以全面預算管理完善事業(yè)單位內控體系的思考

金瑛（吉林省舒蘭市水土保持服務中心）

在全面預算管理中，事業(yè)單位會加強組織機構建設，從銷售、成本、現(xiàn)金和報表預算等方面全方位配置和調控單位資源，以實現(xiàn)強有力的預算領導、精準的預算編制、有力度的預算執(zhí)行和科學的預算考核。而全面預算管理必然同內控體系存在天然聯(lián)系。全面預算既是對事業(yè)單位各項業(yè)務的事前、事中和事后控制，同時也是對各單位和部門內控任務的分配和內控體系的構建。然而在實際中，事業(yè)單位在全面預算管理方面還存在一系列問題。因此，在這種背景下，開展全面預算管理完善事業(yè)單位內控體系對策的研究就顯得尤為重要。

一、相關概念介紹

（一）全面預算管理

有研究認為，所謂全面預算管理指的是在一定時期內，對單位各項經(jīng)營活動、財務活動的預測，如經(jīng)營計劃和預算。其中，計劃包括單位經(jīng)營計劃和部門經(jīng)營計劃；而預算包括銷售業(yè)務、成本預算、現(xiàn)金預算、資本預算和財務預算等子預算系統(tǒng)。從全面預算的步驟來看，包括預算目標的設定、預算編制、預算審核、批準、預算調整、預算報告、預算評價。也有研究認為，從本質上來看，全面預算管理就是單位根據(jù)市場需求，在分析內外部因素的基礎上采取科學的預測方法，基于單位的戰(zhàn)略目標，為推動單位的發(fā)展而制定的計劃，以銷售預算為起點，以資金預算和成本預算為核心，延伸至業(yè)務運行的各個環(huán)節(jié)。

（二）內部控制體系

2012年，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》指出，內部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控的制度。該文件對事業(yè)單位內部控制制度的內容進行了明確，總體來說包括四個方面的內容。首先為風險評估和控制的方法。事業(yè)單位應該根據(jù)自身運營的實際情況建立風險評估機制，對運營活動的風險進行定期和科學的評估。其次是單位層面的內部控制內容。事業(yè)單位應該建立內部控制的職能部門，由其負責內部控制的組織工作。事業(yè)單位的決策、執(zhí)行和評價應該分離，還應該明確崗位責任制度，杜絕各個崗位職責權限相互交叉重疊的狀況。再次是業(yè)務層面的內部控制制度內容。具體而言，包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產(chǎn)控制和項目建設控制以及合同控制等。關于預算業(yè)務控制，事業(yè)單位應該健全預算的編制、審批執(zhí)行和評價制度。關于收支業(yè)務控制，事業(yè)單位應該加強資金管理，明確財務部門的職責，加強授權審批。最后是評價與監(jiān)督。事業(yè)單位應該健全內部控制的監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督程序，要對內控制度的建設水平和實施狀況進行評價。此外，內部監(jiān)督部門應該提升獨立性和專業(yè)性。

二、事業(yè)單位全面預算管理同內控體系的關系

事業(yè)單位全面預算管理和內控體系的關系主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，全面預算管理是完善內控體系的必要前提。全面預算管理是一種全方位的過程管理，能有效實現(xiàn)對單位資金的合理分配和監(jiān)督控制，實現(xiàn)對單位業(yè)務活動全面而深入地分析，以達到全面高效收集信息并控制風險的目的。全面預算管理貫穿到了內控體系的全過程，并且是完善內控體系的重要基礎，是提高內控工作效率的重要途徑。

另一方面，完善內控體系對提升全面預算管理具有積極的反作用。從前文的敘述中可知，事業(yè)單位的內控體系主要包括四個方面的內容。而事業(yè)單位在履行內控職責的過程中可以引入全面預算管理，以反映出內控管理人員的責任履行狀況。內控體系中的職責界定和崗位設計為實行預算考核提供了基礎。而預算管理中的考核方法又為實現(xiàn)內控監(jiān)督，評價內控水平提供了可靠工具。此外，內部控制體系中的風險評估和應對方法可實現(xiàn)對預算管理各方面風險的識別和應對，將風險值控制在可接受的范圍內。

三、事業(yè)單位全面預算管理及內控體系存在的問題

（一）缺乏全面預算管理和內控體系的理念

當前，事業(yè)單位普遍未能正確認識全面預算管理同內控體系的關系。一方面，事業(yè)單位的全面預算管理觀念淡薄，預算編制方式選擇不當，同事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展目標相脫離，未能確定恰當?shù)念A算管理長期目標，導致全面預算管理缺乏科學的規(guī)劃，削弱了執(zhí)行力度。另一方面，無法清晰而深刻地認識全面預算管理同內控體系的關系。很多事業(yè)單位采取獨立和割裂的眼光去看待全面預算管理和內控體系，無法從全面預算管理的角度去參與內控體系構建，也無法基于內控視角去完善全面預算管理。正是各個部門“各自為政”的狀態(tài)，使事業(yè)單位錯失了全面預算管理同內控體系融合的機遇。除此之外，事業(yè)單位的財務部門尚未對全面預算管理同內控體系的關系進行研究，導致部門內容缺少全面預算管理的環(huán)境和預算體系構建的動力。

（二）預算控制機制不健全

事業(yè)單位預算控制機制不健全主要體現(xiàn)在三個方面。第一，部分事業(yè)單位在編制本年預算時將上一年度財政批復的預算作為重要參考依據(jù)，并在此基礎上進行加減，卻沒有意識到在外在環(huán)境的影響下，應該調整預算編制方法。傳統(tǒng)的基數(shù)預算法雖然減輕了預算工作量，但是降低了精準程度，削弱了預算控制力度。第二，預算執(zhí)行力度弱。由于預算編制的精準程度不足，部分預算項目在實際執(zhí)行中不得申請預算調整，無法滿足項目資金方面的需求。而有些項目卻擁有多出需要的資金，這就為資金使用的混亂，以及資金舞弊行為的出現(xiàn)埋下了伏筆。第三，財務部門作為預算控制部分，和業(yè)務部門之間的溝通不夠及時。財務部門無法及時掌握預算差異狀況，存在預算調整慢，資金撥付不及時，影響項目建設的情況。

（三）預算考核機制不健全

事業(yè)單位全面預算管理考核機制能對預算的責任主體進行考核，從而為采取針對性的獎勵或懲罰措施提供依據(jù)。但實際上，部分事業(yè)單位的預算考核機制并不合理。首先，沒有建立完善的預算考核體系，預算管理還停留在計劃和執(zhí)行階段。其次，過于重視預算考核的結果，卻忽略了對結果影響元素的深層次分析，導致很多考核流于形式，成為調整員工薪酬待遇的主要工具。最后，考核指標具有一定的片面性，比如會涉及業(yè)務招待費用率、管理費用控制率等指標。這些指標傾向從費用控制的角度進行考核，卻忽略了對服務績效完成率、管理科學性、管理規(guī)范性等指標的設計。

四、通過全面預算管理完善事業(yè)單位內控體系的對策

（一）加強對全面預算管理同內控體系關系的認識

事業(yè)單位應該加強對全面預算管理同內控體系關系的認識。首先，事業(yè)單位領導者要加強對全面預算管理知識內容的學習，尤其關注預算管理中事前控制和考核評價方面的內容。其次，單位領導者還應積極學習內控體系對全面預算管理的反作用發(fā)揮機制。要在內部監(jiān)督、信息報告與溝通以及組織機構建設方面向全面預算管理靠攏。最后，事業(yè)單位財務部門要具備推動全面預算管理與內控體系融合的觀念，努力找到兩者的融合點。除此之外，事業(yè)單位還應該營造全面預算管理和內控體系融合的控制環(huán)境，讓兩者融合的理念深入人心。

（二）完善預算控制機制

首先，事業(yè)單位應該加強對預算的事前評審，應對納入預算范圍的項目可行性進行論證，為項目的合理運轉提供基礎。同時，事業(yè)單位還應該提高全體員工對預算的重視程度，形成多個部門的預算工作合力。事業(yè)單位可以通過預算培訓的形式消除各部門存在的預算思想誤區(qū)，加強同財務部門的溝通，營造良好的控制環(huán)境。其次，采用科學的預算編制方法。預算的編制并不能僅僅將上年度的項目數(shù)據(jù)作為依據(jù)，而應從本年度項目的實際情況出發(fā)，采取零基預算或者滾動預算方法，提高預算數(shù)據(jù)的準確性。最后，事業(yè)單位應該提高預算信息的透明程度，讓各個部門都能了解到資金的使用過程，并參與到預算的監(jiān)督中來，提升預算資金利用的合規(guī)性。

（三）加強預算考核

部分事業(yè)單位在設計預算管理考核時，過于強調結果性指標，卻忽略了過程性指標考核。事業(yè)單位可以引入平衡計分卡的多維度預算考核指標體系，平衡計分卡考核體系強調從財務、客戶、內部流程、學習和成長四個層面來設置指標。首先，在財務方面，事業(yè)單位可以從盈利能力、營運能力、償債能力和發(fā)展能力四個方面來構建指標。其次，在客戶層面，事業(yè)單位應該考慮到客戶的滿意程度、客戶的忠誠程度和供應商的水平等三個方面。再次，在內部流程方面，事業(yè)單位可以設計服務控制指標、服務質量指標和創(chuàng)新管理指標等。最后，在學習與成長層面，事業(yè)單位應該注重關注提升員工素質、文化建設等層面的指標體系。在提升員工素質方面，應該將培訓次數(shù)、培訓計劃的完成率納入指標體系。在文化建設方面，應該將員工對預算的認可程度、員工的執(zhí)行力度和員工的滿意程度納入考核指標。

（四）優(yōu)化內控體系

通過完善預算控制機制、調整預算考核體系，事業(yè)單位能實現(xiàn)對資金資源的合理分配，明確各個崗位的職責，實現(xiàn)對各個崗位履職盡責情況的評價。而最終的考核也是對內控機制有效性水平的一種評價。事業(yè)單位在月度、季度和年度考核結束后，應該總結各方面存在的問題，諸如財務環(huán)節(jié)舞弊、財務錯報、預算監(jiān)督失效、預算執(zhí)行力度弱、信息溝通不健全等問題，作出針對性地調整，從而倒逼事業(yè)單位內控體系升級?？傊聵I(yè)單位應以全面預算調整為契機，全面審視內控體系中存在的問題，從而推動內控體系不斷在動態(tài)中完善。

結束語

隨著事業(yè)單位分類改革的完成，要想實現(xiàn)現(xiàn)代化管理制度的構建，那么全面預算管理則是重要的發(fā)力點。同時，全面預算管理也是完善內控體系的重要制度設計，兩者是相互促進、相輔相成的關系。事業(yè)單位一定要科學看待全面預算管理和內控體系的關系，要從更新理念認識、完善預算控制機制、加強預算考核、優(yōu)化內控體系等多方面入手。只有如此，事業(yè)單位才能通過全面預算管理制度的完善來推動內控體系的動態(tài)完善。