對農(nóng)村宅基地三權(quán)分置制度的思考

熊友清

（福建省龍巖市永定區(qū)不動產(chǎn)登記中心，福建龍巖 364100）

基地三權(quán)分置制度是具有我國特色的一項土地制度。從土地改革時期和農(nóng)業(yè)合作社的宅基地私有到人民公社化時宅基地集體共同所有，宅基地制度和權(quán)利制度逐漸形成[1-4]。在改革開放的歷程中，黨中央和各級政府不斷完善和改進(jìn)宅基地管理文件和規(guī)定，努力規(guī)范和完善農(nóng)村宅基地制度各項職能運行。在黨的第十九次全國代表大會報告中，習(xí)近平總書記提出要全面深化土地制度改革，各級政府要合理利用閑置的農(nóng)村房屋資源，改進(jìn)和完善宅基地政策，重點關(guān)注宅基地三權(quán)分置制度的完善，從而更好地實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略。因此，在農(nóng)村振興戰(zhàn)略背景下，宅基地制度迎來了新的制度改革。宅基地三權(quán)分置制度可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)戶的財產(chǎn)收入，改善村莊的治理情況，這是實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)振興的當(dāng)務(wù)之急。

1 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的內(nèi)涵

農(nóng)村宅基地是農(nóng)戶個人用作住所并占用和使用該村集體擁有的土地，包括已建房屋、曾建過房屋或計劃建筑房屋的土地。以前農(nóng)村宅基地制度較為單一，表現(xiàn)形式體現(xiàn)在農(nóng)村集體具有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)，農(nóng)民擁有所分配土地的使用權(quán)[5-6]。而農(nóng)村宅基地三權(quán)分置制度指集體擁有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)，農(nóng)民擁有所分配土地的資格權(quán)和使用權(quán)。農(nóng)民享有的資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法向集體經(jīng)濟(jì)組織申請使用宅基地的權(quán)利，而使用權(quán)是農(nóng)戶通過正當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)獲得在一定期限使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利。農(nóng)村集體成員享有自行分配宅基地的權(quán)利稱為資格權(quán)，資格權(quán)的提議是活化農(nóng)村宅基地政策制度的有效方式，可以使宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)分離，并促進(jìn)宅基地利用更加靈活。目前，我國已有部分地區(qū)確定并發(fā)布居民區(qū)的權(quán)利，以調(diào)查居民區(qū)使用權(quán)的流通情況，以實現(xiàn)適當(dāng)緩解宅基地和農(nóng)戶房屋使用權(quán)的目標(biāo)。實際上，農(nóng)村宅基地三權(quán)分置就是農(nóng)村承包地三權(quán)分離的延伸。

2 宅基地制度改革中的不足及原因

2.1 宅基地經(jīng)濟(jì)屬性的實現(xiàn)效益低下 宅基地使用權(quán)的良好運營是農(nóng)民對于宅基地制度的基本要求。但是，農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，以至于他們可以利用農(nóng)舍住房補(bǔ)貼來購買集中式房屋，而沒有過多的盈余和損失，而且對于許多農(nóng)戶的財富收入影響很小。另外，住房現(xiàn)場流通的需求還不夠。集體經(jīng)濟(jì)團(tuán)體中實體的轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)移受到轉(zhuǎn)讓、出租等形式的限制，集體內(nèi)農(nóng)戶可以根據(jù)系統(tǒng)規(guī)則申請免費住房許可證，因此機(jī)體內(nèi)部轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)的需求受到抑制。因此，宅基地制度改革的實際經(jīng)濟(jì)利益需要進(jìn)一步研究。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不完善 改革能否真正保護(hù)農(nóng)民的真正利益，在很大程度上取決于能否實現(xiàn)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)。實際上，由于主要決策機(jī)構(gòu)是鎮(zhèn)委員會的成員，因此宅基地改革的信息不對稱，因此農(nóng)戶很難了解當(dāng)?shù)卣胤峙淝闆r。如果某些宅基地分配信息不透明，則，無法保證普通民眾可以通過參與土地改革獲得合理的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致分配的不平等和效率低下。長期以來，農(nóng)村社會集體意志表達(dá)受到許多障礙，管理者的獨立決策現(xiàn)象在也一定程度上阻礙了農(nóng)民集體意志的表達(dá)。

2.3 當(dāng)前的制度無法實現(xiàn)權(quán)力限制 土地利益分配不均的根本原因是當(dāng)前的制度無法實現(xiàn)權(quán)力限制。因此，農(nóng)業(yè)體制改革的根本措施是農(nóng)村基層管理體制的改革，包括宏觀系統(tǒng)本身和微觀個體本身。從宏觀上講，是農(nóng)戶自治和宅基地制度。村民委員會是我國農(nóng)村的基層組織，將村民的主權(quán)與集體財富管理結(jié)合起來。在市場經(jīng)濟(jì)時代，這種經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)力的重疊現(xiàn)象更難以遏制地方政治腐敗。由于土地的經(jīng)營權(quán)和利潤集中在村民委員會手中，農(nóng)舍宅基地的不平等權(quán)利影響著部分農(nóng)戶所占土地指數(shù)的公平性和流通效率。從微觀的角度進(jìn)行分析，根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，在最大化資源時，具有無限理性的人必須合理地選擇資源。村民們并沒有最大限度地利用宅基地所有權(quán)，但是他們可以在有限的意識和思想下自行做出令人滿意的選擇。

3 對宅基地三權(quán)分置利弊權(quán)衡的思考

宅基地制度改革在振興農(nóng)村的過程中起著重要的作用，但不應(yīng)低估其背后的危險和弊端。宅基地制度改革必須滿足最廣大農(nóng)民群眾的要求，避免宅基地三權(quán)分置制度發(fā)展出現(xiàn)問題，立足于為廣大農(nóng)民群眾解決農(nóng)村宅基地問題，保證最廣大農(nóng)民群眾的根本利益。面對現(xiàn)階段宅基地三權(quán)分置制度的發(fā)展進(jìn)程，提出了以下建議，以進(jìn)一步推動宅基地三權(quán)分置制度的改革。

3.1 改善農(nóng)村地區(qū)的社會保障和削弱對宅基地安全功能的依賴 改善農(nóng)村地區(qū)的社會保障和削弱對宅基地安全功能的依賴，是權(quán)衡宅基地三權(quán)分置利弊的最好選擇，不僅有利于防止土地流失，還能夠提高土地分配的合理性。另外，農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度可以通過增強(qiáng)醫(yī)保報銷比例，消除農(nóng)民看病難、不敢看病的心理，可以提升養(yǎng)老保險金額，讓更多老人過上更加安逸的老年生活，還可以通過低保、貧困補(bǔ)助的措施盡可能減少農(nóng)村的貧困人口，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

3.2 完善的農(nóng)村社會保障體系 相對完善的農(nóng)村社會保障體系可以評價各地區(qū)改革的可行性，并將農(nóng)民生計的可持續(xù)性作為完善制度的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國應(yīng)不斷完善農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系，將農(nóng)民的失地風(fēng)險控制在最小范圍內(nèi)。

3.3 充分宅基地三權(quán)分置帶來的積極影響 ①明確農(nóng)村集體成員的法律地位和農(nóng)村集體組織的法律地位。②在農(nóng)村地區(qū)建立完整的宅基地轉(zhuǎn)移平臺，完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，成立專門的部門對宅基地各項工作進(jìn)行審批和監(jiān)督，以減少宅基地流轉(zhuǎn)過程中不必要的沖突和麻煩。③正確面對和處理宅基地三權(quán)分置的利弊，合理盤活閑置宅基地和農(nóng)房，以增加農(nóng)民的收入。