基層行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)問(wèn)題分析與完善建議

向勤

摘 要 黨的十九大勝利召開(kāi)后，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，社會(huì)需要各級(jí)行政事業(yè)單位積極參與提供多樣化優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和提升社會(huì)管理職能，而基層行政事業(yè)單位作為參與的主體，加強(qiáng)基層內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部行為管理尤為重要。本文首先對(duì)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)及其意義進(jìn)行了概述，并對(duì)現(xiàn)階段作為基層單位內(nèi)部控制單位層面和業(yè)務(wù)層面存在的主要問(wèn)題如內(nèi)控意識(shí)、崗位和流程設(shè)計(jì)、監(jiān)督體制等進(jìn)行了探討，在此基礎(chǔ)上結(jié)合自己的思考提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以提升基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的效率、質(zhì)量和水平。

關(guān)鍵詞 基層行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 意義 問(wèn)題 建議

一、基層行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將對(duì)象范圍界定為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)暫時(shí)還不是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍，根據(jù)我國(guó)行政事業(yè)單位的實(shí)出沒(méi)無(wú)常，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等。所有業(yè)務(wù)以預(yù)算為主線，以資金管控為中心，立花錢(qián)的規(guī)矩，做好單位風(fēng)險(xiǎn)防范和管控措施。能合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，國(guó)有資產(chǎn)安全和使用有效，單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。規(guī)避了權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)，是將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的重要基礎(chǔ)制度，是新形勢(shì)下預(yù)防腐敗行為的有力助手，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，推動(dòng)公共資源管理水平，提升基層行政事業(yè)單位資源配置效率，能夠?qū)鶎有姓聵I(yè)單位六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成互相制約、牽制的內(nèi)部控制體系，實(shí)質(zhì)性的提高單位內(nèi)部管理水平。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)較為薄弱

基層行政事業(yè)單位由于各種歷史原因，承擔(dān)了大量的社會(huì)公共服務(wù)和管理服務(wù)等事權(quán)事項(xiàng)，在日常工作中埋頭忙于基層事務(wù)處理，對(duì)內(nèi)部控制也只是看看文件、聽(tīng)聽(tīng)培訓(xùn)， 對(duì)政策缺乏全面、正確、和深入的認(rèn)識(shí)和實(shí)質(zhì)性的理解，工作常常處于被動(dòng)接受內(nèi)部控制建設(shè)工作任務(wù)的狀態(tài)。特別是單位主要負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識(shí)淡薄，認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)是單位財(cái)務(wù)人員的事情，一般與內(nèi)控相關(guān)的工作都是交給單位的財(cái)務(wù)部門(mén)制定或者財(cái)務(wù)人員來(lái)實(shí)施，推動(dòng)內(nèi)部控制工作靠上級(jí)部門(mén)，落實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)工作在單位財(cái)務(wù)部門(mén)。在他們看來(lái)內(nèi)部控制建設(shè)就是簡(jiǎn)單的制定相關(guān)規(guī)章制度，也正是由于這種認(rèn)識(shí)上的缺陷導(dǎo)致行政事業(yè)單位在執(zhí)行內(nèi)部控制過(guò)程中的效率比較低下，相關(guān)內(nèi)控工作人員缺乏積極性和主動(dòng)性，對(duì)相關(guān)規(guī)章制度的執(zhí)行情況缺乏有效、及時(shí)的反饋和監(jiān)督。此外，一些基層行政事業(yè)單位沒(méi)有將內(nèi)部控制與績(jī)效考核進(jìn)行有效的對(duì)接，導(dǎo)致單位內(nèi)部缺乏內(nèi)控氛圍，從而影響了內(nèi)部控制理念的普及，增加了內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行過(guò)程中的難度。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制制度不健全

一是基層行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的理解比較片面，加之缺乏健全、完善的內(nèi)部控制管理機(jī)制，如業(yè)務(wù)梳理、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控評(píng)價(jià)報(bào)告等，致使相關(guān)的內(nèi)控制度呈現(xiàn)著“碎片化”狀態(tài)，比較分散和混亂，內(nèi)控流程無(wú)序。二是有些基層行政事業(yè)單位在開(kāi)展內(nèi)部控制工作的過(guò)程中，缺乏整體性和全面性，局限于某一業(yè)務(wù)或管理環(huán)節(jié)，喪失了內(nèi)部控制的主動(dòng)性與及時(shí)性。三是在內(nèi)部控制體系建設(shè)過(guò)程中照抄內(nèi)控制度范本，甚至照搬其他行政事業(yè)單位的建設(shè)模板，沒(méi)有按照內(nèi)控建設(shè)工作要求，結(jié)合本單位業(yè)務(wù)開(kāi)展實(shí)際，制定出有效的內(nèi)控措施。四是某些已經(jīng)制定了內(nèi)部控制機(jī)制的基層行政事業(yè)單位仍然存在不小的漏洞，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的缺失，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，大多數(shù)基層行政事業(yè)單位都沒(méi)有建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，漏掉了內(nèi)控工作流程的重要環(huán)節(jié)。缺乏一套行之有效的內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制及制度建立是基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制無(wú)法有效執(zhí)行的重要因素。

（三）單位基礎(chǔ)工作不健全

一是單位的基本制度不完善，如“三重一大”議事制度、內(nèi)控建設(shè)規(guī)劃及方案等，對(duì)約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、規(guī)范議事決策程序等制度建設(shè)不太積極;二是單位財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作不規(guī)范，如收支業(yè)務(wù)和資產(chǎn)業(yè)務(wù)中的原始憑證資料、賬務(wù)處理資料及固定資產(chǎn)管理方面賬實(shí)不符，管理混亂;三是內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行人員配置不足，由于基層單位部分存在著編制較少、人員素質(zhì)較低、內(nèi)控知識(shí)儲(chǔ)備不足等原因，無(wú)法勝任內(nèi)控制度建設(shè)工作的需要，存在較大的畏難情緒;四是單位內(nèi)控預(yù)算管理存在不足，有的基層單位由于內(nèi)控建設(shè)自身力量薄弱。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督體制薄弱

某些基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺乏監(jiān)督基礎(chǔ)，內(nèi)部控制管理水平提升容易懈怠。加上我國(guó)地域性差異較大，一些基層行政事業(yè)單位缺乏專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)部門(mén)，很多財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職，根本不利于進(jìn)行內(nèi)部控制的監(jiān)督;而大部分事業(yè)單位僅有內(nèi)控制度無(wú)專(zhuān)門(mén)的內(nèi)控執(zhí)行部門(mén)和內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)，而沒(méi)有專(zhuān)職內(nèi)控管理、執(zhí)行、監(jiān)督人員。組織架構(gòu)的不合理，內(nèi)部控制專(zhuān)業(yè)人才的缺乏等等都造就了內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督。而且基層行政事業(yè)單位的決策形式主要是集體決策，通過(guò)集體決策的形式能夠?qū)⒄?wù)進(jìn)行公開(kāi)化，同樣的當(dāng)集體決策出現(xiàn)失誤時(shí)，責(zé)任則是由整個(gè)事業(yè)單位承擔(dān)，但是法不責(zé)眾，使得責(zé)任并不明確，不利于內(nèi)部控制監(jiān)督環(huán)節(jié)的執(zhí)行。

三、對(duì)基層行政事業(yè)單位如何完善內(nèi)部控制的相關(guān)建議

（一）普及內(nèi)部控制建設(shè)理念，做好宣傳培訓(xùn)工作

基層行政事業(yè)單位需要有效普及內(nèi)部控制理念，充分利用單位內(nèi)部各種資源，做好宣傳培訓(xùn)工作，如內(nèi)部通訊、微信群、QQ群、簡(jiǎn)報(bào)、板報(bào)、標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)等，為內(nèi)部控制相關(guān)工作的開(kāi)展?fàn)I造良好的氛圍和環(huán)境，力爭(zhēng)做到單位人人知道內(nèi)控體系建設(shè)工作，對(duì)內(nèi)部控制形成正確、清晰、全面的認(rèn)識(shí)。需要單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制予以足夠的重視并加強(qiáng)學(xué)習(xí)，認(rèn)真組織單位內(nèi)部不同層次的內(nèi)部控制建設(shè)培訓(xùn)，采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的方式，細(xì)致深入，注重實(shí)效，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的理論、原則、基本方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、自我評(píng)價(jià)等進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，讓所有職工都能了解內(nèi)控建設(shè)的重要意義。采取專(zhuān)家講座、專(zhuān)題討論等方法不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制在單位領(lǐng)導(dǎo)層心中的地位，為內(nèi)部控制工作的落實(shí)提供工作和制度保障。鑒于內(nèi)部控制建設(shè)較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，可以選拔能夠勝任內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作的人員，通過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向培訓(xùn)，做好內(nèi)控建設(shè)管理的人才儲(chǔ)備工作，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)行政事業(yè)單位全體人員參與內(nèi)部控制的積極性和主動(dòng)性。

（二）構(gòu)建健全的內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化制度建設(shè)

基層行政事業(yè)單位需要明確內(nèi)部控制主要目標(biāo)，嚴(yán)格遵守行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則，一是構(gòu)建有效的內(nèi)部控制職能體系部門(mén)，如成立單位內(nèi)部控制建設(shè)體系領(lǐng)導(dǎo)小組，建立單位內(nèi)部控制執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)，建立單位內(nèi)部控制建設(shè)自我評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立單位內(nèi)部控制建設(shè)審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等;二是制訂詳細(xì)的內(nèi)控建設(shè)實(shí)施工作方案，內(nèi)控實(shí)施牽頭部門(mén)應(yīng)根據(jù)本單位實(shí)際情況制訂詳細(xì)的、具有可操作性的實(shí)施工作方案，包括：控制目標(biāo)、實(shí)施范圍、工作任務(wù)、基本要求、流程梳理或者流程再造、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及制度完善、制定內(nèi)控手冊(cè)等;三是對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行梳理，將原有的業(yè)務(wù)活動(dòng)流程進(jìn)行梳理并給納入內(nèi)部控制范圍內(nèi)，將內(nèi)部控制責(zé)任劃分到各個(gè)流程當(dāng)中，確保內(nèi)部控制流程的流通，并做好崗位與流程的制衡機(jī)制。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，在單位領(lǐng)導(dǎo)層高度重視下，調(diào)動(dòng)全體部門(mén)機(jī)構(gòu)和職工積極的配合協(xié)作，從各個(gè)單位層面和業(yè)務(wù)層面所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，運(yùn)用多種手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量分析評(píng)估工作;五是內(nèi)部控制建設(shè)信息化發(fā)展，有條件的單位，可以充分利用現(xiàn)代化的辦公設(shè)備盡快實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化，完成由人控到機(jī)控的過(guò)渡。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督

做好單位內(nèi)部控制建設(shè)工作中的基礎(chǔ)工作，單位基本管理制度如財(cái)務(wù)制度、議事制度、資產(chǎn)管理制度等按內(nèi)控建設(shè)的要求進(jìn)行補(bǔ)充完善。設(shè)置專(zhuān)門(mén)專(zhuān)業(yè)的內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)，專(zhuān)人負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)、執(zhí)行、監(jiān)督等工作。針對(duì)單位的六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集整理工作等。加強(qiáng)內(nèi)控的監(jiān)督管理，基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督需要從兩個(gè)角度出發(fā)，一個(gè)是單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，其次是單位內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)用。將單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理流程進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)審批權(quán)限的設(shè)置，確保崗位不相容原則、相互制約監(jiān)督的落實(shí)。充分的發(fā)揮出行政事業(yè)單位內(nèi)審、紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的作用，在確保獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，針對(duì)內(nèi)控各個(gè)管理流程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題建議，將行政事業(yè)單位的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，杜絕舞弊、腐敗現(xiàn)象。

（作者單位為瀘州市瀘縣會(huì)計(jì)委派管理中心）

參考文獻(xiàn)

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