地方債治理相關(guān)問題研究

劉斌

摘要：盡管新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施為地方政府賦予了一定的舉債權(quán)，可是一些現(xiàn)行的制度難以滿足地方債治理的實(shí)際需要，不利于對(duì)地方債進(jìn)行有效的治理。因此，本文從我國(guó)地方債的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范體系出發(fā)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段在地方債治理方面存在的問題進(jìn)行了分析，并對(duì)其形成的原因進(jìn)行了探討，結(jié)合自己的思考從地方債監(jiān)管角度出發(fā)，提出了完善我國(guó)地方債治理的相關(guān)措施，希望以此幫助提升我國(guó)在地方債治理方面效率、質(zhì)量與水平。

關(guān)鍵詞：地方債;治理;監(jiān)管;風(fēng)險(xiǎn)防范;問題;對(duì)策

地方政府債券是一種基礎(chǔ)的金融產(chǎn)品，并在投融資方面發(fā)揮著十分重要的作用。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中已經(jīng)得到了比較成熟的應(yīng)用，并在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了比較積極的作用，也為區(qū)域的基礎(chǔ)建設(shè)提供了有力的保障?？墒怯捎谖覈?guó)長(zhǎng)期受到《預(yù)算法》的限制和影響，地方政府迫于財(cái)政危機(jī)的壓力，常常通過許多不正規(guī)渠道進(jìn)行融資，由于這種融資方式具有比較隱蔽的特點(diǎn)，給地方政府的財(cái)務(wù)安全埋下了不小的隱患，導(dǎo)致地方政府在實(shí)際舉債過程中，出現(xiàn)了許多新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。比如說舉債總額過大、舉債主體和相關(guān)責(zé)任不明確、方式隱蔽、透明度較低、債務(wù)償還壓力較大、財(cái)政安全存在隱患等。因此亟須對(duì)地方政府舉債加強(qiáng)治理，積極采取行之有效的措施解決地方政府在舉債過程中存在的各種問題，有效規(guī)避或者降低舉債風(fēng)險(xiǎn)，為國(guó)家財(cái)政的安全保駕護(hù)航。

一、在治理地方債過程中存在的問題

（一）債務(wù)監(jiān)管不到位

如果權(quán)力受不到有力的監(jiān)管，權(quán)力就有可能被濫用。目前我國(guó)不少的地方政府舉債權(quán)方式過于隱蔽，沒有將債務(wù)資金有效的列入到地方政府的預(yù)算管理中，地方人大監(jiān)督對(duì)其也缺乏有效的監(jiān)督，致使資金的使用和舉債過程得不到有力的監(jiān)督。地方政府對(duì)舉債缺乏有力的監(jiān)督，有如下方面的體現(xiàn)：債務(wù)管理信息缺乏必要的公開性和透明性，信息公開的相關(guān)條例不夠具體和明確和完善，缺乏對(duì)債務(wù)治理過程的有效監(jiān)督，致使地方政府對(duì)自身的債務(wù)管理容易失去控制，長(zhǎng)期下去也會(huì)導(dǎo)致地方債的不斷積累，從而埋下巨大的財(cái)物安全隱患，不僅對(duì)債務(wù)投資人的利益造成了嚴(yán)重的損害，也對(duì)廣大人民群眾的知情權(quán)造成了侵害。

（二）缺乏健全完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系

在我國(guó)目前的債務(wù)治理方面，缺乏健全、完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，沒有對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行很好的控制，也沒有對(duì)相關(guān)的舉債風(fēng)險(xiǎn)制定行之有效的防范措施。盡管一些地方政府在債務(wù)治理過程中構(gòu)建了債務(wù)控制機(jī)制，可是其實(shí)際操作卻不夠規(guī)范，致使舉債行為出現(xiàn)規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、方式隱蔽等特點(diǎn)，從而導(dǎo)致地方政府的舉債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制形同虛設(shè)，正是由于相關(guān)的法律制度不夠健全和完善，從而導(dǎo)致地方政府的債務(wù)規(guī)模失控，加大了舉債的安全隱患。

二、地方債治理出現(xiàn)問題的原因

（一）融資渠道和擔(dān)保體制不夠完善

一般情況下，地方政府可以通過舉債的方式來進(jìn)行融資，從而為自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的資金保障，這也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家解決地方政府財(cái)政困難的一個(gè)有效途徑?？墒菍?duì)我國(guó)而言，由于受到相關(guān)法律法規(guī)的影響和制約，地方政府的融資渠道比較有限。在舊的《預(yù)算法》當(dāng)中，甚至對(duì)地方政府的發(fā)債權(quán)力進(jìn)行了比較直接的否定，導(dǎo)致地方政府沒有辦法進(jìn)行合理的融資。受《擔(dān)保法》的影響，我國(guó)地方政府沒有辦法成為貸款的主體，所以許多地方政府也開始逐漸構(gòu)建自己的融資平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)融資的目的，但是現(xiàn)實(shí)情況卻是許多融資平臺(tái)由于沒有固定資產(chǎn)和比較突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致其融資過程也更多的是依靠政府的財(cái)政收入。2008年出現(xiàn)金融危機(jī)之后，出于拉動(dòng)內(nèi)需的需要，地方政府進(jìn)行了規(guī)模較大的融資，增加了地方融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模，但是地方政府對(duì)融資平臺(tái)缺乏制度上的規(guī)劃和安排，也沒有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行合理的約束和管理，致使地方融資平臺(tái)經(jīng)常出現(xiàn)混亂現(xiàn)象，也增加了對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管難度，同時(shí)也加劇了地方政府的還債壓力，為地方政府的財(cái)政安全埋下了不小的隱患。

（二）沒有形成完善的責(zé)任追究和監(jiān)督制度

目前，我國(guó)的地方政府對(duì)自身的債務(wù)缺乏科學(xué)、有效的管理，缺乏健全、完善的責(zé)任追究制度和監(jiān)督制度，常常出現(xiàn)本屆政府舉債由下一屆政府還債的情況，沒有對(duì)地方政府的舉債行為進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，地方政府的融資和舉債行為往往存在一定的隨意性，一些領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，其舉債范圍和規(guī)模經(jīng)常超過自身能夠承受的范圍，在加大自身償債壓力的同時(shí)，也為地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行埋下了不小的安全隱患。此外，在管理方面缺乏有效的監(jiān)督，缺乏一套健全完善的與自身實(shí)際狀況相適應(yīng)的債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致一些地方政府的政績(jī)工程和重復(fù)性現(xiàn)象比較嚴(yán)重，但是最后還是需要政府部門對(duì)相關(guān)債務(wù)進(jìn)行償還，損害了廣大人民群眾的利益，在現(xiàn)行的現(xiàn)金收付記賬方式下，難以對(duì)當(dāng)年的介入債務(wù)和償還債務(wù)進(jìn)行有效的反映，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)長(zhǎng)期與預(yù)算脫離。并且由于一些地方的財(cái)政比較困難，再加上新上任的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)對(duì)上一屆政府的舊賬不予治理，導(dǎo)致地方政府的償債資金難以落到實(shí)處，因此只能拖欠本應(yīng)償還的債務(wù)，甚至是通過新的借債來償還舊債，陷入惡性循環(huán)，給政府的信譽(yù)和形象造成了嚴(yán)重的損害，降低了政府的公信力，對(duì)財(cái)政的平穩(wěn)、安全運(yùn)行造成了許多的不利影響。

三、基于地方債監(jiān)管視角，地方債治理現(xiàn)存問題的對(duì)策

需要積極建立并完善多元化的地方債務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，從而對(duì)政府的舉債行為進(jìn)行內(nèi)部和外部的有效監(jiān)督，在最大程度上幫助其節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)治理的最終目的。在完善地方債務(wù)治理機(jī)制的過程中，除了加強(qiáng)監(jiān)督和審計(jì)，還需要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行不斷的優(yōu)化和完善，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及預(yù)算監(jiān)督的作用，從市場(chǎng)和政府兩方面入手，對(duì)信用評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善，需要地方政府對(duì)相關(guān)的決策信息進(jìn)行有效的管理，從而形成對(duì)地方政府舉債監(jiān)督的合力，推動(dòng)地方債務(wù)治理的規(guī)范化和科學(xué)化發(fā)展。

（一）積極建立專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

盡管現(xiàn)階段中央政府已經(jīng)設(shè)置并完善了地方債務(wù)管理結(jié)構(gòu)，但是不少地方政府的部門依舊缺乏專門的機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)的債券進(jìn)行管理，大部分是通過預(yù)算部門和金融處室對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行管理。為了更好的解決地方政府在舉債治理方面存在的問題，需要積極構(gòu)建并完善專門的管理機(jī)構(gòu)，加大對(duì)地方債務(wù)監(jiān)督和管理的力度，有效解決我國(guó)地方政府在債務(wù)管理方面的混亂現(xiàn)象，解決多頭管理問題。

（二）對(duì)地方債治理進(jìn)行多方監(jiān)管

我國(guó)地方政府的舉債行為不僅與地方政府的財(cái)政安全息息相關(guān)。也同廣大人民的生活水平和我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的聯(lián)系，所以需要對(duì)地方政府的舉債行為、舉債規(guī)模和方式進(jìn)行全面、有力的監(jiān)督，主要從中央政府、地方人大和地方媒體三個(gè)方面進(jìn)行。

1.中央政府加強(qiáng)監(jiān)督

中央政府應(yīng)該加大宏觀調(diào)控的力度，對(duì)各級(jí)地方政府的發(fā)債額度加以認(rèn)真、仔細(xì)和嚴(yán)格的核定，對(duì)其債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行有力的監(jiān)督與管控，積極按照宏觀經(jīng)濟(jì)政策的相關(guān)要求，對(duì)地方政府債務(wù)所籌資金的具體使用情況及其實(shí)際效果加大分析與監(jiān)管力度，確保資金實(shí)現(xiàn)應(yīng)預(yù)期的用途，發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)際作用。對(duì)地方政府發(fā)行債券的總量進(jìn)行嚴(yán)格的審批，避免其過度舉債，對(duì)發(fā)債過程進(jìn)行實(shí)時(shí)、有效的監(jiān)督，對(duì)地方政府的債務(wù)治理情況進(jìn)行定期或不定期的檢查，以此來實(shí)現(xiàn)中央和地方政府的債務(wù)平衡。

2.地方人民代表大會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督

各級(jí)地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)要對(duì)地方政府發(fā)行的債券和資金使用情況進(jìn)行全過程的監(jiān)督，地方政府要把公債資金列入到財(cái)政預(yù)算中，以便于更好的接受地方人大的審查和監(jiān)督，如果有情況，需要及時(shí)向地方人民代表大會(huì)進(jìn)行申請(qǐng)，確保預(yù)算和債務(wù)資金使用的公開性和透明性。

3.地方媒體加強(qiáng)監(jiān)督

地方政府的負(fù)債情況會(huì)對(duì)本地區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接的影響，也會(huì)牽扯到本地廣大人民群眾的切身利益，人民群眾作為政府公債的投資者，擁有知情權(quán)，也享有對(duì)地方政府債務(wù)情況的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，地方媒體作為廣大人民群眾信息獲取的一個(gè)主要渠道，需要對(duì)政府的債務(wù)情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，在充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的同時(shí)，更好的保障廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)我國(guó)地方債現(xiàn)階段存在的問題，需要積極采取行之有效的措施，從加強(qiáng)地方債監(jiān)管力度，完善風(fēng)險(xiǎn)防范體系出發(fā)，積極健全地方債治理的相關(guān)措施，為提升地方債治理水平打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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