基層協(xié)商民主與治理能力現(xiàn)代化及其程序規(guī)制

趙玉增，畢一玲

(青島科技大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266061)

基層協(xié)商民主是保障和實(shí)現(xiàn)基層人民群眾切身利益的重要途徑和實(shí)踐載體，基層城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將涉及單位發(fā)展的重大問(wèn)題和關(guān)涉民眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，堅(jiān)持通過(guò)民主協(xié)商來(lái)解決。新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，就基層而言尤其離不開(kāi)協(xié)商民主的制度化和法治化。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制”；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，“在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，……開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化?！笔糯髨?bào)告明確指出，要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨的第十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出，“堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)……基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。”如何實(shí)現(xiàn)黨中央提出的戰(zhàn)略目標(biāo)？本文在分析基層協(xié)商民主內(nèi)涵及其特殊性的基礎(chǔ)上，探討了基層協(xié)商民主與基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間的耦合性，提出構(gòu)建基層協(xié)商民主程序性機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循的兩項(xiàng)“基本原則”、三項(xiàng)“實(shí)質(zhì)規(guī)則”和一個(gè)“具體參照”，以基層協(xié)商民主的制度化，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)做出基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。

一、基層協(xié)商民主的內(nèi)涵與特殊性

協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代興起于西方的一種民主理論，由美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次提出(1)秦緒娜：《國(guó)內(nèi)外協(xié)商民主研究綜述》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第1期。。其后，協(xié)商民主及其理論受到學(xué)者們的關(guān)注，并逐步賦予其越來(lái)越廣泛的內(nèi)涵，諸如戴維·米勒把協(xié)商民主理解為民主的一種決策體制或模式；羅爾斯提出公共理性觀念、憲政民主制度和具備協(xié)商能力的公民是協(xié)商民主的三個(gè)基本構(gòu)成要素；喬舒亞·科恩則論證了協(xié)商主體自由理性且平等、協(xié)商目標(biāo)以公共利益為導(dǎo)向和協(xié)商過(guò)程需要制度保障等協(xié)商民主的三項(xiàng)基本原則，等等。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)協(xié)商民主的關(guān)注，始于2001年德國(guó)學(xué)者哈貝馬斯在北京大學(xué)所作的“民主的三種規(guī)范模式：關(guān)于協(xié)商政治的概念”主題演講，并逐步賦予協(xié)商民主鮮明的中國(guó)特色。學(xué)界普遍認(rèn)為，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)；中國(guó)特色的協(xié)商民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各類協(xié)商主體參政議政、民主協(xié)商的社會(huì)主義民主政治的體現(xiàn)，它與西方自由民主政治的區(qū)別主要是：堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不是兩黨制或多黨制；堅(jiān)持選舉民主和協(xié)商民主有機(jī)統(tǒng)一，而不是代議制民主的替代補(bǔ)充；理論基礎(chǔ)是馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論和民主政治理論，而不是西方的民主政治理論。簡(jiǎn)言之，中國(guó)特色的協(xié)商民主是“公民通過(guò)自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”(2)俞可平：《協(xié)商民主：當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2006年11月6日。；是“自由平等的公民基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過(guò)對(duì)話、討論、辯論等形式，形成合法決策的民主形式?！?3)陳家剛：《協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展》，《毛澤東鄧小平理論研究》,2008年第7期。中國(guó)特色的協(xié)商民主是一種新型的民主政治，強(qiáng)調(diào)協(xié)商主體通過(guò)公正透明的平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策。

作為一種決策機(jī)制的協(xié)商民主可廣泛適用于社會(huì)生活的各個(gè)層面和方面，大到國(guó)家的政治生活，中到省市一級(jí)、縣區(qū)一級(jí)的重要決策，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、基層企事業(yè)單位的具體事務(wù)，都可通過(guò)協(xié)商民主廣泛征詢意見(jiàn)、實(shí)現(xiàn)民主決策。諸如中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商、人民政協(xié)的政治協(xié)商、人民代表大會(huì)的立法協(xié)商、政府機(jī)關(guān)的決策協(xié)商、基層企事業(yè)單位的民主協(xié)商等都可歸入?yún)f(xié)商民主的范疇?；鶎訁f(xié)商民主是協(xié)商民主在基層的體現(xiàn)和運(yùn)用，是協(xié)商民主的一個(gè)層級(jí)或方面。有學(xué)者仔細(xì)梳理了“基層”概念的由來(lái)及其歷史演變，認(rèn)為“基層”是社會(huì)組織結(jié)構(gòu)和行政管理組織中的最低層次，與群眾聯(lián)系最直接、最廣泛，是構(gòu)成各種組織的基礎(chǔ)，主要包括：①中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織(如黨支部、黨總支、基層黨委等)；②基層政權(quán)機(jī)關(guān)(如鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)關(guān)，縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)一級(jí)的政府機(jī)關(guān))；③基層群眾性自治組織(城市社區(qū)的居民委員會(huì)和農(nóng)村的村民委員會(huì))；④企事業(yè)單位，進(jìn)而將基層協(xié)商民主的范圍限定為黨的基層組織、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)村和企事業(yè)單位(4)陳麗：《基層協(xié)商民主：概念的界定及其解讀》，《科學(xué)社會(huì)主義》,2014年第5期。?？紤]到基層黨組織的政治性、組織性，有不同于一般基層單位的特殊性，本文將基層協(xié)商民主限定為城鄉(xiāng)社區(qū)(村)和各類企事業(yè)單位。

城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位協(xié)商民主與國(guó)家層面的政黨協(xié)商、政治協(xié)商、政府協(xié)商以及省市、縣區(qū)層級(jí)的協(xié)商民主相比，有著鮮明的特殊性：(1)從主體上看，基層協(xié)商民主的主體一般是城鄉(xiāng)社區(qū)(村)或企事業(yè)單位的成員，不像政黨協(xié)商、政治協(xié)商、政府協(xié)商，或省市、縣區(qū)層級(jí)的協(xié)商民主那樣來(lái)自各個(gè)不同的單位，這就決定了協(xié)商主體天然的同一性和平等性，這是基層協(xié)商民主與其他層級(jí)或類別的協(xié)商民主最大的不同。(2)從內(nèi)容上看，基層協(xié)商民主不會(huì)涉及國(guó)家的大政方針，也不涉及憲法法律、地方性法規(guī)的制定與修改，不會(huì)是帶有全局性或區(qū)域性的氣候治理、環(huán)境污染防治、區(qū)域發(fā)展等重大問(wèn)題，多是與基層社區(qū)(村)、企事業(yè)單位自身發(fā)展相關(guān)的問(wèn)題，諸如公用設(shè)施建設(shè)、單位小區(qū)綠化、公用場(chǎng)地劃定、獎(jiǎng)金津貼發(fā)放、休假值班安排等，由此決定了基層協(xié)商民主的事項(xiàng)主要限于本城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、本單位，一般不會(huì)產(chǎn)生外溢性影響，實(shí)踐中如果基層協(xié)商民主有可能產(chǎn)生外溢性影響，可通過(guò)擴(kuò)大基層協(xié)商民主的范圍來(lái)解決。(3)從協(xié)商實(shí)踐上看，城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位協(xié)商民主的形式多樣，較有影響的如浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”、四川彭州的“協(xié)商對(duì)話會(huì)”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”、吉林安圖的“民意裁決團(tuán)”等，其他還有各地的“民主議政會(huì)”“民主聽(tīng)證會(huì)”“民主議事會(huì)”“民主評(píng)議會(huì)”“居民說(shuō)事”“協(xié)商議事”“居民論壇”“小巷訪事”等(5)陳家剛：《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實(shí)踐》，《國(guó)家治理》,2015年第34期。，展現(xiàn)了基層協(xié)商民主的多樣性和生命力。(4)從社會(huì)治理的角度看，城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位是國(guó)家治理、社會(huì)治理的有機(jī)組成部分，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位的有效參與，很難設(shè)想沒(méi)有城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位參與的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。大量的實(shí)踐表明，基層協(xié)商民主是提升基層治理能力的有效途徑。盡管目前基層協(xié)商民主遠(yuǎn)不如政黨協(xié)商、政治協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商那樣已經(jīng)形成制度化的規(guī)范，實(shí)踐中也存在這樣或那樣的問(wèn)題，面臨諸多挑戰(zhàn)，如基層民眾參與意識(shí)不強(qiáng)，一些好的制度性規(guī)范還停留在文件規(guī)定或領(lǐng)導(dǎo)講話中，重形式、走過(guò)場(chǎng)的協(xié)商仍普遍存在，協(xié)商平臺(tái)不足、協(xié)商機(jī)制不健全、程序不規(guī)范等，這些問(wèn)題恰恰說(shuō)明基層協(xié)商民主更需要加強(qiáng)建設(shè)?；鶎訁f(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有效途徑和方式，這是因?yàn)榛鶎訁f(xié)商民主與基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之間存在著緊密的耦合性關(guān)系。

二、基層協(xié)商民主與基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的耦合性

十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，將“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”放到了與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”同等重要的高度，足見(jiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在全面深化改革和新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)中的重要地位。十九屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出，“堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)……基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，二者是相輔相成的關(guān)系。國(guó)家治理體系是包括治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式等要素在內(nèi)的綜合體系，單就治理主體而言，從類別上可分為“國(guó)家或政府(如國(guó)家制度、國(guó)家機(jī)器、國(guó)家計(jì)劃安排、政府管理制度等)”、“市場(chǎng)力量(包括各類經(jīng)濟(jì)主體，如企業(yè)、商家以及各類經(jīng)濟(jì)主體互動(dòng)所憑借的經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)秩序等)”和“社會(huì)主體(即從事社會(huì)事業(yè)運(yùn)作的各種行動(dòng)者以及它們所在的社會(huì)場(chǎng)域)”三大類，這三大類治理主體需要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互信、平等協(xié)商，才能在求同存異、化解矛盾和沖突的基礎(chǔ)上達(dá)至“善治”(6)任德新,楚永生,陸凱旋：《時(shí)空觀視角：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的闡釋》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2017年第4期。，提升治理能力。從治理主體層級(jí)上看，在我們這樣一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，結(jié)合行政區(qū)劃大致可分為國(guó)家層級(jí)、省(自治區(qū)、直轄市)層級(jí)、地市(縣)層級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層級(jí)的治理主體，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)屬于基層群眾性自治組織，它們雖不是一級(jí)政府建制，但沒(méi)有理由排除在國(guó)家治理體系的主體之外，相反卻是國(guó)家治理體系中最基礎(chǔ)的一個(gè)層級(jí)?！昂媳е?，生于毫末；九層之臺(tái)，起于累土?！眹?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不能將城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位排除在外，城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中起著基礎(chǔ)性作用，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基本構(gòu)成單元。

協(xié)商民主與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不僅需要科學(xué)合理的制度架構(gòu)，更需要穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)，而作為一種治理方式的協(xié)商民主，能從社會(huì)基礎(chǔ)的角度有效承接現(xiàn)代國(guó)家治理的基本需求，培育現(xiàn)代國(guó)家治理所需的參與主體，促進(jìn)生成國(guó)家治理所需的社會(huì)秩序(7)齊衛(wèi)平,陳明：《現(xiàn)代國(guó)家治理與協(xié)商民主的耦合及其共進(jìn)發(fā)展》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2014年第4期。，協(xié)商民主與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有著較強(qiáng)的耦合性，二者是相輔相成、互相建構(gòu)的過(guò)程。國(guó)家治理的完善(“善治”)是發(fā)展協(xié)商民主的重要保障，協(xié)商民主又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理文明善治的關(guān)鍵路徑，兩者都以公共利益為目標(biāo)，以多元平等為原則，以協(xié)商合作為方式，具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性(8)李翔,許昌敏：《協(xié)商民主與國(guó)家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與互動(dòng)建構(gòu)》，《江漢論壇》，2015年第6期。。這是因?yàn)?，?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)協(xié)商民主提出了更高的要求，而協(xié)商民主是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)，也是民眾有序政治參與的重要途徑；協(xié)商民主有助于各種利益關(guān)系的溝通，能最大限度地增進(jìn)各類利益關(guān)系協(xié)調(diào)的積極因素，減少有礙于各類利益關(guān)系協(xié)調(diào)的消極因素，實(shí)現(xiàn)各類利益關(guān)系間的理解與包容，協(xié)商民主有助于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)；協(xié)商民主所蘊(yùn)含的主導(dǎo)與多元、公平與效率、自由與秩序、權(quán)利與義務(wù)的多重辯證統(tǒng)一，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有方法論上的啟示意義。特別是基層協(xié)商民主，對(duì)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有著更強(qiáng)的耦合性，這是因?yàn)槌青l(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位民眾有著共同的社會(huì)聯(lián)系和相近的價(jià)值取向，有著天然的開(kāi)展協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)和特殊性，更容易通過(guò)協(xié)商民主凝聚共識(shí)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，能有效提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平。

特別是在“善治”視野下，基層治理主體與治理對(duì)象之間不再是“管控”“管制”“管理”的二元對(duì)立關(guān)系，而是一種“主體間性”的協(xié)商共治關(guān)系，“善治”本質(zhì)上要求多元主體的“自我共治”(9)魏治勛,李安國(guó)：《當(dāng)代中國(guó)的政府治理轉(zhuǎn)型及其進(jìn)路》，《行政論壇》,2015年第5期。，這就更離不開(kāi)(基層)協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主的價(jià)值理念、內(nèi)生稟賦、運(yùn)行特色與基層社會(huì)治理是高度契合的，有著推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的比較優(yōu)勢(shì)和適用價(jià)值(10)譚東華,劉光明：《發(fā)展基層協(xié)商民主 推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《理論視野》,2015年第7期。?；鶎訁f(xié)商民主是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。前已述及，基層協(xié)商民主在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面有著基礎(chǔ)性作用，基層協(xié)商民主有助于基層社會(huì)治理能力的提升，而基層社會(huì)治理能力的提升和治理體系的完善，又有助于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。特別是基層協(xié)商民主在新的時(shí)代背景下被賦予了新的價(jià)值內(nèi)涵，回應(yīng)著推進(jìn)基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代命題，有助于激發(fā)社會(huì)的“自我治理”活力(11)李德虎：《基層協(xié)商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》，2019年第4期。?？梢哉f(shuō)，城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位是法治中國(guó)建設(shè)的最小載體，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基本支點(diǎn)，也最易于搭建民眾參政議政的平臺(tái)，最易于推進(jìn)協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主呼應(yīng)了基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，既可以為基層公共決策提供理由支持，也可以為基層矛盾糾紛的化解提供新的視角，讓基層民眾有效參與基層治理、行使治理權(quán)利，特別是通過(guò)基層協(xié)商民主的制度化建設(shè)，有效提升基層社會(huì)治理能力。發(fā)展基層協(xié)商民主既是基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有機(jī)組成部分。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?！被鶎由鐣?huì)的運(yùn)作狀況直接關(guān)系到民生福祉、政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本，也是社會(huì)治亂興衰的關(guān)鍵。這其中，至為關(guān)鍵的是構(gòu)建科學(xué)合理的基層協(xié)商民主的程序性機(jī)制。

三、基層協(xié)商民主的程序規(guī)制

程序是各種社會(huì)理想狀態(tài)制度化最重要的基石(12)②③季衛(wèi)東：《程序比較論》，《比較法研究》,1993年第1期。。程序具有普遍性，做任何事情都需要程序。程序不僅指日所常見(jiàn)的訴訟程序、選舉程序、立法程序，所有按照某種標(biāo)準(zhǔn)和條件整理爭(zhēng)論點(diǎn)，公平地聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在使當(dāng)事人可以理解或認(rèn)可的情況下作出決定的過(guò)程，都可稱之為程序(13)。同時(shí)，程序也不是一個(gè)簡(jiǎn)單作出決定的過(guò)程，程序本身包含著決定成立的前提，存在著左右當(dāng)事人行為態(tài)度的契機(jī)，保留著客觀評(píng)價(jià)程序的可能性。更為重要的是，程序一般不預(yù)設(shè)真理標(biāo)準(zhǔn)，而是通過(guò)促進(jìn)意見(jiàn)疏通、加強(qiáng)理性思考、擴(kuò)大選擇范圍、排除外部干擾來(lái)保證決定的成立和正確性(14)。程序所具有的這些本質(zhì)、特征，高度契合協(xié)商民主的過(guò)程要求。質(zhì)言之，基層協(xié)商民主的制度化關(guān)鍵是基層協(xié)商民主“程序”的制度化。好的基層協(xié)商民主的程序設(shè)置，有助于基層協(xié)商民主過(guò)程的實(shí)體性展開(kāi)，“改進(jìn)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)商民主，必須以程序和技術(shù)來(lái)保障制度實(shí)踐，使協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。”(15)陳家剛：《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實(shí)踐》，《國(guó)家治理》，2015年第34期。當(dāng)前我國(guó)的協(xié)商民主，特別是基層協(xié)商民主還缺乏完備性，其程序性建制相對(duì)闕如，在推進(jìn)協(xié)商民主制度化的過(guò)程中，在注重實(shí)體性制度建構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)更加注重程序性制度的構(gòu)建(16)王學(xué)儉,楊昌華：《協(xié)商民主制度化的價(jià)值、問(wèn)題及路徑探析——以國(guó)家治理現(xiàn)代化為視角》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》,2014年第5期。。概觀前文提及的浙江溫嶺的“民主懇談會(huì)”、四川彭州的“協(xié)商對(duì)話會(huì)”、云南鹽津的“參與式預(yù)算”、吉林安圖的“民意裁決團(tuán)”等，其更多注重的是民主協(xié)商的形式和結(jié)果，還沒(méi)有關(guān)注到或沒(méi)有真正關(guān)注到協(xié)商民主本身的程序性設(shè)置。發(fā)展基層協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的制度化，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，必須構(gòu)建科學(xué)合理的基層協(xié)商民主的程序性機(jī)制。筆者主要依據(jù)現(xiàn)代程序理論，結(jié)合各地開(kāi)展基層協(xié)商民主的實(shí)踐，提出構(gòu)建基層協(xié)商民主程序機(jī)制的“兩項(xiàng)基本原則”、“三項(xiàng)實(shí)質(zhì)規(guī)則”和“一個(gè)具體參照”。

(一)兩項(xiàng)基本原則

1.協(xié)商公開(kāi)原則

協(xié)商民主與一般性的討論、對(duì)話和交流不同，具有很強(qiáng)的目的指向性，一般是圍繞著解決某個(gè)具體問(wèn)題而展開(kāi)。本文所言的基層協(xié)商民主主要指城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位的協(xié)商民主，通過(guò)協(xié)商民主解決的主要是城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共區(qū)域綠化、社區(qū)(村)道路通行、垃圾處置、停車(chē)位規(guī)劃、單位生活福利、津貼發(fā)放等大大小小的具體問(wèn)題，不涉及國(guó)家、區(qū)域性的大政方針或重大問(wèn)題，也不涉及國(guó)家機(jī)密，一般也不涉及個(gè)人隱私，協(xié)商議題大都是涉及大家的公共性議題，這就決定了基層協(xié)商民主應(yīng)遵循協(xié)商公開(kāi)的原則。

協(xié)商公開(kāi)是基層協(xié)商民主的必然要求，也是程序正義的應(yīng)有之義。任何公共性的程序設(shè)置，都以公開(kāi)為原則，“沒(méi)有公開(kāi)性，其他一切制約都無(wú)能力。和公開(kāi)性相比，其他各種制約都是小巫見(jiàn)大巫?！?17)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，北京:中國(guó)法制出版社，1995年版，第433頁(yè)?；鶎訁f(xié)商民主協(xié)商的是公共性議題，公共性議題需要公開(kāi)進(jìn)行，這也是現(xiàn)代法治的基本要求。羅爾斯說(shuō)“有規(guī)律地、公平地實(shí)施公開(kāi)的規(guī)則，在被適用于法律制度時(shí)就成為法治。”(18)J.Rawls. A Theory of Justice(Revised Edition).Boston: Harvard University Press,1999.p.206.前文提及的各地推進(jìn)基層協(xié)商民主的“議政會(huì)”“聽(tīng)證會(huì)”“議事會(huì)”“評(píng)議會(huì)”“居民說(shuō)事”“協(xié)商議事”“小巷訪事”等實(shí)踐，都遵循了協(xié)商公開(kāi)的原則，得到了基層民眾的理解支持和積極參與。當(dāng)前基層協(xié)商民主制度化實(shí)踐大致可區(qū)分為制度建構(gòu)主義和技術(shù)操作主義兩種路徑傾向，前者強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主的制度建構(gòu)，注重基層協(xié)商制度文本供給、協(xié)商規(guī)范化和協(xié)商機(jī)制的建構(gòu)；后者把基層協(xié)商直接作為一種治理技術(shù)，強(qiáng)調(diào)處理基層事務(wù)的現(xiàn)實(shí)操作性，如在征地拆遷、城區(qū)治理、鄉(xiāng)村建設(shè)等事務(wù)中引入?yún)f(xié)商程序，形塑“技術(shù)性”的組織動(dòng)員機(jī)制和矛盾調(diào)處機(jī)制(19)李德虎：《基層協(xié)商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》，2019年第4期。兩種路徑傾向的基層協(xié)商民主，都應(yīng)遵循協(xié)商公開(kāi)的原則，而且這種公開(kāi)應(yīng)是全方位、全過(guò)程的公開(kāi)，具體包括協(xié)商議題的公開(kāi)、與協(xié)商議題有關(guān)信息的公開(kāi)、協(xié)商時(shí)間地點(diǎn)的公開(kāi)、協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)、協(xié)商規(guī)則的公開(kāi)、協(xié)商結(jié)果的公開(kāi)等。如果協(xié)商不公開(kāi)，就無(wú)法保證參與者是平等的、實(shí)質(zhì)性的參與，也就無(wú)法向參與者和公眾展示過(guò)程是“協(xié)商”的。只有協(xié)商公開(kāi)，才能增強(qiáng)基層協(xié)商民主的公正性和可接受性，也才能有助于提升基層治理能力。

2.程序中立原則

“中立是程序的基礎(chǔ)?！?20)季衛(wèi)東：《程序比較論》，《比較法研究》,1993年第1期。程序中立的核心價(jià)值在于，承認(rèn)所有程序參與者都是具有同樣價(jià)值并值得尊重的平等的道德主體，必須給予同等對(duì)待，否則就意味著存在偏私(21)程潔：《行政程序法中的程序中立原則》，《行政法學(xué)研究》，1999年第3期。。程序中立是程序正義的基本要求，如果程序不是中立的，比如在協(xié)商過(guò)程中主持者故意讓一方充分表達(dá)而限制另一方的表達(dá)，就會(huì)使人感到協(xié)商沒(méi)有給予參與者同樣對(duì)待，就很難保證協(xié)商過(guò)程的公正性和協(xié)商結(jié)果的可接受性。在協(xié)商民主程序設(shè)置上，程序中立可以讓程序參與者真實(shí)地感受到得到了客觀、公正的對(duì)待，確信通過(guò)中立的程序能夠獲得公正的結(jié)果，這反過(guò)來(lái)又會(huì)進(jìn)一步提升參與者參與協(xié)商民主的信心和積極性。相反，如果協(xié)商民主的程序不中立，人們就很難在協(xié)商過(guò)程中感受到公平、正義，長(zhǎng)此以往人們就會(huì)失去對(duì)協(xié)商民主的信心和熱情，甚至?xí)芙^參加，即使在外力的壓迫下參與到協(xié)商民主中來(lái)，也很難從內(nèi)心接受協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果。

程序中立的價(jià)值追求是程序正義，也就是羅爾斯所言的“作為規(guī)則的正義”(Justice as Regularity)?！白鳛橐?guī)則的正義”是一種過(guò)程正義，是評(píng)價(jià)程序本身正義與否的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。羅爾斯把程序正義作為一個(gè)獨(dú)立的范疇，進(jìn)一步區(qū)分為“純粹的程序正義、完全的程序正義和不完全的程序正義”三種類型，所謂純粹的程序正義，即不存在結(jié)果正當(dāng)與否的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，但存在一個(gè)公認(rèn)的或正確的程序，只要嚴(yán)格遵循程序的規(guī)定，其所導(dǎo)出的結(jié)果都是正確的或公平的，典型事例如各種游戲規(guī)則；所謂完全的程序正義，是指在程序之外存在著決定結(jié)果是否合乎正義的某種標(biāo)準(zhǔn)，且同時(shí)存在著滿足這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)的程序，典型事例就是著名的蛋糕切分問(wèn)題，只要設(shè)定切蛋糕的人最后一個(gè)取蛋糕，就不用擔(dān)心蛋糕分配不均問(wèn)題；所謂不完全的程序正義，即雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標(biāo)準(zhǔn)，但是不存在滿足這一標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)的程序，即無(wú)論如何設(shè)置程序總是不能百分之百地保證結(jié)果公正，如刑事訴訟程序，無(wú)論怎樣設(shè)置總是不能完全避免錯(cuò)誤結(jié)果的發(fā)生(22)[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988年版，第82頁(yè)。。羅爾斯關(guān)于程序正義的分類及思考對(duì)基層協(xié)商民主的程序設(shè)置是有啟發(fā)意義的。盡管基層協(xié)商民主不涉及國(guó)家、地區(qū)性的重大問(wèn)題，但協(xié)商民主的議題大都與基層民眾的切身利益相關(guān)，很難做到讓參與者置身其外，因此，基層協(xié)商民主不可能如游戲一般實(shí)現(xiàn)純粹的程序正義，甚至也很難做到完全的程序正義，更多的是盡可能地達(dá)至不完全的程序正義。也就是說(shuō)，實(shí)踐中人們很難設(shè)計(jì)出讓所有參與者都能滿意的協(xié)商民主的程序，但這不成為阻卻協(xié)商民主追求程序正義的理由，相反更應(yīng)該促使人們盡可能設(shè)計(jì)出達(dá)至不完全的程序正義的協(xié)商民主程序。如此，程序中立就是達(dá)至基層協(xié)商民主程序正義的重要遵循。

現(xiàn)實(shí)中，基層協(xié)商民主很難做到完全的程序中立，甚至人們很難達(dá)成判斷程序中立與否的一致標(biāo)準(zhǔn)，但不可否認(rèn)的是，基層協(xié)商民主相較于其他協(xié)商民主，更容易經(jīng)由程序中立增強(qiáng)協(xié)商民主的正當(dāng)性、合理性和可接受性。總結(jié)各地基層協(xié)商民主的程序?qū)嵺`，還是能夠得出一些有助于實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主程序中立的制度化設(shè)置，比較重要的有：(1)程序要預(yù)先設(shè)定?；鶎訁f(xié)商民主總是圍繞著具體議題而展開(kāi)，要保障協(xié)商民主有秩序地進(jìn)行，人們就需要在協(xié)商開(kāi)始之前先設(shè)定協(xié)商的具體程序。由于程序設(shè)置不涉及具體的協(xié)商議題和結(jié)果，或者相對(duì)于協(xié)商議題和結(jié)果人們更容易達(dá)成對(duì)協(xié)商程序的一致意見(jiàn)，這就使得基層協(xié)商民主程序的預(yù)先設(shè)定成為可能。同時(shí)，協(xié)商程序的預(yù)先設(shè)定，要比“臨事而治”更具合理性。以城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位經(jīng)常遇到的推選各種代表為例，如果推選一個(gè)代表城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位就制定一個(gè)推選程序，推選另一個(gè)代表又制定另一個(gè)推選程序，人們很容易認(rèn)為這樣的推選程序是針對(duì)某個(gè)“代表”制定的，而如果城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位預(yù)先制定了推選各種代表共用的協(xié)商民主程序，人們就不會(huì)認(rèn)為這種程序是專為某人制定的。經(jīng)由共用的協(xié)商民主程序推選出的代表也更容易得到大家的認(rèn)可和接受。推選代表的協(xié)商民主程序如此，其他的基層協(xié)商民主程序也如此，實(shí)踐中人們對(duì)基層協(xié)商民主頗有微詞，一個(gè)重要的原因就是沒(méi)有做到協(xié)商程序的預(yù)先制定，總給人一種“臨事而治”的感覺(jué)。(2)程序主持者要保持中立。任何協(xié)商民主程序的進(jìn)行都離不開(kāi)主持人，而主持人是否客觀、中立，直接影響著協(xié)商程序是否客觀、中立。相對(duì)于其他協(xié)商民主，基層協(xié)商民主應(yīng)更容易、也更應(yīng)該做到主持者中立，這是因?yàn)閷?shí)踐中很難遇到基層協(xié)商民主的事項(xiàng)關(guān)涉本城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位每個(gè)人，只要不是關(guān)涉每一個(gè)人，就能推選與協(xié)商民主事項(xiàng)無(wú)關(guān)的人作主持人；即使基層協(xié)商民主事項(xiàng)關(guān)涉單位每一個(gè)人，也可以很容易地通過(guò)委托第三方(人)作主持人，實(shí)現(xiàn)主持者保持中立。以常見(jiàn)的城鄉(xiāng)社區(qū)(村)回遷樓分配為例，目前多數(shù)城鄉(xiāng)社區(qū)(村)通過(guò)俗稱的“抓鬮”來(lái)分配，如果抓鬮程序的主持人是不參與回遷安置的第三人，民眾接受、認(rèn)可的程度就高，或者即便程序主持者是本單位的人，但規(guī)定程序主持人最后一個(gè)抓鬮，民眾也會(huì)接受、認(rèn)可程序的公正性。實(shí)踐中如果不能做到基層協(xié)商民主的主持人與協(xié)商民主事項(xiàng)的無(wú)關(guān)性，也可以通過(guò)程序的設(shè)置改進(jìn)主持人的客觀中立性，如要求主持人在協(xié)商過(guò)程中不發(fā)表自己的意見(jiàn)，也不能對(duì)發(fā)言人的發(fā)言表達(dá)意見(jiàn)或傾向；主持人若要發(fā)言，則應(yīng)辭去或委托他人代行主持人等。(3)程序規(guī)則自身中立。即程序本身的規(guī)則設(shè)置應(yīng)當(dāng)是中立的，盡可能做到不偏不倚，比如應(yīng)給予所有參與協(xié)商民主的人以平等對(duì)待、同樣對(duì)待，在協(xié)商過(guò)程中任何人都不享有區(qū)別于他人的差別對(duì)待，同等地給予每位發(fā)言者發(fā)言機(jī)會(huì)和時(shí)間等。

(二)三項(xiàng)實(shí)質(zhì)規(guī)則

1.理性交涉規(guī)則

現(xiàn)如今的城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位已不再是以“地緣”或“血緣”為紐帶的單一構(gòu)成，而是一個(gè)以多元、復(fù)雜、異質(zhì)為特征的生產(chǎn)生活共同體。在城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位共同體中，充滿著復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多重利益結(jié)構(gòu)關(guān)系，人們?cè)谄渲邢嗷ソ煌倪^(guò)程中追求自我利益的最大化，當(dāng)然這種最大化的自我利益訴求，一般不以突破共同體的整體性利益為圭臬，這既使得基層協(xié)商民主有其必要，也使得基層協(xié)商民主成為可能?；鶎訁f(xié)商民主是基層民眾廣泛、平等、理性參與基層社會(huì)治理的一種新方式，這種新方式基于民眾的公民意識(shí)而展開(kāi)，承認(rèn)民眾個(gè)人的權(quán)利意識(shí)和理性意識(shí)，通過(guò)集體的或個(gè)人的溝通、交流、討論、辯論、反思、回饋等方式，形成基于協(xié)商的民主決策。這樣一個(gè)基于協(xié)商的民主決策過(guò)程，離不開(kāi)人們基于公共理性而設(shè)定的交涉規(guī)則。由此，理性交涉規(guī)則就成為設(shè)置基層協(xié)商民主程序機(jī)制首先要遵循的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性規(guī)則。

公共理性是協(xié)商民主的理論基石，基層協(xié)商民主的有序進(jìn)行離不開(kāi)民眾的公共理性。公共理性是公眾的理性表達(dá)，“是各種社會(huì)行為主體基于契約的公共精神，在批判與和諧博弈的過(guò)程中所形成的關(guān)注社會(huì)公共權(quán)力、公共利益、公共行為和公共之善的理性。”(23)史云貴：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建進(jìn)程中的社會(huì)治理研究》，上海:上海人民出版社，2010年版，第50頁(yè)。體現(xiàn)為國(guó)家、政黨、利益集團(tuán)、大眾、個(gè)人及其相互之間在利益整合過(guò)程中實(shí)現(xiàn)共治的能力。公共理性表達(dá)公正理念、倡導(dǎo)社會(huì)協(xié)作、運(yùn)用共贏思維、發(fā)展共治邏輯。公共理性既是一個(gè)實(shí)體性概念，又是一個(gè)蘊(yùn)含著豐富方法論意義的范疇，公共理性要求基層協(xié)商民主應(yīng)以共同體利益為導(dǎo)向，在協(xié)商過(guò)程中積極引導(dǎo)參與者通過(guò)廣泛、有序、理性交涉服務(wù)于城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理與基層自治的有效銜接和良性互動(dòng)，提升基層治理能力和水平。基于公共理性的協(xié)商民主從意見(jiàn)和意志的形成“過(guò)程”出發(fā)，依賴于溝通、交流，通過(guò)“主體間性”，得到合理性的結(jié)果。因此，協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)化不依賴于能夠采取集體行動(dòng)的某個(gè)階層，而是依賴于與之相應(yīng)的“進(jìn)程的制度化”(24)[德]哈貝馬斯：《民主的三種規(guī)范模式：關(guān)于協(xié)商政治的概念》.http://www.aisixiang.com/data/1857.html,2001-4-20/2018-9-12.。在實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主“進(jìn)程的制度化”的過(guò)程中，如何保證協(xié)商過(guò)程是理性交涉的就顯得尤為重要。

基于公共理性的協(xié)商民主也可歸于商談理論。按照德國(guó)學(xué)者阿列克西的分析，商談理論的基本理念是商談能夠理性地進(jìn)行，如果在商談中滿足了理性實(shí)踐論證的諸多條件，則實(shí)踐商談就是理性的。而如果商談滿足了理性商談的諸多條件，則商談結(jié)論就是正確的。因此，商談理論是關(guān)于實(shí)踐正確性的程序理論。在此基礎(chǔ)上，阿列克西給出了理性商談的兩組規(guī)則體系：第一組規(guī)則體系是直接涉及論述結(jié)構(gòu)的規(guī)則，主要包括：言語(yǔ)無(wú)矛盾、主張一致且可普遍化、語(yǔ)言概念清晰、前提真實(shí)可靠、論證演繹完整等，第一組規(guī)則各自是獨(dú)白性的，但理性的實(shí)踐論證不能缺少它們；第二組規(guī)則是涉及商談程序的規(guī)則，主要包括：(1)任何人都得參與商談；(2)(a)任何人都可質(zhì)疑任何主張，(b)任何人都可將任何主張引入商談，(c)任何人都可表達(dá)其觀點(diǎn)、愿望和需要；(3)言說(shuō)者不得被在商談內(nèi)或商談外存在的強(qiáng)制阻止行使其在(1)和(2)中的權(quán)利，這些規(guī)則保障了任何人參與商談的權(quán)利以及在商談中的自由和平等(25)[德]羅伯特·阿列克西：《作為理性商談的法律論證》，載鄭永流：《法哲學(xué)與法社會(huì)學(xué)論叢》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年版，第20-29頁(yè)。。上述理性商談的兩組規(guī)則體系，是阿列克西提出的“理想的”理性商談應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則，這些規(guī)則在基層協(xié)商民主中或許很難做到百分之百的落實(shí)，但這些規(guī)則是保證基層協(xié)商民主理性交涉的基礎(chǔ)，我們可進(jìn)一步將之細(xì)化為基層協(xié)商民主的具體規(guī)則，如：

①任何協(xié)商民主的參與者只能借助語(yǔ)言表達(dá)其觀點(diǎn)，不能訴諸語(yǔ)言之外的其他手段(如武力、沉默等)來(lái)表達(dá)其意愿；

②參與協(xié)商民主的言談?wù)咧辽僭诒咀h題的協(xié)商過(guò)程中的發(fā)言不能前后矛盾；

③任何參與協(xié)商民主的言談?wù)咭獙?duì)自己的發(fā)言負(fù)責(zé)，并受自己發(fā)言內(nèi)容的約束；

④任何參與協(xié)商民主的言談?wù)叨疾荒苷f(shuō)假話；

⑤任何參與協(xié)商民主的言談?wù)叨伎少|(zhì)疑或被質(zhì)疑。一旦質(zhì)疑或被質(zhì)疑，對(duì)方則需要作進(jìn)一步的解釋；

⑥任何參與協(xié)商民主的言談?wù)叨疾荒艽驍鄤e人的發(fā)言，以保持言談?wù)甙l(fā)言的完整。

如此，基層協(xié)商民主才可有序進(jìn)行，達(dá)至理性交涉。理性交涉是基層協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)性規(guī)則要求，建立在理性交涉基礎(chǔ)上的基層協(xié)商民主才能保障大家以理性的方式論證自己的主張，相互澄清各自的疑點(diǎn)，盡可能理性地達(dá)成協(xié)商共識(shí)，這樣的基層協(xié)商民主才能推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

2.平等且實(shí)質(zhì)性參與規(guī)則

程序是交涉過(guò)程的制度化。程序的本質(zhì)既不是它的形式性，也不是它的實(shí)質(zhì)性，而是它的過(guò)程性和交涉性(26)②季衛(wèi)東：《程序比較論》，《比較法研究》,1993年第1期。。程序限制恣意，但不排除選擇，甚至程序總是與選擇緊密地聯(lián)系在一起。程序的重點(diǎn)不是最后導(dǎo)出的結(jié)果和內(nèi)容，而是哪些人按照什么手續(xù)來(lái)作出選擇或決定的過(guò)程。按照季衛(wèi)東的分析，現(xiàn)代程序的功能意義在于：①過(guò)濾各種主張和選擇的可能性，以便找出最佳方案；②通過(guò)平等且實(shí)質(zhì)性參與，疏導(dǎo)人們的不滿和矛盾；③排除決定者的恣意，保留各種可能性；④減輕決定者的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；⑤讓有可能受到程序不利影響的參與者接受程序決定等(27)。對(duì)基層協(xié)商民主而言，如何保證參與者平等且實(shí)質(zhì)性參與是其程序設(shè)置的關(guān)鍵所在。這是因?yàn)樵诔青l(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位協(xié)商民主實(shí)踐中，由于諸如教育水平、收入差距、信息技術(shù)利用等方面的差異，導(dǎo)致基層協(xié)商主體運(yùn)用協(xié)商政治的能力不平等，甚至存在影響協(xié)商主體有效參與協(xié)商過(guò)程和平等維護(hù)自身需求、利益的障礙(28)吳興智：《協(xié)商民主與中國(guó)鄉(xiāng)村治理》，《湖北社會(huì)科學(xué)》,2010年第10期。。提高協(xié)商主體運(yùn)用協(xié)商政治的能力，一方面靠教育、培訓(xùn)提高他們的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力，另一方面也需要基層協(xié)商程序的自我完善，這其中至為關(guān)鍵的就是基層協(xié)商民主程序本身如何能保證參與者平等且實(shí)質(zhì)性參與。下面，以某社區(qū)車(chē)庫(kù)建設(shè)議題的民主協(xié)商過(guò)程為例說(shuō)明之。

揚(yáng)州市廣陵區(qū)汶河街道荷花池社區(qū)是上世紀(jì)90年代建成的老舊小區(qū)，小區(qū)一直沒(méi)有物業(yè)管理，小區(qū)居民的自行車(chē)、電動(dòng)車(chē)經(jīng)常被盜，居民多次強(qiáng)烈要求建車(chē)庫(kù)未果。期間社區(qū)居委會(huì)曾就小區(qū)整治請(qǐng)教專家，政府也曾出面提出建車(chē)庫(kù)，但因眾口難調(diào)而始終沒(méi)有結(jié)果。最后小區(qū)決定“問(wèn)專家不如問(wèn)大家”，讓所有住戶參與協(xié)商共同解決建車(chē)庫(kù)的問(wèn)題，前后歷時(shí)三個(gè)月，先后召開(kāi)6次聽(tīng)證會(huì)、60余次車(chē)庫(kù)建設(shè)協(xié)調(diào)會(huì)，最終決定在小區(qū)公用地及綠化帶上改擴(kuò)建車(chē)庫(kù)。這其中一位王姓居民從起初反對(duì)到最后同意的經(jīng)歷很有代表性，他說(shuō)他之所以反對(duì)是因?yàn)榭盏乜梢杂脕?lái)活動(dòng)、鍛煉身體，每次協(xié)商他都去，就是為了表達(dá)反對(duì)，而且很執(zhí)著，協(xié)商了十余次，反對(duì)了十余次，后來(lái)經(jīng)同意建車(chē)庫(kù)的人家不厭其煩地做工作，最終在路上他碰到其他不同意建車(chē)庫(kù)的居民(約占5%)，就說(shuō)“算了吧”(意思是勸說(shuō)其他不同意建車(chē)庫(kù)的人別反對(duì)了)，最終小區(qū)建成了車(chē)庫(kù)(29)闞為,洪波：《協(xié)商民主如何嵌入中國(guó)民主治理場(chǎng)域——公民參與的視角》，《浙江學(xué)刊》,2015年第1期。。這樣一個(gè)基層民主協(xié)商建車(chē)庫(kù)的事例，生動(dòng)地說(shuō)明了反對(duì)者王姓居民盡管是極少數(shù)(占全體居民的5%)，但他與其他居民是一樣的，實(shí)質(zhì)性參與了整個(gè)協(xié)商過(guò)程，這讓王姓居民感受到了真的是在“協(xié)商”——十余次協(xié)商、十余次反對(duì)，但也正是這十余次的協(xié)商過(guò)程，讓王姓居民不經(jīng)意間發(fā)生了態(tài)度的轉(zhuǎn)變。這樣一個(gè)基層協(xié)商民主的生動(dòng)事例也驗(yàn)證了“機(jī)會(huì)和偏好”會(huì)在協(xié)商過(guò)程中發(fā)生轉(zhuǎn)變，這正是協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)所在。

基層協(xié)商民主保證參與者平等且實(shí)質(zhì)性參與有兩方面的要求：一是參與者相互間是平等的，即便是訴求或主張是極為少數(shù)的那一方(人)，也能與多數(shù)方(人)一樣平等地表達(dá)意見(jiàn)，相互間互不影響和制約，不存在具有權(quán)威性、優(yōu)勢(shì)地位的特殊成員，人人都具有平等的協(xié)商機(jī)會(huì)、協(xié)商權(quán)利和協(xié)商能力。要避免任何參與者具有任何的優(yōu)勢(shì)地位和機(jī)會(huì)，人人在政見(jiàn)和意愿表達(dá)上享有同等的份量，在涉及公共利益決策或自身利害決定作出過(guò)程中擁有與他人平等的尊嚴(yán)和發(fā)言權(quán)。二是參與者的實(shí)質(zhì)性參與，這就要求參與者的參與是有制度保障的，參與不僅僅是在履行作為單位一員的義務(wù)，也是參與者作為單位一員的權(quán)利，這種參與權(quán)不因任何事由而被剝奪。更為重要的是，基層協(xié)商民主要能做到參與者的參與能實(shí)質(zhì)性地影響協(xié)商民主的過(guò)程和結(jié)果，而不是走過(guò)場(chǎng)、走形式、走程序，協(xié)商民主的最終結(jié)果是從協(xié)商程序中生成的。同時(shí)，“平等”與“實(shí)質(zhì)性”參與兩方面要求是相互證立的，只有參與者相互間是平等的，才能真正做到實(shí)質(zhì)性參與；也只有參與者的實(shí)質(zhì)性參與，才能說(shuō)明參與者相互間是平等的。基層協(xié)商民主若能保障參與者平等且實(shí)質(zhì)性參與，就能提升民眾參與協(xié)商民主的意識(shí)和能力，也才能提升城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、基層企業(yè)事業(yè)單位的治理能力。

3.兼顧多方利益規(guī)則

協(xié)商民主通俗地說(shuō)就是“協(xié)商”+“民主”，是協(xié)商基礎(chǔ)上的民主，也是民主指導(dǎo)下的協(xié)商，平等、理性、包容是協(xié)商民主的價(jià)值基礎(chǔ)。在當(dāng)下的中國(guó)語(yǔ)境，基層協(xié)商民主既是一種制度，也是一種調(diào)解矛盾、化解糾紛和解決問(wèn)題的措施。從治理措施的角度看，基層協(xié)商民主所具有的平等、理性和包容的內(nèi)在特質(zhì)，有利于化解基層社會(huì)治理的困境，實(shí)現(xiàn)法治、共治和善治的目標(biāo)(30)王巖,潘友星：《協(xié)商民主視域下基層政府治理研究》，《思想戰(zhàn)線》，2016年第2期。。同時(shí)，基層協(xié)商民主是建立在多元主體廣泛參與基礎(chǔ)上的民主決策機(jī)制，其理想狀態(tài)是經(jīng)過(guò)充分地協(xié)商，達(dá)成解決議題的普遍共識(shí)，參與者意見(jiàn)完全一致，無(wú)須再通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)的表決方式作出決定或安排。但更多的情況可能是，即便經(jīng)過(guò)了充分的協(xié)商，仍不能達(dá)成一致意見(jiàn)，在協(xié)商無(wú)果的情況下，需要通過(guò)“表決”作出最終的決定。

當(dāng)基層協(xié)商民主最終需要通過(guò)表決來(lái)作出決定時(shí)，如何保護(hù)少數(shù)方(人)利益的問(wèn)題就凸顯出來(lái)。民主決策說(shuō)到底是一種少數(shù)服從多數(shù)的機(jī)制，是通過(guò)多數(shù)表決的選擇方式作出決定的制度安排。就基層協(xié)商民主而言，當(dāng)通過(guò)協(xié)商不能達(dá)成決策共識(shí)而又不得不對(duì)協(xié)商議題作出決定時(shí)，訴諸少數(shù)服從多數(shù)的決策機(jī)制就成為相對(duì)理想的選擇。但這種決策機(jī)制無(wú)法排除多數(shù)方(人)利用其多數(shù)地位損害少數(shù)方(人)的可能性，這種損害常常被人們認(rèn)為是理所當(dāng)然的。但隨著現(xiàn)代民主理念的傳播，人們認(rèn)識(shí)到基層協(xié)商民主也會(huì)因參與者經(jīng)濟(jì)地位的不平等、知識(shí)資源豐富程度的各不相同、信息掌握和處理能力的差異，以及協(xié)商中各自分析和表達(dá)能力的不同等因素，導(dǎo)致協(xié)商未必能取得完全一致的結(jié)果，這就需要將協(xié)商和民主有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮協(xié)商基礎(chǔ)上民主的積極作用，盡可能有效降低民主的消極影響，使協(xié)商民主制度趨于完善(31)何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法和實(shí)踐》，北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年版，第7頁(yè)。。這就要求我們要注意到：多數(shù)選擇的結(jié)果不一定就是最好的和可行的，需要運(yùn)用程序讓大家來(lái)自由地、理性地進(jìn)行交涉，在程序運(yùn)行中排除強(qiáng)力的干涉，“合理而公正的程序是區(qū)別健全的民主制度與偏執(zhí)的群眾專政的分水嶺。因?yàn)槊裰鞯恼嬲齼r(jià)值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性?！?32)季衛(wèi)東：《程序比較論》，《比較法研究》，1993年第1期。那基層協(xié)商民主如何盡可能地避免“多數(shù)人說(shuō)了算”呢？這就要求基層協(xié)商民主經(jīng)過(guò)充分的協(xié)商在運(yùn)用“多數(shù)決”作出決策時(shí)要兼顧多方利益。

一是要認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位本身作為一個(gè)利益共同體，相互間并不存在根本利益上的沖突，所謂的不同意見(jiàn)表達(dá)多數(shù)情況下都是根本利益一致基礎(chǔ)上的分歧，這為決策兼顧多方利益提供了基礎(chǔ)。二是即便存在利益分歧，也可以通過(guò)均衡照顧各方利益、遵循輪流原則等方式獲得解決。以社區(qū)公共休閑場(chǎng)所開(kāi)放為例，如果讓大家表決是否開(kāi)放公共休閑場(chǎng)所，除了公共休閑場(chǎng)所附近休息受到影響的少數(shù)住戶外，絕大多數(shù)住戶都會(huì)表決同意開(kāi)放，但又確實(shí)存在著休閑場(chǎng)所人聲噪雜影響附近住戶休息的客觀現(xiàn)實(shí)，那是否我們?cè)跊Q策開(kāi)放的同時(shí)，規(guī)定一個(gè)可行的開(kāi)放時(shí)間呢？如午間12:00-2:00、晚上10:00以后關(guān)閉公共休閑場(chǎng)所，這就是“多數(shù)決”時(shí)兼顧少數(shù)方(人)利益的一個(gè)事例。三是基層協(xié)商民主要充分地展開(kāi)公共討論，化解分歧，消除不滿，增強(qiáng)決策的可接受性。如前文提及的荷花池社區(qū)建車(chē)庫(kù)的事例，車(chē)庫(kù)建成后社區(qū)又主動(dòng)建了老年人日間照護(hù)中心，解決老年人因建車(chē)庫(kù)占用綠地沒(méi)有活動(dòng)場(chǎng)地的問(wèn)題，做到了均衡照顧各方的利益。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元的社會(huì)，一個(gè)人可能在這個(gè)事項(xiàng)上屬于少數(shù)派，但在另一個(gè)事項(xiàng)上又屬于多數(shù)派，因此個(gè)體權(quán)益一般不會(huì)永久地受到壓抑，即便可能存在某個(gè)少數(shù)方(人)群體始終處于少數(shù)的地位，也可以通過(guò)“輪流原則”(principle of taking turns)獲得解決，即多數(shù)方(人)多獲得一些權(quán)益，或次序靠前；少數(shù)方(人)少獲得一些權(quán)益，或次序靠后，這樣的“輪流原則”優(yōu)于“多數(shù)決”贏者通吃的做法，更符合現(xiàn)代基層協(xié)商民主的治理理念。

(三)一個(gè)具體參照：羅伯特議事規(guī)則

“羅伯特議事規(guī)則”是以其創(chuàng)始人亨利·馬丁·羅伯特(1837-1923年)命名的有關(guān)會(huì)議議事的規(guī)則。羅伯特議事規(guī)則雖是有關(guān)會(huì)議議事的規(guī)則，但其規(guī)則設(shè)計(jì)體現(xiàn)了謹(jǐn)慎仔細(xì)地平衡組織和會(huì)議中個(gè)人和群體權(quán)利，包括多數(shù)者的權(quán)利、少數(shù)者的權(quán)利、每個(gè)組織成員的權(quán)利、缺席者的權(quán)利以及上述人員組成為一個(gè)整體的權(quán)利(33)②新文：《南塘村農(nóng)民用羅伯特議事規(guī)則開(kāi)會(huì)》，《山西農(nóng)業(yè)》，2009年第5期。。以會(huì)議動(dòng)議為例，就分成了“主動(dòng)議、附屬動(dòng)議、優(yōu)先動(dòng)議、偶發(fā)動(dòng)議、動(dòng)議的重提和不良動(dòng)議”五章，其中“偶發(fā)動(dòng)議”又分為“擱置、修改、委托、改期、調(diào)整辯論限制、結(jié)束辯論、暫?！钡绕吖?jié)的內(nèi)容，足見(jiàn)其會(huì)議議事規(guī)則之詳盡?；鶎訁f(xié)商民主本質(zhì)上也是一種會(huì)議議事程序，可以借鑒羅伯特議事規(guī)則構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、基層企事業(yè)單位各自的協(xié)商民主程序。留學(xué)美國(guó)的袁天鵬回國(guó)后，在安徽阜陽(yáng)南塘村推介羅伯特議事規(guī)則，將羅伯特議事規(guī)則簡(jiǎn)化成了“南塘十三條”(34)，這說(shuō)明羅伯特議事規(guī)則對(duì)基層協(xié)商民主有借鑒意義。

借鑒羅伯特議事規(guī)則，在設(shè)置基層協(xié)商民主的具體程序時(shí)，要注意保護(hù)各參與人的權(quán)利，既要保護(hù)意見(jiàn)占多數(shù)的人的權(quán)利，也要保護(hù)意見(jiàn)占少數(shù)的人的權(quán)利，甚至給予堅(jiān)持己見(jiàn)的人充分發(fā)言的機(jī)會(huì)，包括對(duì)那些沒(méi)有參加協(xié)商議事的人，也給予充分的尊重；如果可能，在基層協(xié)商民主中可以只賦予主持人議事程序進(jìn)行的主持權(quán)利，保留大家共同決定議題的權(quán)利，防止主持人代替大家決策；堅(jiān)持議題必須在經(jīng)過(guò)充分且自由的辯論協(xié)商后才能做出，辯論要文明表達(dá)，禁止人身攻擊，辯論要圍繞議題展開(kāi)，不偏離議題、不重復(fù)已有發(fā)言，如果參與人員眾多，可以預(yù)先設(shè)定每個(gè)人的發(fā)言次數(shù)、每次發(fā)言的時(shí)間限制，不得隨意打斷別人的發(fā)言，主持人應(yīng)給予意見(jiàn)相左的雙方輪流發(fā)言的機(jī)會(huì)等。當(dāng)然，各城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、基層企事業(yè)單位在具體構(gòu)建各自的協(xié)商民主程序時(shí)，可結(jié)合本單位實(shí)際情況制定切實(shí)可行的、得到大家認(rèn)可的協(xié)商民主的議事規(guī)則，羅伯特議事規(guī)則只是提供一個(gè)可資借鑒的參照。

基層協(xié)商民主與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主，是落實(shí)十九屆四中全會(huì)《決定》精神的要求。本文提出的構(gòu)建基層協(xié)商民主程序機(jī)制的兩項(xiàng)“基本原則”、三項(xiàng)“實(shí)質(zhì)規(guī)則”和一個(gè)“具體參照”，也是相互聯(lián)系、相互支撐的。例如，沒(méi)有協(xié)商公開(kāi)，就很難做到參與者的理性交涉，而參與者不能理性交涉，也就談不上參與者的平等且實(shí)質(zhì)性參與；再比如程序不中立，也就很難做到兼顧各方的利益，而兼顧各方的利益，又以平等且實(shí)質(zhì)性參與為前提等等，這些程序“原則”或“規(guī)則”是相互支撐的。進(jìn)而，各個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位各有不同，協(xié)商民主的議題也千差萬(wàn)別，很難制定“放之四海而皆準(zhǔn)”的基層協(xié)商民主程序，這就要求各城鄉(xiāng)社區(qū)(村)、企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從本單位實(shí)際出發(fā)，制定符合本單位實(shí)際的協(xié)商民主程序。本文提出的基層協(xié)商民主程序設(shè)置應(yīng)遵循的原則或規(guī)則，也有進(jìn)一步具體化之必要，期待筆者對(duì)基層協(xié)商民主與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)及其程序規(guī)制的思考，有助于新時(shí)代堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)，通過(guò)構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主，推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化建設(shè)，提升基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。