經(jīng)濟新常態(tài)下縣級政府職能轉(zhuǎn)變研究

李嘉 李智榮

摘 要：經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，是近幾年來政府常提及的專業(yè)詞語，也是政府這幾年來轉(zhuǎn)變職能的依據(jù)。而縣級政府作為基層的政府組織，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，轉(zhuǎn)變政府職能，更具有重要的意義。以A市為例，深入分析縣級政府在經(jīng)濟新常態(tài)時期轉(zhuǎn)變職能存在的問題，提出了A市轉(zhuǎn)變政府職能的相關思路。

關鍵詞：經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài);政府職能;A市

中圖分類號：F24 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.06.040

“新常態(tài)”一詞最早于21世紀初見諸西方報端，它指的是互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅后，發(fā)達經(jīng)濟體雖然出現(xiàn)了經(jīng)濟復蘇，卻無就業(yè)增長相隨。這種較少出現(xiàn)的怪異格局，隱約地透露出不祥消息。2010年，太平洋投資管理公司CEO埃里安在題為《駕馭工業(yè)化國家的新常態(tài)》的著名報告中，正式用新常態(tài)來詮釋危機后世界經(jīng)濟低增長、高失業(yè)以及投資低回報的新特征。自那以后，大量國外媒體和知名學者開始使用這一概念，其蘊含的共識是：危機過后，全球經(jīng)濟將經(jīng)歷長期、深度、全方位的調(diào)整。2014年10月，國際貨幣基金組織總裁拉加德對這一概念加以引申，她指出，全球新常態(tài)可以更貼切地被表述為全球發(fā)展的“新平庸”，其基本表現(xiàn)是：主要國家的經(jīng)濟呈現(xiàn)弱復蘇、慢增長、低就業(yè)、高風險特征。

而中國經(jīng)濟新常態(tài)是指經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的對稱態(tài)。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對稱態(tài)基礎上的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，包括經(jīng)濟可持續(xù)穩(wěn)增長。經(jīng)濟新常態(tài)是強調(diào)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)增長的經(jīng)濟，而不是總量經(jīng)濟;著眼于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的對稱態(tài)及在對稱態(tài)基礎上的可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅是GDP、人均GDP增長與經(jīng)濟規(guī)模最大化。經(jīng)濟新常態(tài)就是用增長促發(fā)展，用發(fā)展促增長。經(jīng)濟新常態(tài)不是不需要GDP，而是不需要GDP增長方式;不是不需要增長，而是把GDP增長放在發(fā)展模式中定位，使GDP增長成為再生型增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展模式的組成部分。

政府職能則是指政府為了維護人民群眾的根本利益，維持社會秩序，維護國家安全所行使的職能。它是指行政主體作為國家管理的執(zhí)法機關，在依法對國家政治、經(jīng)濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。它體現(xiàn)著公共行政活動的基本內(nèi)容和方向，是公共行政本質(zhì)的反應。

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)時期積極轉(zhuǎn)變政府的職能具有重要的意義。政府職能的轉(zhuǎn)變是為了適應經(jīng)濟發(fā)展的變化，通過轉(zhuǎn)變，能夠更好的穩(wěn)定市場和政府之間的關系，激發(fā)市場的活力，從而帶動經(jīng)濟的發(fā)展;通過轉(zhuǎn)變，能夠使得更多的人民群眾投身到市場經(jīng)濟中來，積極發(fā)揮創(chuàng)造性，努力發(fā)展個體，小微企業(yè);通過轉(zhuǎn)變，能夠使得“綠色”的發(fā)展理念深入人心，促進社會的可持續(xù)發(fā)展;通過轉(zhuǎn)變，可以使得政府部門機構(gòu)精簡，提高行政效率，節(jié)省辦公成本，有利于服務型政府的建設。

A市是一個縣級市，距省會139公里，全市總面積744平方公里，下轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，5個街道辦事處，231個行政村，35個社區(qū)。2017年常住總?cè)丝?19788人，其中男214708人，女205080人。2016年地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)143.9億元;規(guī)模以上工業(yè)增加值完成62.9億元;固定資產(chǎn)投資完成149.6億元;社會消費品零售總額完成90億元;一般公共預算收入完成10.7億元;城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入完成30650元;農(nóng)村常住居民人均可支配收入完成12333元?？偭可?，規(guī)模以上工業(yè)增加值、社會消費品零售總額居第2位，地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、一般公共預算收入、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入居所屬地級市第3位，各項指標均保持在全市上游水平。A市的經(jīng)濟收入來源主要是工業(yè)和農(nóng)業(yè)。2016年糧食總產(chǎn)量達1.2億公斤，調(diào)整玉米種植面積1.2萬畝;工業(yè)方面原煤、洗精煤、焦炭、鋼鐵分別實現(xiàn)產(chǎn)量703.8萬噸、1616.7萬噸、480萬噸、294.7萬噸;煤炭生產(chǎn)礦井達到15座。

1 A市政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題

1.1 政府權(quán)力過于集中

經(jīng)濟新常態(tài)對于各級政府職能轉(zhuǎn)變的要求就是要做到簡政放權(quán)，減少辦公的程序的復雜，繁瑣，釋放部分權(quán)力，發(fā)揮行業(yè)行會的作用。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級政府在實際的執(zhí)行過程中依然存在權(quán)力的過度集中。以A市為例，調(diào)查雖然沒有獲得A市政府各個部門的辦公資料，但是調(diào)查從兩個方面發(fā)現(xiàn)了A市政府權(quán)力的過度集中。一方面是辦公機構(gòu)的設置，有些地方政府為了積極推進政府職能轉(zhuǎn)變，相應改革了政府機構(gòu)，設立了聯(lián)合辦公機構(gòu)，或者統(tǒng)一的政務處理中心。A市雖然設立了政務處理中心，但是并沒有機構(gòu)進入辦公，而且各個政府部門都地處不同的地方，辦理同一件事情至少需要花費半天的時間，在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，并沒有真正做到簡政。另一方面是調(diào)研獲得的相關數(shù)據(jù)，據(jù)統(tǒng)計，到2017年12月，在A市登記在冊的合法的協(xié)會，行業(yè)行會等社會組織的數(shù)量為7個。社會組織數(shù)量的多少，從另一個角度足以證明，A市744平方公里，大大小小的事務基本上都要靠政府去解決，并沒有做到放權(quán)。

1.2 政府財政支持力度不足

在經(jīng)濟新常態(tài)時期，積極推進政府職能轉(zhuǎn)變，就是需要政府致力于建設服務型政府，改善民生，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，完善基礎設施建設。這個過程就意味著需要政府大力的財政支持。但是從調(diào)查獲得的相關信息顯示：A市2016年全市一般公共預算收入完成107077萬元，支出執(zhí)行230611萬元，為調(diào)整預算244147萬元的9446%，2016年全市政府性基金收入完成3840萬元，支出執(zhí)行5087萬元，為調(diào)整預算8502萬元的5983%。2016年全市社會保險基金收入完成21773萬元，支出執(zhí)行17434萬元，為年度預算的9744%。2016年全市國有資本經(jīng)營未實現(xiàn)收入，支出相應未安排。從上述的數(shù)據(jù)中，我們不難發(fā)現(xiàn)，A市作為以煤炭重工業(yè)為主的能源型城市，其財政收入確實客觀，但是，其對于文化體育與傳媒支出僅有60萬元，社會保障和就業(yè)支出僅為8萬元，節(jié)能環(huán)保支出竟然為0，城鄉(xiāng)社區(qū)支出為2000萬元，農(nóng)林水和旅游發(fā)展的支出僅占財政支出的10%，而財政支出主要的方向還是集中在傳統(tǒng)的煤炭開采，冶金，鋼鐵行業(yè)。

1.3 政府機構(gòu)設立不合理

為了適應經(jīng)濟新常態(tài)，縣級政府機構(gòu)應作出相應的調(diào)整，才能推動政府職能的轉(zhuǎn)變。每一個政府部門對應不同的職責，要適應新常態(tài)，當然應該有更多的服務型、發(fā)展型的政府組織。但是，調(diào)查在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，A市政府在轉(zhuǎn)變政府職能過程中機構(gòu)設立不足，許多機構(gòu)的設立還是為了傳統(tǒng)行業(yè)的發(fā)展。早在近幾年，A市政府就提出了要發(fā)展旅游城市的口號，因為A市擁有豐富的旅游資源，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了旅游局，A市政府并沒有設立相應的旅游管理服務發(fā)展部門，由傳統(tǒng)的重工業(yè)向旅游城市轉(zhuǎn)變是一個很艱難的過程，需要有專門的部門牽頭協(xié)調(diào)各方的力量，發(fā)揮社會主義的力量才能夠辦到。還有非常重要的一個部門，環(huán)境管理部門。A市作為環(huán)境污染嚴重的城市，要建設服務型政府，綠色介休，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，就需要大力加強環(huán)保部門的建設，充實環(huán)保隊伍，但是由調(diào)查調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A市環(huán)保局的正式公務員竟不足20個，其余多是類似臨時工性質(zhì)。這樣一個需要大力治污的城市，機構(gòu)設置和人員配置均不符合標準，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈恿Α?/p>

2 A市政府職能轉(zhuǎn)變存在問題的原因分析

每個問題的存在必然有其原因，A市政府職能無法實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變的原因有以下幾點。

2.1 追求政績和觀念落后

A市政府權(quán)力過于集中，調(diào)查認為可以歸結(jié)為政府領導者追求政績和政府決策者的觀念落后。A市作為縣級政府，一個基層的政府組織，在任的領導者，很大程度上是為了追求政績，而非真正的改善民生，推動發(fā)展。因為介休是傳統(tǒng)的能源城市，依靠傳統(tǒng)的重工業(yè)可以大大提高財政收入，從而穩(wěn)定政績，完成升任。這個并不是調(diào)查的亂語，通過A市政府的人事任免記錄就可發(fā)現(xiàn)，自從進入21世紀以來，A市的領導班子基本上是5年一換。領導者過于追求政績，使得決策更過于利益，不能從根本上分析職能轉(zhuǎn)變的癥結(jié)所在。再有就是領導者的思想觀念落后，雖然表面上在落實中央的政策，但是由于追求政績，許多領導者依然只重視重工業(yè)發(fā)展，從上述的財政數(shù)據(jù)對比可知，近三年來，旅游業(yè)帶給A市的收入增幅僅為9%，觀念的落后使得縣級政府從思想根本上無法真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

2.2 貪污腐敗盛行和財政支持方向不合理

導致A市在轉(zhuǎn)變政府職能過程中財政支持力度不夠的原因可以歸結(jié)為兩點：一點是貪污腐敗盛行。從中紀委發(fā)布的被查名單中，該市所屬的省份人數(shù)可以說很多。由于是能源大省，圍繞能源的貪污腐敗是整個地區(qū)的共性問題，A市也不例外。大官大貪，小官巨貪，這些情況均存在，僅交代的貪污金額就占到了財政收入的一定數(shù)額。貪污腐敗之風的盛行，使得政府的財政支出流失嚴重，導致政府用于民生改善，基礎設施完善等方面的資金短缺。另一點是上文也略提到的，A市政府的財政支持大多用于煤炭，鋼鐵行業(yè)。煤炭，鋼鐵行業(yè)依然是城市發(fā)展的支柱，但是新常態(tài)時期，政府職能更應向提供公共服務方向發(fā)展。而不是一味的投入到傳統(tǒng)行業(yè)。

2.3 政府組織制度不合理

導致政府機構(gòu)設立不合理的根本原因在于政府組織制度不合理。地方政府根據(jù)事務的需要設立不同的部門來處理不同的事務。根據(jù)事務的多少來決定人員配備的數(shù)量。但是A市的政府組織制度不合理，使得有些部門人員過于冗雜，適應新常態(tài)，轉(zhuǎn)變政府職能的部門并不存在，其余部門則人員過多，這個是組織制度存在缺陷。部門設立應符合需要，人員配備應做到人崗相符才能使得政府部門運行順暢，才能提高效率。

3 A市政府實現(xiàn)轉(zhuǎn)變職能的思路

3.1 調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

按照集中財力辦大事和財政收支平衡原則，調(diào)查認為，A市2018年可以繼續(xù)實施“四保一壓”支出政策，通過大力壓縮一般性支出，加大財政存量資金盤活力度，全力爭取上級政策資金扶持，不斷提高財政資金統(tǒng)籌能力，切實做到全年80%以上的財力用于民生支出。同時，A市政府也應該認真落實國家關于支持教育、社會保障、醫(yī)療、就業(yè)、文化等相關政策，把握好提標擴面和長期保障的關系，增強民生保障的可持續(xù)性，嚴格控制提標增幅。繼續(xù)支持“三農(nóng)”發(fā)展，加大對農(nóng)業(yè)基礎設施、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科技投入，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平;加大農(nóng)村村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障力度，強化農(nóng)村基層組織建設，支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。完善財政綜合扶貧投入體系，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力支撐。統(tǒng)籌資金保障市委市政府確定的城市道路改造、長途汽車站建設等十件民生實事，大力推進城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，持續(xù)增強全民福祉，真正讓群眾收獲滿滿、幸福滿滿。

3.2 成立相關機構(gòu)

著力推進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是經(jīng)濟新常態(tài)的要求。而A市的旅游資源豐富，新型的煤炭工業(yè)旅游也廣受熱捧，A市政府應該成立相關的政府部門，整合全市旅游發(fā)展資源，充分的利用政府的公信力，網(wǎng)絡的傳播力，打造精品旅游城市。同時，市政府也應該不斷完善A市的基礎設施，推動公共交通的發(fā)展。A市的公共交通管理一直比較落后，公共自行車破壞嚴重，A市政府應該加強基建部門的建設，努力構(gòu)建快捷，衛(wèi)生，方便的文明城市。

3.3 加強監(jiān)督

為了防止貪污腐敗，A市政府應該加強各項工作的公開工作。在財政收入和支出方面，政府要加大公開力度，除了在現(xiàn)有的政府信息門戶上公開財政信息，更要通過多種渠道，通過微信公眾號、微博等形式，積極主動的將財政涉及的采購信息，支出詳單，收入等信息在第一時間公布，自覺接受人民的監(jiān)督。在政府各部門的工作過程當中，A市政府應該積極落實權(quán)責清單制度。每個部門每個崗位應該負責什么工作，這些信息都應該通過各種渠道展示出來，讓人民群眾放心去辦事，省時間去辦事。同時也應該不斷完善A市的監(jiān)察制度，形成多方位的監(jiān)察體系，既要監(jiān)察部門主動發(fā)揮作用，也要調(diào)動廣大人民群眾的積極性，發(fā)揮媒體的作用，對于違法亂紀，貪污腐敗的事實有勇氣曝光，有勇氣舉報，從不同的角度制止貪污腐敗，將政府領導者的權(quán)力關進制度的籠子中。

3.4 提高領導者的思想水平，樹立正確的“官”念

領導者的思想水平?jīng)Q定一個城市的發(fā)展決策，領導者應該加強學習，深入領會國家的精神，真正理解新常態(tài)對于政府的要求，真正領會政府職能轉(zhuǎn)變需要的勇氣和決心。始終銘記發(fā)展是為了人民，不是為了自我利益，發(fā)展依靠人民，不是依靠政府，從人民群眾的利益出發(fā)考慮決策。可以多于其他省市的領導者進行訪問交流，多看看其他城市的發(fā)展模式，一定要牢固樹立綠色環(huán)保的發(fā)展理念。樹立正確的“官”念，當官要甘于奉獻，政府公務員始終是人民的公仆，而不是凌駕于人民之上。

3.5 開展電子政務

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與運用已經(jīng)越來越成熟，很多地方的政府已經(jīng)開通了電子政務。電子政務的開通可以大大提高政府行政效率，節(jié)省政府辦公成本，實實在在的節(jié)省市民的辦事時間。A市政府應該著力推進電子政務的建設，才能真正推動政府職能的轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建服務型政府。

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