進一步推動呼包鄂烏一體化發(fā)展的若干建議

摘 要：推進呼包鄂烏一體化發(fā)展，是內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府作出的重大戰(zhàn)略決策。目前面臨外部競爭不斷加大，內(nèi)部競爭壓力持續(xù)，各自發(fā)展短板明顯，科教資源嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢，對外開放力度較小等挑戰(zhàn)。要做好新舊動能轉(zhuǎn)換，開辟經(jīng)濟新賽道；提升區(qū)域發(fā)展亮色，創(chuàng)新招商引資模式；創(chuàng)新科技合作模式，加快科技金融耦合；擴大對外開放合作，深挖區(qū)域開放新潛力；推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域空間布局。

關(guān)鍵詞：呼包鄂烏 一體化 建議

2024年8月23日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議《進一步推動西部大開發(fā)形成新格局的若干政策措施》。會議指出，要準(zhǔn)確把握西部大開發(fā)在推進中國式現(xiàn)代化中的定位和使命，保持戰(zhàn)略定力，一以貫之抓好貫徹落實，聚焦大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，提升區(qū)域整體實力和可持續(xù)發(fā)展能力。呼包鄂烏地區(qū)作為西部地區(qū)重要的區(qū)域一體化城市群，要總結(jié)自身發(fā)展不足，積極作為，打破常規(guī)創(chuàng)新發(fā)展，為全區(qū)乃至整個西部地區(qū)的發(fā)展做出有益探索。

一、區(qū)域協(xié)同基本情況

呼包鄂烏四市總面積18.62萬平方公里，占全區(qū)總面積的15.7%。最新一輪人口普查顯示常住人口為1001.5萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?1.6%，常住人口比重較2010年提高了2.77個百分點。2023年四市地區(qū)生產(chǎn)總值近1.5萬億元，占全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的60.9%，其中鄂爾多斯市、包頭市、呼和浩特市是全區(qū)前三名，總量分別達到5849.86億元、4263.90億元、3801.55億元，增速分別為7.0%、10.2%、10.0%。烏蘭察布市地區(qū)生產(chǎn)總值雖然相對較小，為1084.60億元，但其增速為7.8%，也屬于全區(qū)增長較快的地區(qū)?？偟膩砜?，呼包鄂烏毫無疑問是全區(qū)的人口集聚區(qū)，更是經(jīng)濟產(chǎn)出最有效率、最為核心的區(qū)域，其穩(wěn)健發(fā)展也成為內(nèi)蒙古全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的壓艙石。

近年來，內(nèi)蒙古順應(yīng)國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展大潮，頻頻部署呼包鄂烏一體化發(fā)展。從印發(fā)《關(guān)于加快推進呼包鄂協(xié)同發(fā)展的若干政策措施》推動城際間協(xié)同發(fā)展，到出臺《呼包鄂烏“十四五”一體化發(fā)展規(guī)劃》定制一攬子政策措施，再到印發(fā)《關(guān)于推動呼包鄂烏一體化發(fā)展若干舉措》，明確各地各部門任務(wù)分工，為四地一體化發(fā)展提供政策支持。四地在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域的協(xié)作也有了一些實質(zhì)性的進展。但是縱觀呼包鄂烏一體化進程仍較為緩慢，在面對越來越突出的內(nèi)外部發(fā)展挑戰(zhàn)面前，需要進一步解放思想，破除難題，打開聯(lián)結(jié)痛點。

二、 面臨的挑戰(zhàn)

（一）外部競爭不斷加大

從外部競爭來看，目前中部省區(qū)、西南省區(qū)異軍突起，對包括呼包鄂烏在內(nèi)的傳統(tǒng)西部欠發(fā)達地區(qū)形成了巨大的競爭壓力，經(jīng)濟增速“南快北慢”和經(jīng)濟總量占比“南升北降”的現(xiàn)象將持續(xù)演進。呼包鄂烏區(qū)域經(jīng)濟實力雖位居自治區(qū)前列，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟活力與上述很多地區(qū)尚有較大差距。

（二）內(nèi)部競爭壓力持續(xù)

目前呼包鄂烏競爭明顯但合作不足。雖然已有一些分工基礎(chǔ)，但是區(qū)域合作進展緩慢。從內(nèi)部發(fā)展看，呼包鄂烏尚未形成自我可持續(xù)發(fā)展能力。近年來，雖然地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了一定進步，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然相對滯后，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)非常繁重，在勞動力成本、產(chǎn)業(yè)配套、政府效率等“軟”基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境中處于劣勢。呼包鄂烏四地目前發(fā)展階段總體上處于同一水平，無法形成內(nèi)部合理分工和梯次發(fā)展，內(nèi)部同質(zhì)化競爭是對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最大考驗。

（三）各自發(fā)展短板明顯

從呼包鄂烏區(qū)域發(fā)展來看，4個城市的基本定位區(qū)別很大，抗壓能力也不盡相同。鄂爾多斯市毫無疑問彈性最大，經(jīng)濟景氣時它的發(fā)展令其他城市望塵莫及，經(jīng)濟調(diào)整期到來時其面臨的形勢也最為嚴(yán)峻。呼和浩特市占據(jù)首府優(yōu)勢，在流動人口、科教文衛(wèi)資源及認同感上有一定優(yōu)勢，但區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展增量有限，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有生力量，在經(jīng)濟發(fā)展上的壓力不小。包頭市作為自治區(qū)最核心的工業(yè)城市，偏重的工業(yè)類型如何實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型是繞不過的一道難題。烏蘭察布市是自治區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)和人口大市，發(fā)展步伐較慢，動能不足，但較為優(yōu)越的地理條件和交通配備也為未來的發(fā)展提供了潛力。

（四）科教資源嚴(yán)重不足

僅從呼包鄂烏范圍內(nèi)看，呼和浩特市科技費用投入水平比較高，區(qū)域科技創(chuàng)新能力擁有絕對優(yōu)勢，但與發(fā)達地區(qū)相比，無論是創(chuàng)新方向、產(chǎn)業(yè)配套轉(zhuǎn)化效率還是集聚力度都嚴(yán)重滯后。包頭市與鄂爾多斯市科技費用投入水平均相對較低，但在局部優(yōu)勢領(lǐng)域也有著較深的技術(shù)積累。烏蘭察布市的投入水平則低于全區(qū)的平均水平。此外，從呼包鄂烏高等教育資源來看，地區(qū)分布不均衡，主要集中在呼和浩特市和包頭市，雖然鄂爾多斯市、烏蘭察布市也擁有一定的高等教育資源，但總體上比較匱乏。

（五）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢

目前呼包鄂烏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡、產(chǎn)業(yè)體系不完善、產(chǎn)業(yè)缺乏核心競爭力的問題依舊突出。隨著投資收益率的走低和資源環(huán)境約束趨緊，呼包鄂烏從2012年以后一直面臨著固定資產(chǎn)投資后勁不足問題，近兩年形勢更為嚴(yán)峻。從全地區(qū)乃至全國來看，投資拉動不可持續(xù)，也倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

（六）對外開放力度較小

呼包鄂烏基本上是靠內(nèi)需拉動發(fā)展的經(jīng)濟體系，無論是商品出口還是外資拉動的作用都十分微弱。區(qū)域內(nèi)對外開放缺乏有力抓手。作為自治區(qū)最核心的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，呼包鄂烏的對外開放無法實現(xiàn)實質(zhì)性突破，整個自治區(qū)的對外開放就會停滯不前。

三、對策建議

（一）做好新舊動能轉(zhuǎn)換，開辟經(jīng)濟新賽道

新舊動能轉(zhuǎn)換是經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的客觀需要。對于內(nèi)蒙古而言，需要有突破點、有改變、有示范。一是要把綠色算力作為呼包鄂烏發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的突破口。從自治區(qū)實際情況看，呼包鄂烏毫無疑問是發(fā)展綠色算力的集聚區(qū)。在綠色算力基地的打造上，國家相關(guān)部委和頭部企業(yè)對內(nèi)蒙古是大力支持的。2024中國綠色算力（人工智能）大會上呼和浩特市簽約8個項目，投資金額331.45億元；烏蘭察布市簽約5個項目，投資金額282億元。自治區(qū)研究制定了《呼和浩特市、烏蘭察布市數(shù)據(jù)中心電算一體化發(fā)展方案》，下一步要加強“東數(shù)西算”工程“京數(shù)蒙算”合作，打造內(nèi)蒙古（和林格爾、烏蘭察布）-河北（張家口、廊坊）-北京-天津（武清）為主軸的京津冀蒙算力供給走廊。鄂爾多斯市和包頭市也要積極布局算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，力爭在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。

二是壯大發(fā)展生物制品行業(yè)。由于內(nèi)蒙古天然的純凈草原原生態(tài)標(biāo)簽，生物制品大類產(chǎn)品容易取得客戶的信任，客觀上也有很好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，包括生物制藥、動物疫苗保健等諸多概念。本區(qū)域集中了福瑞股份、大唐藥業(yè)、生物股份、金河生物、東寶生物5家上市公司，這種集中度在自治區(qū)乃至中西部省區(qū)范圍內(nèi)都是比較靠前的，也占據(jù)了自治區(qū)非能礦類上市公司的絕大部分。下一步要大力樹立標(biāo)桿、圍繞上下游拓展方向，把現(xiàn)有龍頭企業(yè)做大做強，呵護有潛力的后備企業(yè)，逐漸形成具有內(nèi)蒙古特色的生物產(chǎn)業(yè)集團軍。

三是以創(chuàng)新驅(qū)動為著力點，以創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)為重點，構(gòu)建吸引國內(nèi)其他地區(qū)創(chuàng)新資源要素集聚的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，加快突破產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)，在能源轉(zhuǎn)換、新材料等關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)上加強區(qū)域創(chuàng)新合作。著手推動呼包鄂烏創(chuàng)新資源加速匯聚，大力支持呼和浩特、包頭和鄂爾多斯三市的國家高新區(qū)按程序聯(lián)合創(chuàng)建呼包鄂國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。爭取高端科創(chuàng)資源從“零星散布”到“集聚發(fā)展”，讓一批標(biāo)志性科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化落地。在低空經(jīng)濟、智能機器人、量子信息等未來新興經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)上有所布局。

（二）提升區(qū)域發(fā)展亮色，創(chuàng)新招商引資模式

2024年以來，從中央到地方發(fā)布的多個文件，都在明確指向規(guī)范地方招商引資制度上。黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出，“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”。呼包鄂烏地區(qū)作為自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的高地，應(yīng)該為其他兄弟盟市做出表率，在招商引資上闖出新路子。一是進行市場化招商試點改革。可以嘗試組建呼包鄂烏招商引才公司，以市場化的機制來為本區(qū)域吸引投資、招攬人才，切實有效提高招商效率。目前山東、江蘇、安徽等省份已經(jīng)有地區(qū)開始試點。其中浙江省嘉興市已有8個縣（市、區(qū)）設(shè)立了市場化招商公司。二是建議四地財政出資成立呼包鄂烏招商引導(dǎo)基金，在適合本區(qū)域發(fā)展的重要項目上以投資入股的方式，以投代補，增強投資人與地方共榮發(fā)展的信念。

（三）創(chuàng)新科技合作模式，加快科技金融耦合

首先，呼包鄂烏四地的科技部門和財政部門應(yīng)共同設(shè)立呼包鄂烏科技創(chuàng)新券合作制度，在本區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)現(xiàn)有科技資源共享和流動，甚至可以探討加入到《京津冀科技創(chuàng)新券合作協(xié)議》的可能性。四地集體遴選出一批可以提供開放共享服務(wù)的科技服務(wù)機構(gòu)作為接收呼包鄂烏創(chuàng)新券的合作“實驗室”，優(yōu)先考慮自治區(qū)級以上重點實驗室、工程技術(shù)中心、企業(yè)技術(shù)中心、協(xié)同創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院及各類新型研發(fā)組織等。開放實驗室，四地中小企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊?wèi){借申領(lǐng)通用科技創(chuàng)新電子券，實現(xiàn)跨區(qū)域獲取科技資源，解決自身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)實需求。

其次，呼包鄂烏要憑借自身優(yōu)勢，開創(chuàng)性地加快科技與金融的融合，探索形式多樣的政府介入機制。在培育“專精特新”中小企業(yè)上、孵化具備上市可能的科技型企業(yè)上投入更多的人力、物力。尤其是四地國資系統(tǒng)要主動參股入股具備競爭力的優(yōu)質(zhì)民營科技企業(yè)。在區(qū)域內(nèi)形成科技與資本融合的氛圍和環(huán)境，不僅切實提升本區(qū)域的經(jīng)濟活躍度，還有助于改善國內(nèi)外投資商對內(nèi)蒙古整體的印象。要全方位拓展與上交所、深交所、北交所的合作，建設(shè)西部地區(qū)重要資本市場服務(wù)基地。

（四）擴大對外開放合作，深挖區(qū)域開放新潛力

從區(qū)位看，呼包鄂烏雖然不在“絲綢之路經(jīng)濟帶”的核心，但距離北線、西線都不遠，對外可以成為北部的“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)和向中西亞開放的積極參與者，對內(nèi)可以有效推進內(nèi)蒙古和寧夏、陜西、甘肅、新疆等省區(qū)的區(qū)域合作。

考慮到呼包鄂烏在自治區(qū)不可替代的分量，建議自治區(qū)向國家申請設(shè)立“中國（內(nèi)蒙古）自由貿(mào)易區(qū)試驗區(qū)”的時候要以呼包鄂烏為全區(qū)對外開放的重點和主要片區(qū)。發(fā)揮區(qū)位、交通、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢，依托中西部相關(guān)口岸、綜合保稅區(qū)、國際陸港、中歐班列等開放平臺和載體，加強外向型經(jīng)濟的發(fā)展力度，整合資源，積極融入“一帶一路”建設(shè)，拓展協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新空間。大力推進滿都拉口岸、呼和浩特鐵路口岸、鄂爾多斯綜合保稅區(qū)建設(shè)，整合優(yōu)化呼和浩特出口加工區(qū)為綜合保稅區(qū)，支持烏蘭察布中歐班列集散中心建設(shè)，高質(zhì)量打造烏蘭察布七蘇木國家進口貿(mào)易促進創(chuàng)新示范區(qū)，建設(shè)更多的對外開放平臺和對外通道。及時修訂、完善各項規(guī)章制度，盡最大可能為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭、競相發(fā)展的良好環(huán)境。

（五）推進區(qū)域協(xié)調(diào)，優(yōu)化區(qū)域布局

重構(gòu)呼包鄂烏縣級城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)和空間布局，增強協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的新活力。對內(nèi)要各自加快協(xié)調(diào)步伐，對外打破行政區(qū)劃影響，從實際出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)布局協(xié)作等方面遵循最近輻射原則。呼和浩特市作為區(qū)域中心城市，要做好與相鄰地區(qū)的有效融合，在區(qū)域交通一體化、產(chǎn)業(yè)布局配套上大有作為。包頭市與鄂爾多斯市在沿黃區(qū)域應(yīng)加強合作，共同推動達拉特旗空間重構(gòu)，通過交通對接、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、生態(tài)共保、旅游共建，局部同城化可期。鄂爾多斯市要加快中心城區(qū)一體化步伐，積極推進東勝區(qū)、康巴什新區(qū)和伊金霍洛旗阿鎮(zhèn)產(chǎn)城融合、人口集聚，夯實康巴什新區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)吸引人，拿產(chǎn)業(yè)留住人。烏蘭察布市要充分發(fā)揮京蒙協(xié)作和高鐵優(yōu)勢，在呼集張通道上做文章，借助與呼和浩特市天然的地緣聯(lián)結(jié)優(yōu)勢和人文相通、民間交流優(yōu)勢，深入融入?yún)^(qū)域發(fā)展大局。呼和浩特市、烏蘭察布市要加快建設(shè)國家物流樞紐承載城市，推進交通運輸方式無縫銜接，共同打造區(qū)域性交通物流中心。

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（作者單位： 內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院社會學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉