環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)建與完善

周鐵軍（四川行政學(xué)院）

一、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建的重大意義

在百年未見之大變局面前，中國社會、中國人民必將在生態(tài)保護(hù)與資源的合理利用之間走出一條為世界可借鑒的道路?！爸袊木G色機(jī)遇在擴(kuò)大，我們走綠色發(fā)展道路，讓環(huán)境友好型的社會和環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)，初步的成為我們社會的主流[1]?！蔽覀円獜母旧细淖兂^環(huán)境承載能力的粗放式經(jīng)營，給人民群眾帶來身體健康危害的經(jīng)濟(jì)增長方式。在“十三五”規(guī)劃中，我國提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、發(fā)展、開放”五大理念?！熬G色”意味著環(huán)境友好型社會的建設(shè)?！皠?chuàng)新”彰顯在環(huán)境友好型社會建設(shè)中，當(dāng)不斷追求新理念、新方法和新科技，不斷將環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)建設(shè)推向縱深。“創(chuàng)新”需要各族人民集思廣益、汲取世界的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。故而“開放”理念也促進(jìn)環(huán)境友好型社會的建設(shè)。

二、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

（一）市場失靈引致負(fù)外部性

不考慮外部性成本的情形，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營只由內(nèi)部的成本所決定。立足社會的角度，則要將外部成本內(nèi)部化，由企業(yè)所帶來的整個(gè)社會的成本稱之為外部成本，其導(dǎo)致負(fù)外部性發(fā)生，此時(shí)政府必須發(fā)揮“有形之手”去干預(yù)和調(diào)控。該“有形之手”被稱為是環(huán)保政策或者是產(chǎn)業(yè)政策。環(huán)保政策側(cè)重于剛性手段，將外部成本強(qiáng)制劃歸為內(nèi)部成本，更多是禁止性的策略。產(chǎn)業(yè)政策則是通過補(bǔ)貼、鼓勵等方法引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此產(chǎn)業(yè)政策有其獨(dú)特的歧視性。該歧視性促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而環(huán)境保護(hù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平臺，兩者當(dāng)并行不悖。

（二）生態(tài)經(jīng)濟(jì)視角的分析框架

美國環(huán)境史學(xué)科創(chuàng)始人之一唐納德·沃斯特指出：“我們今天所面臨的全球性生態(tài)危機(jī)，起因不在生態(tài)系統(tǒng)自身，而在于我們的文化系統(tǒng)。要渡過這一難關(guān)，必須盡可能清楚地理解我們的文化對自然的影響[2]。生態(tài)學(xué)者認(rèn)為思考經(jīng)濟(jì)問題必須置整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)框架以內(nèi)。生態(tài)為經(jīng)濟(jì)的增長提供外部資源和系統(tǒng)平臺，經(jīng)濟(jì)體系只是生態(tài)體系的一部分。

（三）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的邏輯體系與主要觀點(diǎn)

如何在生態(tài)環(huán)境約束之下對產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈進(jìn)行重構(gòu)，是產(chǎn)業(yè)界所關(guān)注的問題。恩格斯更指出：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀唤绲膭倮?。對于每一次這樣的勝利，自然界都會對我們進(jìn)行報(bào)復(fù)[3]?！毖h(huán)經(jīng)濟(jì)理論強(qiáng)調(diào)投入的產(chǎn)出當(dāng)最大限度為人們所利用。即便在某一環(huán)節(jié)、某一階段產(chǎn)生的廢棄物，均可通過對應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈的改造為我們所利用，并且盡可能減少對環(huán)境污染物的排放，對大氣、水、土壤等環(huán)境的破壞。

（四）環(huán)境友好型技術(shù)創(chuàng)新理論邏輯與構(gòu)架

環(huán)境友好型政策構(gòu)建需綠色技術(shù)創(chuàng)新為支撐。第一，環(huán)境友好型政策體系必須依賴于全面的創(chuàng)新。創(chuàng)新更加體現(xiàn)在技術(shù)層面，創(chuàng)新即通過技術(shù)進(jìn)步減少對生態(tài)和環(huán)境的破壞，并能夠化廢為利。第二，圍繞基礎(chǔ)性技術(shù)創(chuàng)新，還必須有社會管理制度的創(chuàng)新，諸如人社部門對事業(yè)單位科技人員主動放松約束，鼓勵在崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵科技成功轉(zhuǎn)化、鼓勵其擁有科技成果轉(zhuǎn)化權(quán)的收益等，都是制度層面創(chuàng)新的體現(xiàn)。類似制度創(chuàng)新體現(xiàn)對創(chuàng)新的維護(hù)，也體現(xiàn)對創(chuàng)新的激勵。第三，創(chuàng)新要緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)鏈的形成，覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)蛊浣?jīng)濟(jì)效益與社會效益達(dá)到高度統(tǒng)一。

三、現(xiàn)行環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策體系

（一）全局性環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)綜合制度

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性[4]。”環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策的完善與成熟，與所處歷史階段緊密相關(guān)，也與一定時(shí)期社會各界的力量推動緊密相關(guān)。環(huán)境友好型的綜合制度整體上分為兩大類，一類是命令類制度，這一類通常是以禁止或者不允許為特征和標(biāo)志；還有一類制度為激勵型政策，包括經(jīng)濟(jì)激勵和榮耀激勵。相關(guān)法律的完善，初步奠定了國家環(huán)境友好型的法律政策框架。

（二）區(qū)域性環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)制度

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡是我國的特殊國情。此特殊性令各區(qū)域環(huán)保承載能力以及得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償程度存在較大不同。且各地生態(tài)環(huán)境受破壞的原因和表現(xiàn)也各有不同，這需要各區(qū)域能夠針對自身特點(diǎn)，有的放矢，在環(huán)境保護(hù)的法律框架體系內(nèi)制定出與區(qū)域環(huán)境保護(hù)相一致的政策體系。對于生態(tài)脆弱地區(qū)，重點(diǎn)在于生態(tài)的保護(hù)；對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)，則賦予其對生態(tài)修復(fù)資助的義務(wù)?？傊?，各區(qū)域在制定與環(huán)保相友好的相關(guān)政策時(shí)當(dāng)因地制宜。從總的趨勢來看，無論是過往的老工業(yè)基地還是充滿希望的各個(gè)新區(qū)，都應(yīng)以綠色環(huán)保為未來的發(fā)展的總方向。

（三）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈制度安排

環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)鏈政策構(gòu)建的體系，首先是全新的產(chǎn)業(yè)構(gòu)架，從產(chǎn)業(yè)鏈的頂部到整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的尾部都是新元素支撐，例如無人駕駛領(lǐng)域、人工智能領(lǐng)域。產(chǎn)業(yè)鏈各關(guān)鍵環(huán)節(jié)天然具備環(huán)境友好因素。其次，環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策指引鼓勵將綠色技術(shù)嫁接到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，對傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行綠色化改造。實(shí)踐中，傳統(tǒng)的鋼鐵、建筑、裝備制造等領(lǐng)域正不斷涌現(xiàn)出許多環(huán)境友好型的創(chuàng)新和技術(shù)。最后，對環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造會體現(xiàn)為各產(chǎn)業(yè)鏈相互交織延伸形成產(chǎn)業(yè)鏈集束，最終以合力的方式縱向拉長產(chǎn)業(yè)鏈，橫向擴(kuò)張其產(chǎn)業(yè)的幅度。

四、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)實(shí)不足

政策取向決定政策的構(gòu)建。政策體系既由正式制度體系如環(huán)境保護(hù)法體系構(gòu)成，也由各部門的規(guī)章和地方法規(guī)等構(gòu)成。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，制度也包括非正式制度，如人們的道德觀念、價(jià)值取向和風(fēng)俗習(xí)慣等。正式制度與非正式制度協(xié)同構(gòu)建環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策體系。僅有政策制度體系本身存在制度有效的可能性，但制度有效的現(xiàn)實(shí)性則需實(shí)施機(jī)制保障，以及對實(shí)施機(jī)制本身評估。

（一）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策體系須制定與執(zhí)行并舉

環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策層出不窮，立法層次高低各有差異。從制度的完備性方面評價(jià)，制度數(shù)量和質(zhì)量在不斷進(jìn)步。實(shí)踐中也有諸多個(gè)案能佐證政策趨于完善。但是，既定政策的效果更取決于政策的執(zhí)行。從政策制定與執(zhí)行的相互關(guān)系來看，各級政府側(cè)重于政策制定，對政策執(zhí)行效果往往缺乏評估。評估中選擇的評價(jià)指標(biāo)也不盡然公允，有時(shí)產(chǎn)業(yè)政策的部分結(jié)果還有違促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的初衷，騙取科技稅收優(yōu)惠和退稅的情形屢有發(fā)生。實(shí)踐反饋要求政府制定和政策執(zhí)行需尋找更好的平衡。以政策執(zhí)行評估為平衡方法，評估劃分為產(chǎn)業(yè)的自評和評價(jià)，也需積極引入第三方機(jī)構(gòu)來參與。

（二）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)建須規(guī)避“新瓶裝舊酒”

環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策體系，歸根結(jié)底是為促進(jìn)企業(yè)的綠色化。產(chǎn)業(yè)鏈綠色化容易流于形式，實(shí)質(zhì)意義上的綠色化依仗具體的技術(shù)來推動，需要假以時(shí)日地積累，需要參與者持之以恒地砥礪前行。部分推動環(huán)保改善的技術(shù)和制度前期需要大量成本，而效益從短期來看卻不明顯。從經(jīng)濟(jì)效益的激勵來看，產(chǎn)業(yè)鏈上一些企業(yè)可能缺乏長遠(yuǎn)的動機(jī)和動力來推動綠色化。故而形式上綠色環(huán)保具有極大的迷惑性，部分領(lǐng)域似乎在與綠色環(huán)保工藝和技術(shù)相結(jié)合，但實(shí)際還是過去大投資、大建設(shè)、大污染的老路。形式意義上的環(huán)保建設(shè)，實(shí)質(zhì)是回避矛盾、缺乏擔(dān)當(dāng)，但企業(yè)推動起來容易獲得短期利益。

（三）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策須避免產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)誤區(qū)

各區(qū)域出臺地方性的優(yōu)惠政策，以促進(jìn)本地環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)鏈的形成，從主觀意義和實(shí)際價(jià)值來講，各地做法都值得認(rèn)同。但部分產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中企業(yè)不斷抬高價(jià)格，不斷通過各項(xiàng)政策和渠道獲得多項(xiàng)補(bǔ)貼重復(fù)補(bǔ)貼，導(dǎo)致補(bǔ)貼效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。且部分區(qū)域在構(gòu)建環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)鏈的時(shí)候，不注重篩選和區(qū)別企業(yè)性質(zhì)致使導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)同質(zhì)企業(yè)并行，行業(yè)內(nèi)部競爭較大。同時(shí)，上下游產(chǎn)業(yè)鏈的延伸不足，導(dǎo)致重要企業(yè)的環(huán)保配套、重要企業(yè)的環(huán)保采購成本增加。

（四）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建亟須國際化視野

環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建，首先要立足本國的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和實(shí)際情況，選擇適合本國發(fā)展的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)推行綠色因素和綠色技術(shù)。但須意識到綠色環(huán)保和生態(tài)非一時(shí)一地之問題，由于環(huán)保和生態(tài)建設(shè)極具外部性，若一地或一國的環(huán)保生態(tài)持續(xù)惡化并擴(kuò)散向他地他國，則意味著世界的環(huán)保和生態(tài)都沒有得到改善。

五、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建舉措

（一）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)統(tǒng)籌環(huán)保與產(chǎn)業(yè)政策

戰(zhàn)略方向決定戰(zhàn)略目標(biāo)，戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化分解為各級政策體系的意圖。執(zhí)行阻力小、實(shí)踐效果好的政策，需要高的政策制定水平和意圖引領(lǐng)。好政策要科學(xué)設(shè)計(jì)才具備可執(zhí)行性，才能順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。環(huán)境友好型政策首先要明確可達(dá)到、可踐行的目標(biāo)政策目標(biāo)。在具體政策的設(shè)計(jì)中，以科學(xué)的原則和方法尋求可執(zhí)行可操作政策執(zhí)行程序，盡可能有針對更多個(gè)案的細(xì)則和操作步驟。由此環(huán)境友好型政策執(zhí)行效果才能達(dá)到預(yù)期。產(chǎn)業(yè)政策以激勵方式調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)注重點(diǎn)和延伸方向。

（二）環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建應(yīng)追求實(shí)效

環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策構(gòu)建的目的，是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的綠色化，盡管越是針對傳統(tǒng)高耗能和污染的行業(yè)遇到的阻力越大。但在巨大的阻力和挑戰(zhàn)面前，唯有迎難而上才可以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的飛躍，否則遇到困難繞道而行，或者說僅僅是形式上的環(huán)保友好型產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)質(zhì)上還是無所作為。

（三）環(huán)境友好型政策應(yīng)以促進(jìn)綠色技術(shù)的創(chuàng)新和推廣為根本動力

政策體系價(jià)值在于促進(jìn)創(chuàng)新并最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化的進(jìn)程中，政府可選擇親自上陣的實(shí)施路徑，亦可僅設(shè)定政策目標(biāo)，令市場選擇技術(shù)路徑。前一種方式事無巨細(xì)，從過程到結(jié)果需要政府主導(dǎo)。第二種方式則是政府規(guī)定技術(shù)路線和目標(biāo)，讓市場主體盡可能發(fā)揮自身的主觀能動性去探索技術(shù)進(jìn)步。實(shí)踐證明，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策綠色化主要依靠第二種方式，即政府堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)，規(guī)劃僅僅指出路線圖和行進(jìn)方向，具體技術(shù)路徑要交給專業(yè)人員去選擇，可以避免因政府本身認(rèn)識的局限性所導(dǎo)致的規(guī)劃不科學(xué)對創(chuàng)新者的束縛，也能夠防止強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)阻撓產(chǎn)業(yè)政策綠色化進(jìn)步。

（四）應(yīng)完善環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)政策體系的制定、執(zhí)行與評估機(jī)制

對政策制定及執(zhí)行程序進(jìn)行監(jiān)督，包括政策的內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督，還包括第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。監(jiān)督舉措能促進(jìn)政策執(zhí)行以及確保達(dá)到政策執(zhí)行的效果。政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督之間不是靜態(tài)的過程，這三者相互影響，相互制約，相互改變。政策的制定者接受政策效果評估，對科學(xué)的政策措施予以發(fā)揚(yáng)，對制定不夠完善的內(nèi)容進(jìn)行修正。執(zhí)行也需要接受監(jiān)督和評估。評估方法包括定性與定量評估；評估內(nèi)容包括政策的制定效果也包括相關(guān)財(cái)政支出的績效。在信息作用下，定性與定量分析有利于提高整個(gè)政策的制定和執(zhí)行水平。