重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理合作機(jī)制探究

穆 麗

經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮席卷整個(gè)世界，在加速國(guó)際經(jīng)濟(jì)化發(fā)展的同時(shí)，也將世界各國(guó)聯(lián)結(jié)成為命運(yùn)共同體。疫情不分國(guó)界，環(huán)球同此冷暖，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全球風(fēng)險(xiǎn)特征愈加明顯，國(guó)際公共衛(wèi)生事件的頻繁爆發(fā)，不僅對(duì)國(guó)家個(gè)體產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，而且對(duì)全球的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。在疫情跨國(guó)傳播的現(xiàn)實(shí)面前，個(gè)體國(guó)家的防控能力顯得“捉襟見肘”，受災(zāi)國(guó)所渴望的不再是傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)援助，而是對(duì)更加靈活高效的國(guó)際合作防疫運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的迫切需求。但是，縱觀國(guó)際關(guān)系行為體間應(yīng)急管理合作體系的發(fā)展現(xiàn)狀，集中表現(xiàn)為應(yīng)急管理的法制化對(duì)于立法程序的受限性，以及應(yīng)急管理體制的剛性特征，只有在應(yīng)急管理機(jī)制方面顯示出極強(qiáng)的靈活性，才能夠有效促進(jìn)國(guó)際關(guān)系行為體在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的溝通協(xié)作，提升“人類命運(yùn)共同體”的抗疫能力。

一、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理合作的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)全球化的歷史浪潮勢(shì)不可擋，與此同時(shí)，疾病跨國(guó)性傳播的頻發(fā)也揭示出國(guó)際社會(huì)對(duì)全球化管理的缺陷。國(guó)際社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)使得國(guó)際社會(huì)在持續(xù)的沖突中實(shí)現(xiàn)合作，“人道與權(quán)力的悖論”時(shí)常成為國(guó)際合作動(dòng)機(jī)的質(zhì)疑焦點(diǎn)，并且突發(fā)公共衛(wèi)生事件在國(guó)際形勢(shì)的嬗變中呈現(xiàn)出新的歷史特征，共同構(gòu)成了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理合作的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

(一)全球化發(fā)展形勢(shì)下的問題危機(jī)

經(jīng)濟(jì)全球化是把“雙刃劍”，并且是不可逆轉(zhuǎn)的歷史大勢(shì)，在帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加深國(guó)家經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，在一定程度上也加劇了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)。從資本運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)全球化為資本的國(guó)際流通與國(guó)際關(guān)系行為體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大創(chuàng)造了極好的空間。資金與技術(shù)的跨國(guó)交流，能夠有效改善相關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)內(nèi)部資源結(jié)構(gòu)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，甚至?xí)?dòng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)全球化相關(guān)聯(lián)的資金流、產(chǎn)業(yè)流、商品流、人員流等跨國(guó)間迅速流通，一方面強(qiáng)化了國(guó)際關(guān)系行為體間彼此依賴的關(guān)系，另一方面世界的國(guó)際化使得人與人聯(lián)系密切、溝通順暢，也為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全球性爆發(fā)提供了載體流動(dòng)的空間，加劇了疫情蔓延與疾病傳播的速率。“一些反全球化者認(rèn)為，國(guó)際公共衛(wèi)生事件的世界范圍頻發(fā)是對(duì)全球化危機(jī)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向全球公共健康安全領(lǐng)域的最為現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)?！?1)Peter S.Goodman，“The new epidemic strikes the death knell of globalization？”，New York Times，2020-3-6.必須要承認(rèn)的是，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際化形勢(shì)背后暴露出國(guó)家行為體對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化管理的缺陷。因此，亟須加強(qiáng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際合作與政策協(xié)調(diào)，加快推動(dòng)公共安全、生物安全、生命安全等領(lǐng)域的全球治理與機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“更為安全的全球化”顯得極為迫切。

同時(shí)，國(guó)際社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)是研究國(guó)際社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的邏輯基點(diǎn)。國(guó)際體系結(jié)構(gòu)不斷地發(fā)生著動(dòng)態(tài)變化，均衡狀態(tài)只是暫時(shí)的，沖突和不平衡才是國(guó)際關(guān)系的常態(tài)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)際關(guān)系話語(yǔ)權(quán)的壟斷，強(qiáng)權(quán)政治與國(guó)際分工的不平等現(xiàn)實(shí)，無(wú)不體現(xiàn)著國(guó)際關(guān)系行為體的自私本性。但是，自私的國(guó)際主體間的聯(lián)系往往并非都是以沖突作為結(jié)局的，在利益的權(quán)衡與比較間實(shí)現(xiàn)互惠合作才是無(wú)政府狀態(tài)下國(guó)際關(guān)系的實(shí)質(zhì)。誠(chéng)然，國(guó)際關(guān)系行為體在追求利益的博弈中，矛盾沖突在所難免，最壞的結(jié)果便是用武力的手段來(lái)予以直接式的平衡，但其代價(jià)往往是極高的、破壞性也是極強(qiáng)的。而在國(guó)際重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，作為理性、自私的國(guó)際關(guān)系行為體通常會(huì)考慮以較小的代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)利己性的危機(jī)解決方式，國(guó)際合作恰恰是能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)的備選方案。因此，即便無(wú)政府狀態(tài)是導(dǎo)致國(guó)際關(guān)系行為體沖突不斷的主要原因，但在嚴(yán)峻的疫情面前，突破“自我中心主義”的利益壁壘，實(shí)現(xiàn)合作是人類歷史發(fā)展的必然選擇，也是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然性要求。

(二)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新型特征

在全球化的影響與國(guó)際社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的不斷驅(qū)動(dòng)下，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件也相繼呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征，為應(yīng)急管理的國(guó)際合作提出了新的挑戰(zhàn)。

1.突發(fā)性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件最直接的特征就是其突發(fā)性，表現(xiàn)為重大公共衛(wèi)生事件的出人意料與措手不及。其特征可呈現(xiàn)為：一方面重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件難以通過現(xiàn)有科技手段進(jìn)行預(yù)測(cè)，使得其爆發(fā)前的征兆不易被發(fā)現(xiàn)，難以采取有效的預(yù)警和防備措施；另一方面，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生蔓延，就意味著生命與財(cái)產(chǎn)的加劇流失，極大地考驗(yàn)著政府部門的緊急決策與應(yīng)對(duì)管理能力。

2.復(fù)雜性。導(dǎo)致重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，主要是由于源頭與媒介的不確定性所導(dǎo)致的，生化細(xì)菌、自然災(zāi)害、疾病傳播等方面均可在不同程度上引起危機(jī)事件的發(fā)生。而且各種因素交織、互動(dòng)，同類事件表現(xiàn)形式與動(dòng)態(tài)化傳播千差萬(wàn)別，處理方式與方法也相去甚遠(yuǎn)，較難預(yù)測(cè)其輻射范圍和發(fā)展趨勢(shì)。

3.無(wú)界性。傳統(tǒng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件所表現(xiàn)出來(lái)的跨國(guó)性傳播并不十分明顯，僅表現(xiàn)為少量的越國(guó)境發(fā)病特征。而就近年來(lái)的MERS、埃博拉、新冠肺炎等病毒的破壞性與影響力來(lái)看，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件正逐步發(fā)展為國(guó)際傳播的無(wú)界性，可產(chǎn)生世界性的“漣漪效應(yīng)”。早已有專家做出過相關(guān)的預(yù)判，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件正朝著跨越洲際之間的阻隔以及區(qū)域之間的限定傳播逐漸發(fā)展，影響廣大。(2)誠(chéng)然、韓鋒：《政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制探析》，《中國(guó)衛(wèi)生資源》2014年第5期，第337頁(yè)。

4.破壞性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅對(duì)于人類個(gè)體的機(jī)體健康與實(shí)踐活動(dòng)產(chǎn)生極大的影響，而且其對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響也是呈破壞性的。能夠在極短的時(shí)間內(nèi)或是以極大的傳播力引發(fā)較大范圍的人群感染和死亡，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、安全等方面，進(jìn)而打亂個(gè)體生活與社會(huì)發(fā)展的正常節(jié)奏，迫使政府采取緊急應(yīng)對(duì)措施。在全球化和國(guó)際化的時(shí)代，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的破壞性還表現(xiàn)為世界范圍的擴(kuò)散，給世界各國(guó)帶來(lái)多重的發(fā)展壓力，阻礙人類社會(huì)的和諧發(fā)展。

(三)國(guó)際應(yīng)急管理合作的現(xiàn)實(shí)困境

重大突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理所涉學(xué)科領(lǐng)域眾多，是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程。雖然國(guó)際合作的本質(zhì)在于協(xié)調(diào)一致，但由于目前國(guó)際關(guān)系行為體命運(yùn)共同體意識(shí)淡薄，引發(fā)了聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)地位被弱化、國(guó)際應(yīng)急管理合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以完善等系列問題，致使重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件世界防控體系的構(gòu)建格外困難。

1.“人類命運(yùn)共同體”合力有待強(qiáng)化

全球化時(shí)代的迅猛發(fā)展，不僅使得世界各國(guó)從根本利益上命運(yùn)與共、休戚相關(guān)，而且在人類社會(huì)整體以國(guó)家形式被分割為國(guó)別的現(xiàn)實(shí)面前，“人類命運(yùn)共同體”取向受制于自利國(guó)家理性的束縛，國(guó)際關(guān)系行為體間的合作共存時(shí)常淪為博弈論中的“囚徒困境”，難以真正形成“人類命運(yùn)共同體”的合力。“人類命運(yùn)共同體”理念作為國(guó)際合作最為基本的價(jià)值遵循，既立足于全球化時(shí)代人類在處理涉及整體性存亡的基本現(xiàn)實(shí)，又放眼于人類種群可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。面對(duì)國(guó)際疫情危機(jī)，世界各國(guó)只有“同舟共濟(jì)”才能實(shí)現(xiàn)“共克時(shí)艱”。然而，一些西方國(guó)家在重大突發(fā)疫情面前的現(xiàn)實(shí)主義選擇與自私自利、命運(yùn)共同體意識(shí)淡薄的個(gè)體化表現(xiàn)，無(wú)疑是對(duì)人類共同抗擊疫情歷史發(fā)展大勢(shì)的變相阻礙。

2.聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)地位被弱化

世界衛(wèi)生組織隸屬于聯(lián)合國(guó)，是國(guó)際上最具權(quán)威的公共衛(wèi)生組織。但隨著聯(lián)合國(guó)地位的日漸弱化，世界衛(wèi)生組織在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的防控主導(dǎo)能力也逐漸讓步于主權(quán)國(guó)家的政治干預(yù)，導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)在公共衛(wèi)生危機(jī)面前缺乏行之有效的合作機(jī)制。具體表現(xiàn)為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件全球性爆發(fā)后，國(guó)際關(guān)系行為體僅是出于人道主義或是國(guó)家利益層面考量的目的，參與單邊式的國(guó)際應(yīng)急管理合作。世界衛(wèi)生組織的協(xié)調(diào)工作只能臨時(shí)展開，并淺嘗輒止，難以提供具有合力效用的防控體系與合作機(jī)制，反過來(lái)又限制了國(guó)際合作的有效開展。

3.國(guó)際應(yīng)急管理整體合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善

一方面，當(dāng)前重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理合作主要以事后援助為主，在危機(jī)的預(yù)警和事前的預(yù)防方面明顯不足。然而，應(yīng)急管理所強(qiáng)調(diào)的是全過程的危機(jī)管理，而非僅集中在緊急事件后的救濟(jì)工作上。雖然在新發(fā)和復(fù)發(fā)傳染病、特別是在艾滋病泛濫以及受到潛在的生物恐怖威脅的沖擊下，西方國(guó)際關(guān)系學(xué)界把應(yīng)急管理的研究重心轉(zhuǎn)移至危機(jī)的預(yù)防準(zhǔn)備上，但就近年來(lái)西方國(guó)家對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控結(jié)果來(lái)看，國(guó)際社會(huì)的危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備工作仍然顯得不足，這與缺乏穩(wěn)定有效的國(guó)際整體合作機(jī)制相關(guān)。

另一方面，國(guó)際關(guān)系行為體間的信息壁壘現(xiàn)象猶存，信息傳遞機(jī)制有待完善。高效的信息共享機(jī)制，有助于更好地識(shí)別公共衛(wèi)生危機(jī)，便于快速?zèng)Q策、協(xié)調(diào)各方一致，降低人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失。但就目前的應(yīng)急管理國(guó)際合作來(lái)看，則表現(xiàn)為由于政治等因素所導(dǎo)致的一些國(guó)家或組織不愿分享危機(jī)進(jìn)展信息，特別是一些涉及機(jī)密和國(guó)家利益的信息；并且對(duì)于外來(lái)共享信息的信任與接受程度則表現(xiàn)為一些國(guó)家的不承認(rèn)，甚至扭曲善意。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理合作的機(jī)理分析

“世界衛(wèi)生組織將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際合作機(jī)制定義為：為防止傳染性疾病的傳播或是生物恐怖事件威脅人類生命健康安全，而采取的應(yīng)對(duì)措施集合成的相對(duì)應(yīng)的機(jī)制體系，目的是降低跨越地理區(qū)域、破壞公共衛(wèi)生安全的重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)。”(3)張業(yè)亮：《加強(qiáng)全球應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際合作機(jī)制》，《世界知識(shí)》2020年第2期，第69頁(yè)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跨國(guó)性決定了其機(jī)制路徑對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品的依賴性，國(guó)際社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)決定了以多邊合作組織為載體的必要性，同時(shí)，與公共衛(wèi)生相關(guān)聯(lián)的國(guó)際機(jī)制在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理中也發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

(一)以國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品為表現(xiàn)

國(guó)際安全問題是國(guó)際公共產(chǎn)品供給中要考慮的重點(diǎn)領(lǐng)域。(4)程銘、劉雪蓮：《共生安全：國(guó)際安全公共產(chǎn)品供給的新理念》，《東北亞論壇》2020年第2期，第73頁(yè)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理合作的展開，實(shí)質(zhì)是國(guó)際關(guān)系行為體通過國(guó)際聯(lián)動(dòng)機(jī)制平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生產(chǎn)品流動(dòng)的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，公共產(chǎn)品一直是在國(guó)家層次上對(duì)政府公共政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的一部分。(5)晉繼勇：《全球公共衛(wèi)生治理中的國(guó)際機(jī)制分析》，博士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2009年，第30頁(yè)。事實(shí)上，公共產(chǎn)品往往被定義為由國(guó)家政府來(lái)負(fù)責(zé)供應(yīng)的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的供應(yīng)被視為國(guó)家政府存在的根本原因之一。(6)陳云良：《服務(wù)型政府的公共服務(wù)義務(wù)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2010年第29期，第24頁(yè)。國(guó)際上被認(rèn)可的關(guān)于全球公共產(chǎn)品的定義，是國(guó)際關(guān)系學(xué)家英吉·考爾在其著作《全球公共產(chǎn)品：21世紀(jì)的國(guó)際合作》中給出的：公共產(chǎn)品的受益國(guó)家(多于一群國(guó)家)、群體(最好所有群體)和世代包括當(dāng)代和未來(lái)數(shù)代，或至少不妨礙未來(lái)數(shù)代發(fā)展選擇的情況下滿足當(dāng)前幾代具有很大普遍性，這種產(chǎn)品即是全球公共產(chǎn)品。(7)晉繼勇：《淺析公共衛(wèi)生外交》，《外交評(píng)論》2008年第4期，第83頁(yè)。

國(guó)家政治合法性的存在在一定程度上可以有效避免公共衛(wèi)生產(chǎn)品在供應(yīng)中出現(xiàn)“搭便車”與“囚徒困境”等問題。但是，伴隨全球化進(jìn)程的持續(xù)深入，任何個(gè)體國(guó)家既沒有能力去徹底化解危機(jī)，也沒有動(dòng)力來(lái)解決全球性公共問題。這樣一來(lái)，便使得國(guó)際社會(huì)行為體間彼此依存的共生關(guān)系體系逐步形成，原本屬于個(gè)體國(guó)家內(nèi)部的公共衛(wèi)生產(chǎn)品得以在世界范圍流通。經(jīng)濟(jì)全球化不僅為跨越國(guó)界的公共衛(wèi)生產(chǎn)品的出現(xiàn)創(chuàng)造出機(jī)會(huì)，而且也顯示出全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品供應(yīng)的緊迫性與必要性。國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品作為國(guó)際應(yīng)急管理合作的主要表現(xiàn)內(nèi)容，能夠有效地反映出國(guó)際關(guān)系行為體集體活動(dòng)的動(dòng)態(tài)特征，以及全球公共衛(wèi)生治理的具體發(fā)展?fàn)顩r。因此，全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品的流動(dòng)效果關(guān)乎國(guó)際公共衛(wèi)生治理的成敗，決定著公共衛(wèi)生應(yīng)急管理合作的成效。

(二)以多邊國(guó)際合作組織為載體

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件必須要國(guó)際多種行為體共同參與治理，與之相關(guān)的國(guó)際組織機(jī)制在世界公共衛(wèi)生危機(jī)中發(fā)揮著重要的作用，并且貫穿于經(jīng)貿(mào)、人權(quán)、安全等國(guó)際領(lǐng)域的全球合作組織也是世界公共衛(wèi)生產(chǎn)品輸送的主要載體。

首先，以世界衛(wèi)生組織為主導(dǎo)。在全球非傳統(tǒng)安全危機(jī)中，公共衛(wèi)生安全危機(jī)已經(jīng)成為其中的重要內(nèi)容，體現(xiàn)出國(guó)際關(guān)系行為體在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的共同利益，這就要求世界各國(guó)在防治重大疫情爆發(fā)方面的國(guó)際合作，而充當(dāng)主導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督國(guó)際社會(huì)衛(wèi)生安全治理協(xié)作的世界衛(wèi)生組織，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用更是不可小覷。隨著1948年聯(lián)合國(guó)對(duì)《世界衛(wèi)生組織憲章》的通過，宣告了世界衛(wèi)生組織的正式成立，標(biāo)志著國(guó)際公共衛(wèi)生合作機(jī)制化的正式確立，明確了世界衛(wèi)生組織在國(guó)際公共衛(wèi)生治理中的主導(dǎo)地位。世界公共衛(wèi)生治理所涉領(lǐng)域眾多，世界衛(wèi)生組織在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中起著領(lǐng)導(dǎo)成員國(guó)制定計(jì)劃章程、組織應(yīng)對(duì)措施、監(jiān)視執(zhí)行情況、協(xié)調(diào)技術(shù)信息共享、推動(dòng)合作機(jī)制等作用?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》賦予世界衛(wèi)生組織對(duì)締約國(guó)的核心應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)估，以及在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中協(xié)調(diào)國(guó)際社會(huì)對(duì)其做出響應(yīng)的責(zé)任與權(quán)力。

其次，以世界貿(mào)易組織相關(guān)協(xié)定為媒介。世界自由貿(mào)易和公共衛(wèi)生安全貫穿于整個(gè)人類國(guó)際貿(mào)易的歷史演進(jìn)中，同為人類社會(huì)發(fā)展的福祉所系。世界貿(mào)易組織作為經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代國(guó)際貿(mào)易的重要規(guī)范機(jī)制行為體，與其相關(guān)的多重區(qū)域協(xié)定必然影響國(guó)際公共衛(wèi)生的治理效果。國(guó)際公共衛(wèi)生專家詹姆斯·赫圣格認(rèn)為，世界貿(mào)易組織是在公共衛(wèi)生方面最具有影響力的國(guó)際機(jī)制。(8)Jamison D.T，“International Collective Action in Health：Functions and Rationale”，Lancet，No.351(1998),p.514.即便他的觀點(diǎn)顯得有些言過其實(shí)，但也體現(xiàn)出世界貿(mào)易組織對(duì)全球公共衛(wèi)生安全治理的重要影響。世界貿(mào)易組織相關(guān)協(xié)定不僅促進(jìn)了國(guó)際資源的加速流動(dòng)，而且對(duì)締約國(guó)健康安全產(chǎn)品的國(guó)際化生產(chǎn)與跨境貿(mào)易起著調(diào)控的作用，因而限制了締約國(guó)對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品的自主調(diào)節(jié)。總之，“世界貿(mào)易組織的相關(guān)協(xié)定已然改變了國(guó)際公共衛(wèi)生治理的一些機(jī)制，并且對(duì)其成員國(guó)以及多種公共衛(wèi)生國(guó)際組織形成了直接影響”。(9)Ellen R.Shaffier，“Global Trade and Public Health”，American Journal of Public Health，Vol.28，No.1(2005)，p.23.

最后，以其他國(guó)際非政府組織與相關(guān)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。全球公共衛(wèi)生治理的途徑是多樣的、去中心化的，只有多元行為體間協(xié)調(diào)一致，才能更好地應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際形勢(shì)。因此，除了國(guó)際政府間的正式組織參與外，其他國(guó)際非政府組織通過多種方式以促進(jìn)國(guó)際公共衛(wèi)生監(jiān)督和立法、公共生命健康服務(wù)與技術(shù)支持、協(xié)調(diào)國(guó)際糾紛解決等方面，對(duì)推動(dòng)世界公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮重要的作用，是國(guó)際衛(wèi)生治理環(huán)球網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵一環(huán)。但由于國(guó)家政府的主導(dǎo)地位，國(guó)際非政府組織基本上只能發(fā)揮發(fā)展與治理的補(bǔ)充性角色，處于邊緣和半邊緣地位。(10)陳穎?。骸豆残l(wèi)生問題的全球治理機(jī)制研究》，《國(guó)際問題研究》2009年第5期，第58頁(yè)。

(三)以發(fā)揮國(guó)際機(jī)制作用為遵循

全球公共衛(wèi)生的治理，離不開國(guó)際機(jī)制作為其根本遵循。正如國(guó)際理論家基歐瀚所言：“雖然民族國(guó)家依然存在對(duì)一些職能的保留，但是要對(duì)某一局部或是在當(dāng)今全球化的背景下實(shí)現(xiàn)有效治理，就需要發(fā)揮國(guó)際機(jī)制的效用”。(11)Robert O.Keohane，“Governmence in a Partially Globalized World”，American Political Science Review，Vol.95，No.1(2001)，pp.1-13.國(guó)際機(jī)制作為完整的、約束性的制度安排，能夠提升對(duì)各國(guó)主體行為的預(yù)期，減少不必要的交易成本，進(jìn)而使彼此依賴關(guān)系成為可控的狀態(tài)，為保障國(guó)際集體行為提供制度支持。其具體作用表現(xiàn)如下：

首先，國(guó)際機(jī)制是全球公共產(chǎn)品的重要提供者。國(guó)際關(guān)系學(xué)家哈森克萊弗在其著作《國(guó)際制度理論》中強(qiáng)調(diào)，“在國(guó)際制度理論的研究中，理論界所探討的國(guó)際機(jī)制與其他社會(huì)制度沒有什么區(qū)別，在很大程度上會(huì)體現(xiàn)出公共產(chǎn)品的特性”。(12)Andreas Hasenclever，Theory of International Regimes，NewYork：Cambridge University Press，1997，p.95.事實(shí)上，國(guó)際機(jī)制的實(shí)質(zhì)便是媒介性的世界公共產(chǎn)品，它的效用就是為國(guó)際公共領(lǐng)域傳輸終端國(guó)際公共產(chǎn)品。國(guó)際機(jī)制以及相關(guān)的國(guó)際協(xié)議，通常都是把公共產(chǎn)品作為其活動(dòng)的目的對(duì)象。(13)[美]英吉·考爾：《全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理》，張春波、高靜譯，北京：人民出版社，2006年，第227頁(yè)。無(wú)政府狀態(tài)的國(guó)際社會(huì)在缺乏絕對(duì)權(quán)威機(jī)構(gòu)存在的情況下，國(guó)際公共產(chǎn)品的供應(yīng)卻是存在可能的。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)亟須國(guó)際社會(huì)集體的行動(dòng)，但這種集體行動(dòng)絕非自動(dòng)生成。國(guó)際關(guān)系行為體收益的公共性、集體性、共享性導(dǎo)致了合作集體內(nèi)部成員的“搭便車”行為，最終會(huì)影響到國(guó)際公共產(chǎn)品供應(yīng)鏈的嚴(yán)重脫節(jié)。但在實(shí)際發(fā)展中，國(guó)際公共產(chǎn)品是“通過個(gè)體選擇所設(shè)計(jì)的國(guó)際機(jī)制來(lái)完成的”。(14)蘇長(zhǎng)和：《全球公共問題與國(guó)際合作：一種制度的分析》，上海：上海人民出版社，2000年，第124頁(yè)。只有依托國(guó)際機(jī)制作為一種國(guó)際行為的普遍約束規(guī)范或是程序，才能有效化解世界公共產(chǎn)品流動(dòng)中的供給問題。

其次，國(guó)際機(jī)制是國(guó)際合作的制度保障。明確的國(guó)際機(jī)制可以有效減少國(guó)際交易中的不必要成本，進(jìn)而使重大突發(fā)公共危機(jī)中的國(guó)際合作更加高效?；趪?guó)際關(guān)系行為體利己主義的本質(zhì)考量，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前很容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱、不完整的情況，而國(guó)際機(jī)制恰恰是能夠降低這種不確定性。同時(shí)，對(duì)于國(guó)際合作中的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，參與國(guó)可以依托國(guó)際機(jī)制的相關(guān)規(guī)范、原則以及道德層面的約束作用來(lái)扭轉(zhuǎn)被動(dòng)的境遇，改變利己行為體的效用曲線，憑借決策程序的有形激勵(lì)實(shí)現(xiàn)最終的履約目的。簡(jiǎn)而言之，國(guó)際機(jī)制憑借公認(rèn)“平臺(tái)”的國(guó)際條款對(duì)國(guó)際合作行為進(jìn)行有效的保障與服務(wù)。

最后，國(guó)際機(jī)制為全球的共同治理明確共循的價(jià)值規(guī)范。國(guó)際機(jī)制所確立的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)際公共問題的共同治理，而這一目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)決定著人類的共同命運(yùn)。國(guó)際機(jī)制憑借話語(yǔ)影響力與決策規(guī)范，在一定程度上為全球危機(jī)治理指明了共循價(jià)值的方向，確保了國(guó)際社會(huì)行為體的共同參與。國(guó)際機(jī)制內(nèi)容中的一系列制度規(guī)范，劃定出維護(hù)正當(dāng)行為體利益訴求與權(quán)力保障的合作秩序，從某種程度上看也奠定了國(guó)際社會(huì)行為的公平、正義總基調(diào)。另外，國(guó)際機(jī)制還通過倡導(dǎo)全球公共問題解決的重要性，增進(jìn)了各國(guó)公民的全球意識(shí)。例如，國(guó)際人權(quán)機(jī)制通過倡導(dǎo)人的健康權(quán)，呼吁各國(guó)從人權(quán)的角度來(lái)看待公共衛(wèi)生問題，從而促進(jìn)世界各國(guó)重視其國(guó)民的公共健康問題，因此，人的“健康權(quán)”這一概念逐漸成為一種全球共識(shí)和價(jià)值規(guī)范。

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理合作機(jī)制的構(gòu)建路徑

(一)建立全球化應(yīng)急管理程序機(jī)制

經(jīng)濟(jì)全球化已成為不可阻擋的歷史大勢(shì)，如何做到趨利避害是人們規(guī)避現(xiàn)實(shí)危機(jī)所必須考慮的問題。而作為危機(jī)狀態(tài)下的非常態(tài)管理，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際合作離不開程序化、制度化的措施與方法的應(yīng)用，建立起一整套行之有效的全球化應(yīng)急管理合作程序，能夠迅速、高效地調(diào)動(dòng)國(guó)際社會(huì)主體共同應(yīng)對(duì)、處置風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)，降低重大疫情全球蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急管理是通過危機(jī)預(yù)防、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)應(yīng)對(duì)、危機(jī)處理，來(lái)降低或避免危機(jī)造成的影響，以程序化的方式轉(zhuǎn)危為安。應(yīng)急管理在程序上通常分為避免(avoid)、預(yù)備(prepare)、處理(deal with)、恢復(fù)(recover)四個(gè)階段，共同構(gòu)成了一個(gè)首尾閉合的循環(huán)系統(tǒng)。“避免”是指在沒有危機(jī)狀態(tài)下，以頒布安全法規(guī)、實(shí)行災(zāi)害保險(xiǎn)等預(yù)防方式，降低危害人類生命財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)；“預(yù)備”是指儲(chǔ)備預(yù)防重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，主要表現(xiàn)為以制定應(yīng)急計(jì)劃、架設(shè)預(yù)警系統(tǒng)、模擬演練等方式提升政府和個(gè)人的應(yīng)急能力；“處理”是指在危機(jī)發(fā)生的事前、事中、事后所采取的必要行動(dòng)，以此來(lái)挽救生命，降低危害；“恢復(fù)”是指重新建立社會(huì)生活的必要系統(tǒng)，恢復(fù)社會(huì)正常運(yùn)行體系。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的國(guó)際合作機(jī)制包含對(duì)綜合性應(yīng)急管理程序的運(yùn)用，既要體現(xiàn)參與主體的多樣性，又要突出應(yīng)對(duì)過程的整體性。(15)王宏偉：《重大突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第12頁(yè)。因此，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合性應(yīng)急管理程序應(yīng)貫穿于危機(jī)演變的始終，實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)化管理，圍繞重要節(jié)點(diǎn)設(shè)定工作程序。

同時(shí)，還應(yīng)確立統(tǒng)一的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制體系。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制體系由世界衛(wèi)生組織、國(guó)際紅十字會(huì)、國(guó)際政府組織、區(qū)域非政府組織等構(gòu)成，由于行為體目標(biāo)和利益的差異性，導(dǎo)致難以形成重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)協(xié)作的步調(diào)一致，進(jìn)而影響整個(gè)危機(jī)應(yīng)急管理的最終成效。組織間的相互理解和尊重是實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)急管理國(guó)際合作的前提，要想實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件國(guó)際應(yīng)急管理的高效合作，勢(shì)必要先確立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制體系。一方面，抓住聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)改革的機(jī)會(huì)，以尊重聯(lián)合國(guó)安全危機(jī)管理體系為前提，充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)既有溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，突出聯(lián)合國(guó)國(guó)際衛(wèi)生組織和人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的重要協(xié)調(diào)地位；另一方面，明確在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的國(guó)際參與方角色，把聯(lián)合國(guó)作為主導(dǎo)核心，以應(yīng)急管理申請(qǐng)?jiān)鷩?guó)作為重大危機(jī)治理的主戰(zhàn)場(chǎng)和主體力量，以國(guó)際衛(wèi)生公共產(chǎn)品的流通為主要手段，非政府組織為制度補(bǔ)充的具體參與者，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防預(yù)警、信息溝通、決策處置、恢復(fù)重建、調(diào)查評(píng)估全程貫通的機(jī)制體系構(gòu)建。

(二)完善國(guó)際應(yīng)急管理保障體系機(jī)制

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件所呈現(xiàn)出的新型發(fā)展特征，要求國(guó)際多種行為體以及與之相關(guān)的國(guó)際組織機(jī)制在世界公共衛(wèi)生危機(jī)中共同參與治理，并發(fā)揮出應(yīng)有的關(guān)鍵作用，形成完整的、功能多樣的機(jī)制系統(tǒng)，為抵御和防范重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)挑戰(zhàn)構(gòu)筑保障機(jī)制體系。

首先，在信息管理上，完善聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳同各國(guó)際關(guān)系行為體間的應(yīng)急信息溝通渠道，保證重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息流動(dòng)順暢；設(shè)立危機(jī)應(yīng)急信息管理平臺(tái)，管理與危機(jī)事件相關(guān)的信息，搜集導(dǎo)致重大公共危機(jī)的影響因素?cái)?shù)據(jù)，及時(shí)觀察、發(fā)布可能造成“漣漪效應(yīng)”的潛在威脅危機(jī)信息，反饋事件應(yīng)對(duì)、處理過程中的動(dòng)態(tài)信息，進(jìn)一步完善信息傳遞、公開以及反饋機(jī)制。

其次，在經(jīng)驗(yàn)共享上，由于國(guó)家利己主義的存在，要想真正地破除國(guó)家自我保護(hù)壁壘問題，實(shí)現(xiàn)技術(shù)研究成果的共享，是十分困難的。但是，在疫情面前任何國(guó)家都難以獨(dú)善其身，國(guó)際社會(huì)有必要在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，站在“人類命運(yùn)共同體”的高度，共建疫情防控有益經(jīng)驗(yàn)的分享機(jī)制。世界各國(guó)應(yīng)建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件知識(shí)共享中心，以透明、公開、負(fù)責(zé)的態(tài)度在“共享中心”中發(fā)布防控、診療經(jīng)驗(yàn)，加速推進(jìn)疫苗研發(fā)、病理檢測(cè)、病毒防控的世界防疫整體進(jìn)程。

再次，在物資保障上，建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、援助和分配制度，確立國(guó)際公共衛(wèi)生產(chǎn)品協(xié)調(diào)平臺(tái)，通過整合多渠道的物資來(lái)源，保障防控資源補(bǔ)給流通路徑的通暢，以突出應(yīng)急援助的及時(shí)性和準(zhǔn)確性；充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)中央緊急循環(huán)基金和機(jī)構(gòu)間聯(lián)合國(guó)呼吁機(jī)制的作用，對(duì)救急資金的籌集、使用、監(jiān)管機(jī)制予以健全，保障資金支持渠道的多元與暢通；同時(shí)，要注重對(duì)非政府組織在國(guó)際公共衛(wèi)生危機(jī)中的補(bǔ)充作用，做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)與及時(shí)溝通，對(duì)各組織間的資源供應(yīng)進(jìn)行協(xié)助式管理，減少援助資源的重復(fù)供給與多余浪費(fèi)。

最后，在技術(shù)保障上，近年來(lái)，移動(dòng)數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等現(xiàn)代化信息技術(shù)在疫情研判、診療救治、便民服務(wù)等方面發(fā)揮著更為重要的作用；核技術(shù)在疫情診斷、輻射滅菌消毒和醫(yī)療廢物處理中也顯示出強(qiáng)大的威力；生物技術(shù)在病毒溯源、病毒檢測(cè)、疫苗研發(fā)等領(lǐng)域作用突出。因此，有必要在國(guó)際重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對(duì)技術(shù)應(yīng)用予以保障。一是國(guó)家政府應(yīng)在關(guān)乎“人類命運(yùn)共同體”利益的大局面前，破除狹隘的利己主義壁壘，共享技術(shù)成果、共克技術(shù)難關(guān)；二是以通暢的信息溝通渠道為載體，構(gòu)建應(yīng)急管理技術(shù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)信息的充分交流；三是統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國(guó)醫(yī)療援助隊(duì)，提供人員與技術(shù)的雙重支持，并對(duì)援助隊(duì)專家從學(xué)科領(lǐng)域、專業(yè)能力、人道精神等方面進(jìn)行嚴(yán)格的篩選。

(三)凝聚國(guó)際社會(huì)“人類命運(yùn)共同體”共識(shí)

時(shí)至今日，國(guó)際社會(huì)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的整體防控機(jī)制體系仍未確立，究其原因，一些國(guó)家“人類命運(yùn)共同體”意識(shí)的缺失是導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)能力弱化以及國(guó)際聯(lián)動(dòng)機(jī)制合力難以形成等問題的根本原因。因此，認(rèn)同并強(qiáng)化“人類命運(yùn)共同體”意識(shí)勢(shì)在必行。

首先，共同挑戰(zhàn)必須以合力應(yīng)對(duì)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)已然不分種族、不論國(guó)界，其風(fēng)險(xiǎn)性與不可控性愈加強(qiáng)烈，成為人類的共同敵人，唯有合力應(yīng)對(duì)，才能堅(jiān)守住人類共同家園的健康防線。世界各國(guó)人民有必要達(dá)成共建“人類命運(yùn)共同體”的共識(shí)，積極開展國(guó)際應(yīng)急管理合作，形成抵御突發(fā)公共衛(wèi)生事件的世界防控體系。

其次，共同目標(biāo)需要團(tuán)結(jié)協(xié)作。建設(shè)共同繁榮、和諧安寧的“地球村”，是全世界人民的共同目標(biāo)，也是“人類命運(yùn)共同體”內(nèi)涵的價(jià)值旨?xì)w所在。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅直接威脅著國(guó)際公共衛(wèi)生安全，而且也更為深刻地影響著國(guó)際社會(huì)的繁榮發(fā)展，乃至整個(gè)人類文明的進(jìn)步。因此，國(guó)際社會(huì)需要一同構(gòu)建有效的合作機(jī)制，保障高效的溝通協(xié)調(diào)，以合作化解危機(jī)，共創(chuàng)人類文明的新篇章。

最后，共同命運(yùn)必須同舟共濟(jì)。隨著時(shí)間的不斷推移，人類社會(huì)內(nèi)部之間的聯(lián)系也將更加密切，而地球作為人類迄今為止唯一的家園，各國(guó)家、民族的命運(yùn)彼此緊密關(guān)聯(lián)。整個(gè)人類種群的發(fā)展與延續(xù)不僅表現(xiàn)為對(duì)全球重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的攜手攻堅(jiān)，更體現(xiàn)在只有構(gòu)建與提升“人類命運(yùn)共同體”理念，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和人類群體的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

再次審視重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實(shí)發(fā)展特征，使得人們逐步意識(shí)到在世界“因病相依”時(shí)代，攜手相助、共克時(shí)艱的重要性。強(qiáng)化全球公共衛(wèi)生安全合作，充分發(fā)揮國(guó)際應(yīng)急管理合作機(jī)制的特有優(yōu)勢(shì)，能夠有效提升國(guó)際社會(huì)的整體防疫能力。即便全球性危機(jī)仍然會(huì)以“意料之外”的方式出現(xiàn)，但只要各國(guó)際關(guān)系行為體堅(jiān)守“人類命運(yùn)共同體”理念，堅(jiān)持多邊主義的合作指導(dǎo)原則，堅(jiān)決推動(dòng)國(guó)際公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制體系的完善與發(fā)展，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件必將會(huì)以可防范、可控制、可消滅的結(jié)局，被“人類命運(yùn)共同體”的抗疫能力“拒之千里”。