財(cái)政助推地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展探索與實(shí)踐

劉建民 張翼飛

摘 要：通過(guò)梳理，分析廣東省培育“新財(cái)源”、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)財(cái)政公平、提升財(cái)政效率、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的具體措施后，認(rèn)為財(cái)政收入、支出和運(yùn)行體制改革是辯證統(tǒng)一的，是公平、效率和防風(fēng)險(xiǎn)的兼顧，最終目的是更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效。因此，改革應(yīng)以創(chuàng)新和綠色發(fā)展為導(dǎo)向，構(gòu)建政府與企業(yè)的“利益共同體”和“命運(yùn)共同體”，以保障地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 財(cái)政公平;收支效率;防范風(fēng)險(xiǎn);高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào)：F812.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)：1003-7217（2020）01-0086-07

一、引 言

廣東省位于華南沿海，經(jīng)濟(jì)體制改革起步較早，對(duì)外開放進(jìn)程較快，形成了行業(yè)多元、分工明確的加工、裝配制造業(yè)布局，一度成為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要支撐，但產(chǎn)生了區(qū)域發(fā)展不均衡、高產(chǎn)出低收益、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，廣東省加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升發(fā)展質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展由“量”向“質(zhì)”突破：一是將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方略提升為產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)力協(xié)同轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，有效地縮小了區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距[1];二是以技術(shù)創(chuàng)新為突破口，發(fā)揮第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)投入產(chǎn)出效率的激勵(lì)作用，培育二、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的發(fā)展新動(dòng)能[2];三是堅(jiān)持生產(chǎn)節(jié)能減耗減排、資源調(diào)配內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和成熟生態(tài)化工業(yè)產(chǎn)品的全過(guò)程培育，實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)+制造”的有機(jī)結(jié)合[3];四是傳承開放包容、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)、績(jī)效為優(yōu)、合作共贏的管理思想，凸顯了以人為本、高效管理的管理氛圍[4];五是將誠(chéng)信體系融入社會(huì)資本運(yùn)作，營(yíng)造互信的營(yíng)商環(huán)境[5]。以上成效不僅依靠市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的努力，更有財(cái)政以統(tǒng)籌兼顧為導(dǎo)向，實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)、支持招商引資、促進(jìn)資金分配公平、重視民生保障均等、深化績(jī)效管理和提高預(yù)算透明度等舉措的有力推動(dòng)[6，7]。財(cái)政作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，在助推廣東省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了日益突出的作用。為此，本文通過(guò)總結(jié)廣東省財(cái)政在助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的具體實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，以期為其他省市財(cái)政改革提供借鑒。

二、廣東省財(cái)政收入：現(xiàn)狀及促收舉措

2009-2018年，廣東省GDP增幅波動(dòng)明顯，平均增長(zhǎng)率保持在7%以上，但財(cái)政收入的增長(zhǎng)并未抑制GDP增加。值得注意的是，2016年前，財(cái)政收入增速高于GDP，而2017年以后，增速顯著低于GDP（圖1）。這是因?yàn)?016年起廣東省逐步落實(shí)了減稅降費(fèi)，稅收收入增幅整體呈下降趨勢(shì)（圖2）：一是增值稅改革簡(jiǎn)化和降低了稅率，擴(kuò)大了抵扣范圍，完善了抵扣鏈條;二是國(guó)家擴(kuò)大了促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠范圍和力度;三是行政事業(yè)性收費(fèi)的降低（圖3）。截至2019年8月，稅收增幅已趨近于0。零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng)既與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)趨勢(shì)相悖，又難以適應(yīng)財(cái)政支出剛性需求。為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入，廣東省加強(qiáng)了對(duì)重點(diǎn)稅源的稅收征管，預(yù)計(jì)到2020年，稅收收入增幅不會(huì)出現(xiàn)負(fù)值。

分析2017-2019年8月財(cái)政收入后發(fā)現(xiàn)，每年季末（3月、6月、9月和12月）是收入高峰月（圖4），主要原因有：一是企業(yè)營(yíng)收規(guī)模在季末達(dá)到了“小高峰”;二是每季末，重點(diǎn)稅源企業(yè)按季完成了增值稅等納稅申報(bào)和稅款清繳。對(duì)比三年信息發(fā)現(xiàn)，2019年季末財(cái)政收入同比有明顯增加，預(yù)計(jì)至2020年3月，財(cái)政收入將高于2019年同期。

近十年來(lái)，廣東省從審批程序、預(yù)算編制、收入?yún)R繳和監(jiān)督等方面擴(kuò)大開放并規(guī)范了非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)有償使用活動(dòng)，使得近三年有償使用收入逐年上升（圖5）。以市政公共資源為例，廣東省合理劃分免費(fèi)和收費(fèi)比例，由競(jìng)標(biāo)方公平競(jìng)爭(zhēng)有償使用收益權(quán);嚴(yán)格限定資源用途和范圍，收益由政府和經(jīng)營(yíng)者共享，政府部分納入國(guó)庫(kù)收繳管理。公益性和經(jīng)營(yíng)性的雙兼顧促進(jìn)了閑置公共資源有效利用，促進(jìn)了非稅收入“新財(cái)源”的發(fā)展。

此外，廣東省還采取支持產(chǎn)業(yè)集群和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等措施助力“新財(cái)源”增長(zhǎng)，這需要前期通過(guò)增加財(cái)政支出來(lái)培育這些財(cái)源（此部分內(nèi)容將在下面的財(cái)政支出中剖析）。

三、廣東省財(cái)政支出：現(xiàn)狀及優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)舉措

（一）剛性支出凸顯赤字壓力

2009-2018年，廣東省財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，2018年支出額為2009年的3.6倍;雖然2015年支出增幅達(dá)到了最高40.2%，但增幅呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢(shì);每季末支出達(dá)到峰值，與財(cái)政收入對(duì)應(yīng)（圖6、圖7）。由于廣東省近十年連續(xù)增發(fā)地方政府債券等積極政策來(lái)刺激省內(nèi)需求，致使投資成本和還本付息壓力增大，不利于收支平衡（圖8）。

（二）創(chuàng)新支出助力經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效

衡量經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)，學(xué)界暫無(wú)統(tǒng)一的測(cè)度：溫諾·托馬斯（2001）認(rèn)為測(cè)度經(jīng)濟(jì)質(zhì)量應(yīng)充分結(jié)合機(jī)會(huì)分配和綠色可持續(xù)因素，而不單以增長(zhǎng)速度為依據(jù)[8];鈔小靜和任保平（2011）將指標(biāo)擴(kuò)展到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性、收支分配和環(huán)境效益四個(gè)方面[9];Mlachila等（2014）認(rèn)為高增長(zhǎng)率、高持久度的友好型增長(zhǎng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家有利[10]。而近年來(lái)，中國(guó)重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷加大對(duì)科技創(chuàng)新的財(cái)稅支持力度，這會(huì)影響全行業(yè)研發(fā)投入，進(jìn)而影響新產(chǎn)品產(chǎn)出。新品產(chǎn)值不同于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)性等增長(zhǎng)指標(biāo)，更側(cè)重于對(duì)高質(zhì)量發(fā)展成效的直觀評(píng)價(jià)。因此，我們搜集了廣東省21個(gè)地級(jí)市2008-2018年財(cái)政支出、科技R&D經(jīng)費(fèi)投入和新產(chǎn)品產(chǎn)值數(shù)據(jù)進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展效果探究，設(shè)置如下三個(gè)函數(shù)式（變量的定義和說(shuō)明如表1所示）：

NP=α+β1FE+β2GDP+β3UR+β4IR+ε（1）

RD=x+δ1FE+δ2GDP+δ3UR+δ4IR+φ（2）

NP=φ+γ1RD+γ2GDP+γ3UR+γ4IR+η（3）

其中，α、x和φ為常數(shù)項(xiàng)，ε、φ和η為干擾項(xiàng)。

對(duì)231條觀測(cè)值描述性統(tǒng)計(jì)中，財(cái)政支出平均力度為5.465，最小為3.623，最大為8.433;新品產(chǎn)值最小為0.12，最大為9.461，產(chǎn)值差異大;研發(fā)力度最小值約為最大值的45%（見(jiàn)表2）。

對(duì)各變量進(jìn)行ADF和LLC單位根檢驗(yàn)，除UR檢驗(yàn)值略高于0.05外，其余P值均小于0.05，說(shuō)明總體上變量通過(guò)了平穩(wěn)性檢驗(yàn)（見(jiàn)表3）;基于誤差修正，采用Westerland協(xié)整檢驗(yàn)，結(jié)果顯示Gt、Pt、Pa在1%顯著水平上存在協(xié)整關(guān)系，說(shuō)明各變量關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定（見(jiàn)表4）。

從FD-NE-NP多變量回歸結(jié)果（見(jiàn)表5）發(fā)現(xiàn)：財(cái)政支出、研發(fā)投入和新品產(chǎn)值相互呈現(xiàn)出了正相關(guān)關(guān)系;財(cái)政支出每增加1%，對(duì)新品產(chǎn)值的直接激勵(lì)系數(shù)為0.851，正面效果顯著;同時(shí)，財(cái)政支出還通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)研發(fā)投入力度，推動(dòng)新品增產(chǎn)。

（三）促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

1.支持企業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是發(fā)揮“龍頭企業(yè)”帶動(dòng)作用，打造高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)集群?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展綱要的出臺(tái)為省內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)由規(guī)?；瘮U(kuò)張轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展明確了方向：融合產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、資金、人才等要素，明確產(chǎn)業(yè)分工，培育形成以AI科技和綠色為導(dǎo)向的高端制造和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集群。財(cái)政通過(guò)股權(quán)投資、無(wú)息貸款和基金等方式培育優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，強(qiáng)化生產(chǎn)分工，在集群中培育龍頭企業(yè)，提高生產(chǎn)效益，形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，構(gòu)建高質(zhì)量“新財(cái)源”。二是財(cái)政直接激勵(lì)各類企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新[11]。在加大對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)助和貼息貸款基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成效的考核和激勵(lì)：對(duì)于達(dá)標(biāo)企業(yè)給予事后財(cái)政補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策扶持。激勵(lì)機(jī)制實(shí)則以“支”促“收”，通過(guò)激勵(lì)來(lái)培育“新財(cái)源”，不但能引導(dǎo)企業(yè)切實(shí)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量生產(chǎn)，還能促進(jìn)補(bǔ)助資金的合理配置。

對(duì)傳統(tǒng)劣勢(shì)企業(yè)，堅(jiān)持分類引導(dǎo)、分類整治：對(duì)無(wú)資金、無(wú)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和無(wú)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“空殼”公司進(jìn)行即時(shí)清退，以防范納稅人借機(jī)虛開發(fā)票致使稅款流失的或有風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于資不抵債、產(chǎn)品質(zhì)量低劣、無(wú)技術(shù)改進(jìn)空間的企業(yè)予以逐步關(guān)?；虿①?gòu)，以規(guī)避質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、隱性擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);對(duì)有條件轉(zhuǎn)型的企業(yè)實(shí)行階段性激勵(lì)考核，先安排啟動(dòng)資金，待企業(yè)通過(guò)由劣轉(zhuǎn)優(yōu)的階段考核后，再給予額外獎(jiǎng)助;堅(jiān)決杜絕庇護(hù)資源消耗型企業(yè)、大規(guī)模增種煙草以增加資源稅、煙葉稅等地方收入的行為，有力消除了新興產(chǎn)業(yè)和小微企業(yè)發(fā)展的外部不利因素，踐行了財(cái)政運(yùn)行由重預(yù)決算任務(wù)轉(zhuǎn)向重社會(huì)效益改革。

2.發(fā)揮“產(chǎn)學(xué)研”對(duì)科技進(jìn)步的合力。近年來(lái)，廣東省加大了對(duì)科學(xué)技術(shù)的財(cái)政支持力度，重點(diǎn)是應(yīng)用研究（占48%），其次是基礎(chǔ)研究（占18%），科技條件、服務(wù)和普及共占24%。

在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究中，支持“產(chǎn)學(xué)研”（以下簡(jiǎn)稱“三方”）合作，共建研究實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，推動(dòng)全面創(chuàng)新，促進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于三方之間的互信和保密問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)三方應(yīng)以書面合同約定保密條款，共同承擔(dān)保密責(zé)任，從而防止信息泄露，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)互信;對(duì)聯(lián)盟松散、合辦企業(yè)數(shù)量和規(guī)模偏低的問(wèn)題，加大資金扶持力度，如貼息、擔(dān)保貸款、設(shè)發(fā)展基金，并實(shí)施與中小微企業(yè)平等的減稅降費(fèi)政策，如“六稅兩費(fèi)”（資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和兩項(xiàng)教育費(fèi)附加）按中央授權(quán)最大50%幅度減征;強(qiáng)化監(jiān)督管理，嚴(yán)控投機(jī)等不良行為。激勵(lì)與監(jiān)管并舉，有效破除了合作壁壘，加強(qiáng)了“深水區(qū)”合作，為共同推動(dòng)科技進(jìn)步創(chuàng)造了有利條件，進(jìn)而提升全省科技創(chuàng)新能力，為粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的一步。

在支持“產(chǎn)學(xué)研”中，重視高等教育投入（如圖9）。2018年起，全省安排了“沖一流、補(bǔ)短板、強(qiáng)特色”專項(xiàng)資金用于推動(dòng)高水平大學(xué)建設(shè)、粵東西北高校振興和行業(yè)特色高校提升，并在省級(jí)統(tǒng)一預(yù)算管理下賦予各高校自主權(quán)。投入的增加促進(jìn)了教育基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、教學(xué)理念革新和師資力量增強(qiáng)，進(jìn)而培養(yǎng)出社會(huì)所需的高素質(zhì)人才。

3.提升職工福利水平。由于廣東省勞動(dòng)密集型企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模較大，低附加值、低利潤(rùn)和低工資（簡(jiǎn)稱“三低”）不利于改善福利水平，單憑財(cái)政增加福利支出易與企業(yè)“三低”偏好矛盾。因此，廣東省完善了財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，吸引新能源等戰(zhàn)略優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目落戶，降低經(jīng)營(yíng)成本，將更多收益留于企業(yè)，促進(jìn)工資福利提升，助推內(nèi)部福利改善。企業(yè)間的良性競(jìng)爭(zhēng)也有助于循序漸進(jìn)推動(dòng)全行業(yè)福利水平提高。

四、促進(jìn)財(cái)政公平，提高財(cái)政效率

（一）重視民生保障

廣東財(cái)政對(duì)民生保障類投入中，重視度最高的是社會(huì)保障和就業(yè)，其中補(bǔ)助性支出占比最高（圖10和表6）。此外，財(cái)政也加大了公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的投入力度。保障力度的增強(qiáng)和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進(jìn)了醫(yī)療等服務(wù)水平的提高，完善了低收入群體基本居住條件，緩解了“就業(yè)難”問(wèn)題，進(jìn)而改善了區(qū)域民生。

（二）縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距

粵北山區(qū)聚集著許多貧困鄉(xiāng)村，但擁有發(fā)展集約農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等潛在優(yōu)勢(shì)。為促進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，廣東省實(shí)施了“補(bǔ)短暖心、擴(kuò)面共享”等工程，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和財(cái)力，明確清單、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，由市縣將補(bǔ)助金足額分配至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，優(yōu)先保障民生工程，并接受同級(jí)人大監(jiān)督，根據(jù)反饋結(jié)果做出改進(jìn)，從而摒棄“一刀切”式?jīng)Q策，推動(dòng)全省標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)而縮小區(qū)域發(fā)展差距，切實(shí)保障全民平等享有公共服務(wù)的權(quán)利。

補(bǔ)助實(shí)際效果和預(yù)期的差距會(huì)構(gòu)成政策行為偏差。以扶貧為例，廣東省對(duì)處于“貧困線”臨界點(diǎn)邊緣的地區(qū)和按“戶”識(shí)別產(chǎn)生的個(gè)體戶缺漏問(wèn)題，重視資金支持的精準(zhǔn)度，保障重點(diǎn)資金直接撥付到戶，并動(dòng)態(tài)關(guān)注區(qū)域生產(chǎn)效益變化，根據(jù)消費(fèi)需求調(diào)整生產(chǎn)指導(dǎo)方向，同時(shí)保障自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán);對(duì)于“騙補(bǔ)”問(wèn)題，完善監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)實(shí)地走訪和研判，提升資金落實(shí)考核力度，對(duì)違規(guī)行為“零容忍”，并加強(qiáng)干部隊(duì)伍的誠(chéng)信教育，堅(jiān)守道德和法律底線，確保資金的有效落實(shí)。改進(jìn)專項(xiàng)資金管理有利于弱化“門檻導(dǎo)向”（即是否完全符合享受扶持的硬性條件）的思維，減少“信息不對(duì)稱”問(wèn)題，營(yíng)造廉潔、信任的環(huán)境，切實(shí)提升被扶持對(duì)象的獲得感。

（三）完善資金分配機(jī)制

現(xiàn)行競(jìng)爭(zhēng)性資金分配機(jī)制中，成熟的大企業(yè)憑借已積累的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，往往比初創(chuàng)和成長(zhǎng)期的中小微企業(yè)更容易獲得資金支持，易產(chǎn)生新的分配不公。對(duì)此，廣東省加強(qiáng)了對(duì)各類市場(chǎng)主體的普惠支持。以專業(yè)性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園資金為例，評(píng)審采用書面材料和答辯相結(jié)合的方式，并參照企業(yè)性質(zhì)、規(guī)模、業(yè)務(wù)和發(fā)展?jié)摿Φ冗M(jìn)行評(píng)分。改革競(jìng)爭(zhēng)性資金分配，不僅有利于公平分配，還能體現(xiàn)“多中選優(yōu)，績(jī)效優(yōu)先”的理念，調(diào)動(dòng)被扶持對(duì)象的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展意識(shí)，提高資金使用效率。

為營(yíng)造有利的融資環(huán)境，建立信用擔(dān)保代償補(bǔ)償機(jī)制、設(shè)立小微企業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，支持和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)放寬貸款審批門檻，擴(kuò)展創(chuàng)業(yè)板、新三板和區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)等渠道，降低融資成本;給予評(píng)審價(jià)格優(yōu)惠、對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)給予技術(shù)加分，通過(guò)資格入圍、擇優(yōu)選擇的辦法鼓勵(lì)平等競(jìng)爭(zhēng);對(duì)保證金的使用和處置加以規(guī)范，整治非法遞延保證金返還等行為。政策的實(shí)施有利于進(jìn)一步擴(kuò)大中小微民營(yíng)企業(yè)的受益范圍。

（四）重塑各級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任

針對(duì)財(cái)權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任不匹配等問(wèn)題，廣東省按“盡力而為，量力而行”原則，完善了省級(jí)和市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分（表7），具體特點(diǎn)有：一是“增保剔”并舉。增加的省級(jí)事權(quán)主要與全省生產(chǎn)和生活息息相關(guān)，如疾病防控和全省環(huán)境治理;市縣維持和新增部分與轄區(qū)居民生活相關(guān)，如城鄉(xiāng)規(guī)劃和區(qū)內(nèi)環(huán)境;增加的共同事權(quán)涉及市域聯(lián)動(dòng)和基礎(chǔ)民生項(xiàng)目（如糧食、社保和就業(yè)），以避免市縣行權(quán)不利引發(fā)的“保障輕、就業(yè)難”等問(wèn)題。二是事權(quán)與支出責(zé)任匹配。省級(jí)責(zé)任不轉(zhuǎn)由市縣承擔(dān);市縣責(zé)任原則上由本級(jí)承擔(dān)，委托行使須自擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi);共同責(zé)任根據(jù)項(xiàng)目特性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r分類明確承擔(dān)比例。

目前，廣東省仍有少量未制定統(tǒng)一保障標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，如采購(gòu)服務(wù)、誤工補(bǔ)貼等，且未有相應(yīng)的劃分管理辦法，原因是這類項(xiàng)目具有頻繁性和靈活性。對(duì)此，標(biāo)準(zhǔn)先由市縣按當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力來(lái)制定，若市縣標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)省和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，超出部分由市縣自行負(fù)擔(dān);清理與事權(quán)難以匹配的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。新劃分體現(xiàn)了“發(fā)達(dá)地區(qū)多擔(dān)，不發(fā)達(dá)地區(qū)少擔(dān)”的原則，使責(zé)任更為明確，有助于提高保障標(biāo)準(zhǔn)的合理性，讓公民享受到更優(yōu)質(zhì)的保障，為鞏固經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

（五）提升預(yù)算監(jiān)督和管理能力

為解決財(cái)政體制中“重分配、重使用、輕管理、輕績(jī)效”等問(wèn)題，2018年，廣東省歷經(jīng)了統(tǒng)籌架構(gòu)、分類收集、深度調(diào)研、反復(fù)論證、修改完善“五步走”，在全國(guó)率先建立了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)（圖11）。它以信息技術(shù)為依托，融合定性信息與定量數(shù)據(jù)，靈活調(diào)用各指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，共建共享信息數(shù)據(jù)，提高實(shí)用性、有效性和靈活性，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理一體化、數(shù)字化、智能化;構(gòu)建聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)資金收支實(shí)時(shí)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警，做到“事前評(píng)審、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)”全覆蓋。指標(biāo)庫(kù)的檢索操作便捷：一是類別檢索，快速查找可用指標(biāo)，如廣東省2019年科技創(chuàng)新戰(zhàn)略專項(xiàng)資金，僅需在科技指標(biāo)的“資金用途”中檢索“科創(chuàng)”，即可獲取科技創(chuàng)新個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)參照收錄的行業(yè)歷史值和標(biāo)準(zhǔn)值，結(jié)合實(shí)際值進(jìn)行比對(duì)，衡量資金效益;二是關(guān)鍵詞檢索，根據(jù)財(cái)政用途差異快速整理指標(biāo)，如對(duì)中小微企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，能通過(guò)關(guān)鍵詞“中小微企業(yè)”獲取指標(biāo)，可更好地跟蹤中小微企業(yè)發(fā)展情況，為政策調(diào)整提供重要參考。

（六）有序推進(jìn)“放管服”改革

廣東省運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”和區(qū)塊鏈技術(shù)，完善信息化政務(wù)管理系統(tǒng)，促進(jìn)行政審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn);減少有關(guān)政府公開招標(biāo)采購(gòu)、事業(yè)單位資產(chǎn)、高校科研經(jīng)費(fèi)、政策性基金等行政審批事項(xiàng)，強(qiáng)化靈活管理，降低行政管理成本;進(jìn)一步擴(kuò)大車輛、工商營(yíng)業(yè)等證照“一證即辦”“一窗通辦”的服務(wù)范圍，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。此舉有利于減少市場(chǎng)主體事項(xiàng)辦理的時(shí)間、貨幣和心理成本，進(jìn)而提升對(duì)政府服務(wù)的印象和政策遵從感。

五、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

廣東省通過(guò)設(shè)立省級(jí)投資政策性基金，將政府補(bǔ)助和民間資本投入結(jié)合，使被投資企業(yè)擁有更多資金進(jìn)行供給側(cè)改革，進(jìn)而帶來(lái)經(jīng)營(yíng)效益增長(zhǎng)，吸引更多民間資本投入，促進(jìn)財(cái)政收入增加。設(shè)立PPP項(xiàng)目省級(jí)專管機(jī)構(gòu)，同標(biāo)準(zhǔn)、同待遇地鼓勵(lì)各類企業(yè)投入到交通、市政、社會(huì)事業(yè)、水利工程、保障性安居工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的建設(shè)，減少壟斷、高融資成本問(wèn)題。PPP模式有力地調(diào)配了大額預(yù)算資金，有效增強(qiáng)了財(cái)政統(tǒng)籌力量，促進(jìn)資金來(lái)源多元化、社會(huì)資本靈活化。

對(duì)部分項(xiàng)目建設(shè)停擺和趕工的現(xiàn)象，廣東省加強(qiáng)了源頭管理：結(jié)合預(yù)期效益，合理評(píng)估項(xiàng)目可行性，預(yù)防“高投入低產(chǎn)出”風(fēng)險(xiǎn);加強(qiáng)企業(yè)準(zhǔn)入審查，重點(diǎn)檢查是否有偷逃稅款、攜款逃跑等違法歷史，對(duì)違規(guī)企業(yè)“一票否決”，以防范經(jīng)營(yíng)和信用風(fēng)險(xiǎn);及時(shí)預(yù)判潛在的籌資問(wèn)題，配套應(yīng)急資金保障，降低資金鏈風(fēng)險(xiǎn);對(duì)偷工減料行為“零容忍”，保障項(xiàng)目的高質(zhì)量。

（二）嚴(yán)控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

基層財(cái)源范圍窄、盲目擴(kuò)大建設(shè)、低估債務(wù)規(guī)模、融資渠道不暢，易誘發(fā)隱性債務(wù)。對(duì)此，廣東省實(shí)施了債務(wù)限額動(dòng)態(tài)管理，從源頭防止市縣過(guò)度舉債;在中央規(guī)定期限內(nèi)發(fā)行置換債券，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu);實(shí)行發(fā)行人負(fù)責(zé)制，省政府代市縣發(fā)行債由市縣擔(dān)責(zé)，償債責(zé)任與債券轉(zhuǎn)移匹配;完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置預(yù)案，及時(shí)向上級(jí)報(bào)告或有風(fēng)險(xiǎn)。增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，不論是政府、企業(yè)或個(gè)人，均應(yīng)與收益一樣受到同等重視。

對(duì)于隱性債務(wù)中的“城投債”風(fēng)險(xiǎn)，2019年，廣東省頒布了《關(guān)于城投債券發(fā)行與風(fēng)險(xiǎn)管控的辦法（試行）》，管控范圍涵蓋了各類融資債券;責(zé)任主體包括負(fù)責(zé)排查風(fēng)險(xiǎn)和處置的發(fā)展改革部門、協(xié)助排查處置的財(cái)政部門和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門，以及負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法的證監(jiān)部門;申報(bào)債券要求企業(yè)做好效益預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)分析，限定了舉債額度不超過(guò)凈資產(chǎn)40%的門檻，要求企業(yè)發(fā)債不得新增擔(dān)保等隱性負(fù)債，并保持實(shí)體化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。治理隱性負(fù)債，可使隱性成分顯性化，有效化解存量和增量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)投融資的可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)論與啟示

通過(guò)以上分析，梳理并總結(jié)出財(cái)政助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的傳導(dǎo)機(jī)理，如圖12所示。

財(cái)政助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于收入、支出和運(yùn)行體制的改革和優(yōu)化，三者辯證統(tǒng)一：如果僅從財(cái)政收入角度優(yōu)化，而忽視了支出對(duì)財(cái)政收入的支持作用，就容易導(dǎo)致新興財(cái)源缺失，加劇赤字壓力，不利于收入質(zhì)量和效益的持續(xù)提升，如財(cái)政支持科技創(chuàng)新，是為了鼓勵(lì)創(chuàng)造高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)收能夠帶來(lái)高質(zhì)量的新興財(cái)源;反之，若只重視財(cái)政支出規(guī)模，卻忽視支出結(jié)構(gòu)完善、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和績(jī)效管理，同樣不利于財(cái)政收入的提升，如重視職工福利改善、增加教育投入和減稅降費(fèi)，目的不只是提高生活水平、降低稅負(fù)，更是助推科技進(jìn)步的外部動(dòng)力。財(cái)政體制優(yōu)化是收支改革的重要組成部分，也是促進(jìn)收支優(yōu)化的重要?jiǎng)恿Γ哼\(yùn)用預(yù)算績(jī)效指標(biāo)庫(kù)，提升財(cái)政資金運(yùn)行效率是促進(jìn)分配公平和競(jìng)爭(zhēng)公平的基礎(chǔ)，公平感的提升能助力指標(biāo)庫(kù)效率的提高。只有重視公平、提升效率、有效防范重大風(fēng)險(xiǎn)，才有利于收支管理水平的持續(xù)提升。

為此，提出以下建議：一是完善財(cái)政支撐體系。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)既不能一蹴而就，也不能固步自封，應(yīng)通過(guò)企業(yè)“內(nèi)力”和政府財(cái)政“外力”的配合，其中財(cái)政支持不應(yīng)局限于直接支持技術(shù)研發(fā)，教育、民生等建設(shè)也應(yīng)做好配套，輔之以稅收優(yōu)惠政策，促優(yōu)質(zhì)教育培育高素質(zhì)人才，讓優(yōu)質(zhì)民生配套吸引人才，讓人才充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的主體作用，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)升級(jí)，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)的集聚，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益，形成經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能。

二是堅(jiān)持政企互利共贏，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平?；ダ糙A的核心在于相互理解和支持，政府應(yīng)建立權(quán)責(zé)明確的中央與地方、省級(jí)與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系，合理確定收入和責(zé)任分擔(dān)比例，確保上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中，下級(jí)財(cái)權(quán)得到保障、責(zé)任得以明晰;在調(diào)研傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型困難、新興和中小微企業(yè)發(fā)展困境后，清理系統(tǒng)性弱、效果不佳的扶持政策，制定出系統(tǒng)性強(qiáng)、穩(wěn)定而靈活的政策，普惠分配財(cái)政資金;進(jìn)一步減稅降費(fèi)，規(guī)范政府采購(gòu)流程，完善PPP項(xiàng)目機(jī)制，以增強(qiáng)政府和企業(yè)的合作信賴關(guān)系，提升政府形象，使企業(yè)切實(shí)感受到營(yíng)商環(huán)境的改善，從而積極配合政策落實(shí)，由被動(dòng)遵從向主動(dòng)遵從轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“共贏”。三是共筑防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。政府、融資機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人（以下簡(jiǎn)稱“四者”），在收益目標(biāo)一致時(shí)是“利益共同體”，在防范風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)為“命運(yùn)共同體”。因?yàn)闄?quán)利與義務(wù)是統(tǒng)一的，四者皆為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要角色，在享受收益的同時(shí)也要擔(dān)負(fù)起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，一味轉(zhuǎn)嫁和分散風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)醞釀更大的風(fēng)險(xiǎn)。唯有共同樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明確風(fēng)險(xiǎn)主體責(zé)任，科學(xué)預(yù)判或有風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行沙盤模擬演練，并相應(yīng)擬定解決對(duì)策，才能提升各部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)防御”向“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展筑起堅(jiān)實(shí)的“防火墻”。

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（責(zé)任編輯：墨 顏）

Fiscal Promotion of Local High Quality Economic

Developmental Exploration and Practice Based

on the Practice of Guangdong Province

LIU Jianmin1，2， ZHANG Yifei3

（1. School of Economics and Trade， Hunan University， Changsha， Hunan 410079， China;

2. Hunan University of Finance and Economics， Changsha， Hunan 410079， China;

3. School of Public Finance & Taxation， Guangdong University of Finance & Economy， Guangzhou， Guangdong 510320， China）

Abstract：Through combing and analyzing the concrete measures of cultivating new financial source， fiscal expenditure structural optimization， fiscal fairness promotion， fiscal efficiency improvement and fiscal risks prevention in Guangdong province， the paper suggests that the reform of financial revenue， expenditure and operating system is a dialectical unity， which considers fairness， efficiency and risk prevention. And the ultimate goal is to improve the quality and efficiency of economic development. Thus， the fiscal reform should be guided by innovation and green development， build a community of interests and destiny between the government and enterprises to ensure the high-quality development of local economy.

Key words：fiscal equity; income and expenditure efficiency; guard against risks; high quality development

收稿日期： 2019-09-11

基金項(xiàng)目：? 湖南省“十四五”經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政支撐體系研究（HNFZGH-2019009）階段性成果

作者簡(jiǎn)介： 劉建民（1964—），男，湖南湘鄉(xiāng)人，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，研究方向：財(cái)稅理論與政策。