)象，在河流生態(tài)治理過程中走形式、搭便車，造成河流生態(tài)環(huán)境不斷退化。

（2）職能部門分割式管理。就行政區(qū)域內(nèi)部而言，對河流實(shí)行部門分類式的管理。根據(jù)《水污染防治法》之規(guī)定，水域的直接管理部門是環(huán)保和水利兩個部門，兩個部門各司其職，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)河流污染的防治，水利部門則主要負(fù)責(zé)河流水資源的管理，除了環(huán)保部門和水利部門以外，還有國土、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、海洋漁業(yè)等部門共同承擔(dān)河流管理工作。部門不同，行使的職能也不同，各個部門之間各自為政，缺乏必要的溝通交流與協(xié)作，在河流管理過程中，往往出現(xiàn)“有利必爭，無利推諉”的現(xiàn)象。

（3）職責(zé)混亂式管理。不同的職能部門共同管理同一條河流，根據(jù)各自的職能劃分，分別承擔(dān)不同的河流管理任務(wù)。但是，河流管理過程中，涉及的具體任務(wù)卻很劃清職責(zé)范圍，往往存在職責(zé)交叉現(xiàn)象，由此造成河流管理的職責(zé)混亂問題，甚至形成“管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的奇怪現(xiàn)象。當(dāng)河流出現(xiàn)污染、水質(zhì)出現(xiàn)問題時，環(huán)保部門負(fù)責(zé)污染的防治，這個沒有任何疑問。但是，罪責(zé)起來就比較麻煩，到底是地表水被污染還是地下水被污染，地表水的管理部門是水利部，地下水的管理部門是國土資源部，由于水固有的流動、滲透性，地表水和地下水無法嚴(yán)格界定，這就造成職責(zé)界限模糊的尷尬局面。

2 河長制的提出及成效

2007年，太湖藍(lán)藻泛濫造成城市供水危機(jī)，引起極大的恐慌，江蘇省無錫市政府為了能在極短時間內(nèi)解決藍(lán)藻大爆發(fā)問題，緩解供水危機(jī)，首次提出一種新的河流治理模式——河長制?！昂娱L制”從根本上打破傳統(tǒng)河流管理的“條塊”化管理模式，其最大的特色之處在于：為每條河流配備一名河長，河長由無錫市主要黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任，直接負(fù)責(zé)河流的系統(tǒng)管理工作?！昂娱L制”一經(jīng)推出，在極短的時間內(nèi)各涉水部門上下聯(lián)動、協(xié)作，取得顯著成效，大大改善太湖水質(zhì)，緩解供水危機(jī)。鑒于在太湖水質(zhì)治理過程中的成功經(jīng)驗，“河長制”逐漸從無錫市向全國各地推廣[5]。

所謂“河長制”，其實(shí)是從河流管理督辦制和問責(zé)制衍生出的一種河流水污染防治制度，以持續(xù)改善河流水質(zhì)和水環(huán)境，保障和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目標(biāo)，由轄區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河流河長，具體負(fù)責(zé)該河流治理和后期管理。該項制度的核心機(jī)制是目標(biāo)責(zé)任制，其基本思路為“由各級黨政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的河長，在水污染防治規(guī)劃指導(dǎo)下通過目標(biāo)分解、分級傳遞進(jìn)行水環(huán)境治理，并通過嚴(yán)格的評價考核機(jī)制予以獎懲”。

近年來，隨著水利部相繼出臺了《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》（水建管〔2017〕76號）、《水利部關(guān)于開展河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作的通知》（水建管〔2014〕303號）等文件，“河長制”在全國范圍內(nèi)得到大力推廣及應(yīng)用。由于“河長制”具有責(zé)任明確、目標(biāo)具體、考核剛性等特性，因此該制度一經(jīng)推出，就優(yōu)勢明顯，不僅能夠優(yōu)化資源配置、提高河流治理效率，還較好地解決了以往河流管理過程中的“各自為政、不相為謀”“九龍治水、群龍無首”癥結(jié)[6-7]。

當(dāng)然，一種新的制度，在實(shí)踐過程中難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，筆者擬結(jié)合此次QP河下游河道生態(tài)治理工程實(shí)踐，對將“河長制”融入河道生態(tài)治理體系進(jìn)行深入分析，提出相應(yīng)的措施，旨在為完善我國“河長制”理論體系、積極推進(jìn)“河長制”的應(yīng)用和發(fā)展提供理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗。

3 QP河下游河道河長制的實(shí)踐

3.1 實(shí)際開展情況

QP河下游河道貫穿整個城區(qū)，在QP河下游河道推行“河長制”，其實(shí)是推行“河段長制”，層層落實(shí)河道管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)的要求，其具體做法如下：

（1）建立以區(qū)政府為主導(dǎo)的河流管理機(jī)構(gòu)

QP河下游主要位于城區(qū)內(nèi)，建立了區(qū)長為組長的“河段長制”領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)QP河下游河道治理工作，下設(shè)辦公室，主要負(fù)責(zé)“河段長制”日常各項工作的組織和推進(jìn)，如轄區(qū)河段管理的規(guī)章制度和考核辦法的制定、各項考核工作的組織實(shí)施及考核結(jié)果的公布等，辦公室設(shè)在區(qū)水務(wù)局。“河段長制”領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位有區(qū)財政局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)國土資源局、區(qū)交通局、區(qū)林業(yè)局等。

（2）部門職責(zé)明確、措施有效

區(qū)政府是河流管理的主體，實(shí)行屬地行政首長負(fù)責(zé)制定下的“河段長制”，區(qū)長全面負(fù)責(zé)QP河下游治理工作；依據(jù)QP河下游的地緣特性，區(qū)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任河段長，全面負(fù)責(zé)掛牌河段的治理工作。明確了涉水各部門的工作職責(zé)，依據(jù)“一河一策，一段一策”的指導(dǎo)思想，采取一系列有效措施來減少Q(mào)P河下游污染物排放；加強(qiáng)河流水環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，特別是為了確保QP河下游水質(zhì)，首次嘗試實(shí)施“上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，杜絕了以往河流上游排污，下游買單的尷尬局面。

（3）河段長的設(shè)置與職責(zé)

依據(jù)屬地首長負(fù)責(zé)制，結(jié)合QP河下游河道地緣特性，河段長分兩類情況，一類是以河流歸屬鎮(zhèn)、街道政府主要負(fù)責(zé)人為河段長；另一類是針對跨鎮(zhèn)或街道的QP河下游河段，則由區(qū)一級領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任河段長，跨鎮(zhèn)或街道政府為責(zé)任主體。在必要時，可以設(shè)置二級河段長，由村級主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。河段長的主要工作職責(zé)如下：

①全面負(fù)責(zé)管轄河道的水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)；

②負(fù)責(zé)管轄河道的防汛工作；

③負(fù)責(zé)配備管轄河道管護(hù)保潔隊伍，制定和落實(shí)相關(guān)管護(hù)制度；

④協(xié)調(diào)落實(shí)管轄河道日常養(yǎng)護(hù)及維修經(jīng)費(fèi)；

⑤負(fù)責(zé)管轄河道水域岸線資源的管理；

⑥負(fù)責(zé)河道內(nèi)的各項違法行為的檢查及處置。

嘗試推行“河段長制”，建立一系列的規(guī)章制度和目標(biāo)考核辦法，通過建立區(qū)—鎮(zhèn)（街道）—村各級“河段長”，明確了“河段長”在工程施工監(jiān)督、工程驗收、治理后管護(hù)等過程中的責(zé)任，確實(shí)做到責(zé)任到人、經(jīng)費(fèi)有保障、措施有效，使得此次治理取得較為顯著的成果。

3.2 QP河下游河道河長制面臨的新問題

（1）政策法律體系有待進(jìn)一步完善

QP河下游河道實(shí)行的“河段長制”仍屬于“人治”而非“法制”范疇——由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）政府主要負(fù)責(zé)人任各級“河段長”，全面負(fù)責(zé)各河段的治理工作，其個人意志和個人威信將直接影響河道治理全過程。雖然在此次實(shí)施“河段長制”之初，為了彰顯治理過程中的組織效用，專門設(shè)置“河段長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)“河段長制”辦公室，但是這種臨時設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)，恰恰暴露了區(qū)政府及各涉水職能部門的“運(yùn)動戰(zhàn)”“應(yīng)付戰(zhàn)”的心理，給制度施行的長期效應(yīng)帶來隱患。因此，應(yīng)該結(jié)合“河段長制”的實(shí)施，逐步完善其政策法律體系，降低各級“河段長”個人重視程度、掌握的行政資源大小、監(jiān)督問責(zé)力度等對河流水環(huán)境治理成效的影響，消除河道治理過程中的決策隨意性和后果不確定性。

（2）行政管理體系有待進(jìn)一步加強(qiáng)

QP河下游河段的“河段長制”是在2016年該市全面施行“河長制”的大背景下施行的，也是區(qū)政府為了應(yīng)對QP河水安全、水污染等問題采取的應(yīng)急措施，也可以說是一種臨時措施?！昂佣伍L制”除了設(shè)置區(qū)一級的“河段長制”辦公室外，還要求在各鎮(zhèn)（街道）建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)“河段長制”的實(shí)施工作。毫無疑問，這種臨時建立的協(xié)調(diào)機(jī)制具有明顯的優(yōu)缺點(diǎn)，優(yōu)點(diǎn)是機(jī)動靈活，不需要額外增加工作人員的編制，且短時間內(nèi)整合資源，各部門之間協(xié)調(diào)溝通方便，決策果斷且得以迅速實(shí)施；缺點(diǎn)是這種機(jī)構(gòu)編制和人員變動頻繁，機(jī)構(gòu)存續(xù)時間難以固定，導(dǎo)致工作人員對機(jī)構(gòu)組織缺乏認(rèn)同感、道德感和責(zé)任感。而中小河流治理工作是一項長期、系統(tǒng)性工作，如果缺乏長效機(jī)制，在“運(yùn)動式”治理結(jié)束后，難以保證這些臨時機(jī)構(gòu)不松懈，河流治理成果的持續(xù)性堪憂。

（3）管理模式待進(jìn)一步理順

QP河實(shí)行的“河段長制”從實(shí)質(zhì)上看，是一種“壓力型”制度，依照區(qū)—鎮(zhèn)—街道，自上而下，層層推進(jìn)，條條落實(shí)，責(zé)任到人，目標(biāo)考核。這種制度突出自上而下的壓力，但是很大程度上抑制了下級政府在河流治理過程中的主觀能動性，長此以往，容易形成千篇一律甚至死水一潭的被動工作局面。簡言之，在“河段長制”嚴(yán)格的目標(biāo)考核體系及上級領(lǐng)導(dǎo)壓力下，下級只會中規(guī)中矩、亦步亦趨地完成規(guī)定動作，幾乎不會主動發(fā)力，自創(chuàng)新招。而實(shí)際情況是，下級政府對區(qū)域內(nèi)的河流信息更加詳細(xì)、清楚，在河流治理過程中更加容易因地制宜做出科學(xué)決策。為此，目前QP河施行的“河段長制”有助于區(qū)政府念好“緊箍咒”，但同時也大大挫傷了沿河各鎮(zhèn)、街道政府治河主動性，致使治理效果大打折扣。

4 結(jié)束語

綜上所述，QP河實(shí)行的“河段長制”具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化和考核剛性化等特點(diǎn)，是破解QP河水資源治理困局的一種制度創(chuàng)新。但是，作為一種制度的創(chuàng)新，目前QP河下游河道“河段長”制度仍然存在一些問題和不足，相關(guān)問題仍需進(jìn)一步深究。