后單位社會(huì)的住房保障與政府能力建設(shè)

武中哲，李素梅

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；山東現(xiàn)代學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250104)

住房保障起始于20世紀(jì)90年代末的住房制度改革，與其他的社會(huì)保障制度相比，住房保障制度實(shí)踐的時(shí)間較短，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式。西方國(guó)家雖然在住房福利中有較為成熟的做法，但是由于國(guó)情不同無(wú)法為我們所全盤(pán)借鑒。目前，我國(guó)城市社會(huì)中需要得到保障的住房困難群體數(shù)量龐大，構(gòu)成復(fù)雜，導(dǎo)致住房困難的原因多種多樣，這些都成為政府從事住房保障工作的巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的大背景，住房保障需要在實(shí)踐中不斷探索，不斷完善。住房保障的順利推進(jìn)需要一種有時(shí)代特色的政府能力。這種政府能力既不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府能力，也不同于西方化的現(xiàn)代政府能力，而是一種具有后單位時(shí)代特征的政府能力。

一、單位制度變遷中政府住房福利責(zé)任轉(zhuǎn)型

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)城市的組織是以“單位”為基本單元的組織體系，幾乎所有的社會(huì)成員被組織在各式各類(lèi)的單位組織中，國(guó)家通過(guò)單位組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)于整個(gè)社會(huì)的管理與控制，完成資源的分配和再分配，這種組織制度被稱(chēng)為“單位制”。單位制時(shí)代，住房是作為一種國(guó)家福利是在單位組織的框架中完成。由于企業(yè)的利潤(rùn)都?xì)w國(guó)家所有，所以建房所用的資金主要來(lái)自于國(guó)家財(cái)政，輔之以各個(gè)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位擁有的福利基金。在住房建設(shè)的過(guò)程中，職工不承擔(dān)建設(shè)的資金投入責(zé)任。住房作為一種福利其分配采用無(wú)償?shù)膶?shí)物分配制形式。住房分配貫徹的是社會(huì)主義制度下的平均主義總原則，在實(shí)際中的分房標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)工齡、廠齡、家庭人口、住房困難狀況。由于是單位組織做出分房決策，因此分房的標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)也同職工的行政級(jí)別和勞動(dòng)貢獻(xiàn)等因素掛鉤。住房管理行政化，企事業(yè)單位的房管部門(mén)只管分房、修房，不講經(jīng)濟(jì)核算，不關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益。

在福利分房的過(guò)程中，各類(lèi)單位組織成為國(guó)家的代理人。因?yàn)閱挝坏馁Y源都是國(guó)家的，所以住房的單位所有也就等同于國(guó)家所有。但是在實(shí)際操作層面，住房的建設(shè)和分配職能都分解在單位組織中完成，單位組織在員工的住房福利中承擔(dān)直接責(zé)任。政府在福利分房中的角色主要是計(jì)劃制定和建設(shè)資金審批，這個(gè)過(guò)程中對(duì)政府能力(主要指地方政府)的要求是停留在較低水平上的。地方政府在這個(gè)過(guò)程中只起宏觀指導(dǎo)作用，將國(guó)家的相關(guān)政策要求貫徹到各級(jí)各類(lèi)單位組織之中，并督促其執(zhí)行。由于政府部門(mén)在住房建設(shè)和分配中不承擔(dān)直接責(zé)任，而這其中的主要困難恰恰在于住房的建設(shè)和分配之中，所以等于各級(jí)各類(lèi)單位組織作為政府的“代理人”履行了相關(guān)職能，現(xiàn)實(shí)沒(méi)有對(duì)政府的能力提出過(guò)高的要求。

有學(xué)者曾對(duì)政府能力做過(guò)區(qū)分，基本上分為低能的政府，成功的政府和失敗的政府。所謂低能的政府是指那些在政治上實(shí)現(xiàn)專(zhuān)制統(tǒng)治或者威權(quán)政治，在施政過(guò)程中主要依靠國(guó)家指令，往往在政治上實(shí)行高度的中央集權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行高度的計(jì)劃。政府工作在科層制中落實(shí)，對(duì)政府官員的能力并沒(méi)有過(guò)高的要求，也缺少提升政府官員能力的現(xiàn)實(shí)條件，因此會(huì)導(dǎo)致社會(huì)僵化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢。失敗的政府則是指那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、政治動(dòng)蕩不安的政府，由于此類(lèi)政府大多屬于個(gè)人專(zhuān)治并導(dǎo)致民不聊生，所以往往成為革命的對(duì)象。成功的政府是指擁有一定的社會(huì)資源并善于挖掘和動(dòng)員各種社會(huì)資源，并以其作為基本的條件去推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，豐富并壯大社會(huì)總財(cái)富，滿(mǎn)足社會(huì)成員的各種正當(dāng)需求，能夠不斷實(shí)行自我革新、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步(1)黃毅峰：《再論政府能力及其提升的路徑選擇》，《社會(huì)科學(xué)》，2011年第1期。。由此反觀我國(guó)的發(fā)展歷程，在高度計(jì)劃的體制下，政府能力主要體現(xiàn)在一種類(lèi)似科層制的管理能力，表現(xiàn)為下級(jí)服從上級(jí)，地方政府要保證上級(jí)政府的指令能夠在行政體系內(nèi)順利貫徹，政府間的聯(lián)系處在橫向閉合、縱向貫通的狀態(tài)，下級(jí)政府一切行動(dòng)聽(tīng)從上級(jí)政府的指令。因此，這個(gè)時(shí)期的政府能力主要不是一種根據(jù)實(shí)際情況靈活開(kāi)展工作的能力，而是一種服從和被服從的能力，應(yīng)當(dāng)屬于一種相對(duì)較低層次的政府能力。已有的相關(guān)事實(shí)也表明，政府所貫徹的社會(huì)主義平均分配的基本原則在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有得到落實(shí)，總體后果是既沒(méi)有解決住房短期的問(wèn)題，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)住房福利分配中的公平公正。已有的相關(guān)實(shí)證研究也指出，在福利分房的時(shí)代，由于不同的單位組織掌握的資源不同，所以導(dǎo)致不同單位組織的成員在住房方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的分化。當(dāng)時(shí)中國(guó)城鎮(zhèn)的90%職工是在全民或集體所有制單位組織里工作，單位組織建房和分房依據(jù)的是政府指令，以完成政府的要求為責(zé)任分解的成功，是“大公”變“小公”的結(jié)果。其結(jié)果并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)住房的公平，城鎮(zhèn)住房不平等的背后是單位制的不平等(2)[美]邊燕杰，[美]約翰·羅根：《“單位制”與住房商品化》，《社會(huì)學(xué)研究》，1996年第1期。。

住房制度改革以后，政府在住房供應(yīng)中的角色發(fā)生了根本的變化。1998年之后住房市場(chǎng)化改革快速推進(jìn)，保障房制度也開(kāi)始實(shí)施。住房保障對(duì)象是那些沒(méi)有能力通過(guò)市場(chǎng)獲得住房的低收入群體，其保障職能由政府承擔(dān)。在住房保障領(lǐng)域，地方政府從一個(gè)裁判員的角色開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)動(dòng)員的角色，由過(guò)去的面對(duì)單位組織轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯用鎸?duì)社會(huì)成員。通過(guò)市場(chǎng)化配置的商品房和地方政府承擔(dān)的保障房，完成了由完全的福利住房向住房雙軌制的過(guò)渡。

在單位體制下，以單位組織為基本單元的社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，社會(huì)流動(dòng)性非常有限。穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)保證了單位組織作為國(guó)家代理人具體實(shí)施著社會(huì)保障職能，形成了“單位辦社會(huì)”的整體格局。改革以后，這種格局得到了實(shí)質(zhì)性的改變，其突出表現(xiàn)是單位制度開(kāi)始退出歷史舞臺(tái)。隨著各項(xiàng)改革的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)邁入了新時(shí)代，傳統(tǒng)的單位制度已經(jīng)得到大幅度的改革，單位框架內(nèi)的福利也大多讓渡與社會(huì)，“單位辦社會(huì)”的格局已經(jīng)基本得到改變。但是，這種改革并非是對(duì)傳統(tǒng)單位體制的單純的、完全的否定，而是在實(shí)踐過(guò)程中以漸進(jìn)化的形式進(jìn)行的，其主要原因是既要考慮社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的適應(yīng)能力，也要考慮社會(huì)成員的利益過(guò)渡的問(wèn)題。這種漸進(jìn)化的改革導(dǎo)致當(dāng)下傳統(tǒng)制度因素仍然部分地在社會(huì)中留存。作為一個(gè)承前啟后的轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界又將這一時(shí)期從組織制度的層面稱(chēng)為“后單位社會(huì)”。后單位社會(huì)的特點(diǎn)表現(xiàn)為舊體制結(jié)構(gòu)的部分遺存以及新的體制結(jié)構(gòu)的發(fā)育生長(zhǎng)，其本身也是中國(guó)社會(huì)漸進(jìn)式改革的必然后果。在制度層面，單位體制的改革并沒(méi)有將其體制的“內(nèi)核”要素全盤(pán)摒棄。一個(gè)體制的基本聯(lián)結(jié)原則的消失并不一定意味著體制運(yùn)行過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的所有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)、觀念、行為方式和策略也隨之消失(3)田毅鵬，漆思：《單位社會(huì)化的終結(jié)——東北老工業(yè)基地的社區(qū)建設(shè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年版，第167頁(yè)。。正是因?yàn)槿绱?，教條的制度設(shè)置在后單位時(shí)代無(wú)法適應(yīng)變動(dòng)不居的社會(huì)實(shí)踐，必須進(jìn)行有針對(duì)性的改革，這就要求政府，特別是與基層緊密聯(lián)系的地方政府既要有貫徹執(zhí)行上級(jí)政府指令要求的能力，又要有根據(jù)具體情況做出恰當(dāng)決策的能力，保持原則性和靈活性的統(tǒng)一。因?yàn)樽》勘Ｕ鲜且环N新的制度設(shè)置，后者的要求對(duì)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更為關(guān)鍵。在這種背景下，相比于傳統(tǒng)體制，當(dāng)下政府的工作方式、工作內(nèi)容以及社會(huì)對(duì)于政府工作的要求都發(fā)生了根本性的改變，社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要對(duì)住房保障中的政府能力提出更高的要求。

二、后單位社會(huì)住房保障對(duì)政府能力的訴求

住房保障是一個(gè)涉及到多個(gè)方面的系統(tǒng)工程，不僅在建設(shè)方面，而且在管理、準(zhǔn)入、使用、退出等方面也需要建立規(guī)范機(jī)制，其實(shí)踐領(lǐng)域不僅局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部，而且還要社會(huì)組織和社會(huì)成員的廣泛參與。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)在中央政治局的第十次集體學(xué)習(xí)中指出，要加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，必須處理好政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)化的關(guān)系、住房發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的關(guān)系、需要和可能的關(guān)系、住房保障和防止福利陷阱的關(guān)系?？梢?jiàn)，住房保障制度是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的社會(huì)政策，沒(méi)有現(xiàn)成的路子也沒(méi)有以往的經(jīng)驗(yàn)遵循，需要在實(shí)踐中不斷探索完善。面對(duì)著行政體制的變革和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)體制因素與現(xiàn)代市場(chǎng)制度的碰撞與交融，住房保障工作很難在固定的框架下取得進(jìn)展，需要在資源整合、信息反饋、部門(mén)協(xié)調(diào)等諸多方面開(kāi)拓性地開(kāi)展工作，綜合體現(xiàn)為在新時(shí)代推進(jìn)住房保障工作的政府能力。

(一)財(cái)政動(dòng)員能力。保障房建設(shè)中最關(guān)鍵的因素就是資金保障，目前，保障房建設(shè)資金主要來(lái)自于政府財(cái)政和住房公積金的收益，銀行貸款和土地出讓金凈收入。單純從經(jīng)濟(jì)的角度看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)保障房的建設(shè)會(huì)起到促進(jìn)作用。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來(lái)地方財(cái)政收入的提高，而財(cái)政收入的提高可以為保障房的建提供比較充足的資金儲(chǔ)備。但是，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面，現(xiàn)實(shí)生活中仍然存在著諸多的矛盾和困難之處。首先，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與保障房的建設(shè)之間在一定程度上存在著“蹺蹺板”的關(guān)系。目前土地財(cái)政是地方政府收入的主要來(lái)源，而土地財(cái)政與土地的用途關(guān)系密切。其次，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與可保障的對(duì)象之間存在必然聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，有更多的外來(lái)人口，需要接受住房保障的數(shù)量也相對(duì)較多，而那些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市，流動(dòng)人口相對(duì)較少，需要解決的住房困難群體主要是城市中的棚戶(hù)區(qū)。所以，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的城市所需要解決的住房保障的具體問(wèn)題是不同的。另外，我國(guó)不同城市政府的財(cái)政能力有很大的差別，不同地域的城市以及不同級(jí)別的城市政府，政府財(cái)政實(shí)力和可以動(dòng)員的其他經(jīng)濟(jì)資源都存在著巨大的差別。中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)基本特征是在包括中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這五級(jí)政府之間的縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，相鄰兩級(jí)中下級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系由上一級(jí)的政府決定，很少發(fā)生跨級(jí)干預(yù)和影響(4)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府—官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年版，第184頁(yè)。。

基于此，保障房建設(shè)中政府的財(cái)政能力應(yīng)該區(qū)分為主觀財(cái)政能力與客觀財(cái)政能力，直接財(cái)政能力與間接財(cái)政能力。主觀財(cái)政能力取決于政府對(duì)于住房保障工作的重視，與商品房和商業(yè)用房比較，保障房放在什么位置？這取決于政府理念，也決定著政府有限的財(cái)政資源的配置順序?？陀^財(cái)政能力則是政府實(shí)際具備的財(cái)政能力或者可以動(dòng)員其他經(jīng)濟(jì)資源的能力。直接財(cái)政能力是地方政府自身財(cái)政支持保障建設(shè)的能力，間接財(cái)政能力則是政府協(xié)調(diào)運(yùn)用其他經(jīng)濟(jì)資源投入保障房建設(shè)的能力。另外，在財(cái)政資源有限的條件下，政府在保障房建設(shè)投資中的順序和比重也非常重要。保障性安居工程有不同的保障形式，有的是政府獨(dú)自投入，也有的是籌集社會(huì)資金投入，也有政府與市場(chǎng)合作的投入。因此，鑒于保障房的多樣化，政府不應(yīng)該也無(wú)力全面包辦，而是應(yīng)該實(shí)行有針對(duì)性的、多元化和差別化的支持政策。目前，需要政府全面包辦的是那些完全依靠財(cái)政支持，其他社會(huì)主體很難介入的保障房建設(shè)。例如廉租房和公租房，有一類(lèi)是完全由政府主導(dǎo)的，還有一類(lèi)是政府補(bǔ)貼的，包括社會(huì)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體建設(shè)的公租房和棚戶(hù)區(qū)改造。

(二)社會(huì)組織能力。政府在推進(jìn)住房保障中，離開(kāi)社會(huì)組織的力量是舉步維艱的。政府部門(mén)如果事無(wú)巨細(xì)地處理各項(xiàng)與住房保障有關(guān)的事務(wù)，不僅會(huì)存在客觀能力不足的問(wèn)題，而且還會(huì)存在腐敗和不公的問(wèn)題。在單位時(shí)代，無(wú)論是組織還是社會(huì)資源都處在政府行政序列的管理框架之下。后單位社會(huì)意味著這種單一化的組織管理模式開(kāi)始退出，開(kāi)始向市場(chǎng)化和社會(huì)化方向過(guò)渡。然而，單位制度作為一種城市社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的組織管理制度，已經(jīng)扎根于社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)層面，制度的變遷必然呈現(xiàn)出一定程度的路徑依賴(lài)。這種路徑依賴(lài)效應(yīng)在實(shí)際中的后果是造成當(dāng)下中國(guó)社會(huì)中單位體制與市場(chǎng)、社會(huì)因素兩種體制并存的獨(dú)特的社會(huì)結(jié)構(gòu)(5)李路路，苗大雷，王修曉：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與“單位”變遷: 再論“單位”研究》，《社會(huì)》，2009年第4期。。后單位時(shí)代表現(xiàn)為社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型和管理模式的多元化態(tài)勢(shì)，在此背景下，住房保障中政府能力之一是如何挖掘并培育社會(huì)和市場(chǎng)的力量，整合資源，并促進(jìn)社會(huì)公平。這是在后單位時(shí)代從事政府保障中的重要方面，也是這一領(lǐng)域政府能力的集中體現(xiàn)。涂爾干在《社會(huì)分工論》中曾明確強(qiáng)調(diào)政府與個(gè)人之間的一系列次級(jí)群體存在的必要性，認(rèn)為如果缺少了這些次級(jí)群體，那么國(guó)家也就不可能存在下去。反之，如果這些次級(jí)群體與個(gè)人的聯(lián)系能做到非常緊密，那么就會(huì)強(qiáng)勁地把個(gè)人吸收到群體活動(dòng)中，并籍此把個(gè)人納入到社會(huì)生活的主流之中(6)[法]涂爾干：《社會(huì)分工論》，渠東譯，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2005年版，第40頁(yè)。。在中國(guó)社會(huì)中，這些次級(jí)群體主要是國(guó)家行政體系之外的各類(lèi)社會(huì)組織。在單位社會(huì)，這種組織類(lèi)型是相對(duì)整齊劃一的單位組織。在后單位社會(huì)，社會(huì)組織開(kāi)始分化并重新整合，既存在傳統(tǒng)的單位組織，亦即學(xué)術(shù)界所稱(chēng)的“體制內(nèi)組織”，也存在更多在市場(chǎng)化的過(guò)程中發(fā)育生長(zhǎng)的新型組織，即“體制外組織”。這兩種類(lèi)型的組織都是聯(lián)結(jié)國(guó)家和社會(huì)成員的中堅(jiān)力量，但是在住房保障制度的實(shí)踐過(guò)程中所扮演的角色，以及所導(dǎo)致的結(jié)果是不同的，政府的組織能力主要體現(xiàn)在發(fā)動(dòng)并培育各類(lèi)社會(huì)中間組織參與到住房保障工作中來(lái)，這些組織能夠比較廣泛地代表社會(huì)成員的利益，反映他們的訴求，并以此促進(jìn)住房保障的公平，提高住房保障的效率。

(三)部門(mén)協(xié)調(diào)能力。住房保障工作需要在政府系統(tǒng)中落實(shí)，因此這不是單一政府部門(mén)的能力體現(xiàn)，而是政府總體能力的反映。政府能力既是體現(xiàn)某一具體政府部門(mén)的能力，也體現(xiàn)某一級(jí)政府的能力，同時(shí)也有上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府的部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作的能力，這些方面的能力都直接影響著住房保障工作的開(kāi)展。政府是一個(gè)系統(tǒng)，上下級(jí)政府之間，政府的不同部門(mén)之間都存在著緊密的聯(lián)系，既相互影響也相互制約，政府能力因此也表現(xiàn)為一個(gè)系統(tǒng)的能力，其能力的提升依賴(lài)于系統(tǒng)內(nèi)部各項(xiàng)能力要素之間的良性互動(dòng)、相互促進(jìn)和共同提升。住房保障工作既然需要在上下級(jí)政府之間進(jìn)行落實(shí)，那么部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)以及住房保障工作中涉及到的各種要素之間的匹配與銜接就非常重要。政府在各個(gè)具體方面的能力組合形成一個(gè)完整的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，各個(gè)能力要素相互聯(lián)系、相互影響、相互制約，整合為政府的綜合能力。

單位制時(shí)代，我國(guó)政府的上下級(jí)之間塑造了一種嚴(yán)格的控制機(jī)制，這種機(jī)制在目前仍然被傳承下來(lái)。這種傳統(tǒng)體制的留存所導(dǎo)致的弊端表現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是上下級(jí)政府之間的溝通和協(xié)調(diào)尚存在不足之處。地方政府如果教條地按照上級(jí)政府的指標(biāo)開(kāi)展工作，會(huì)導(dǎo)致住房保障脫離地方實(shí)際。在住房保障的具體工作中，了解真實(shí)情況的往往是那些基層政府部門(mén)，因此作為上級(jí)政府部門(mén)在具體工作中需要大膽放權(quán)，允許地方政府根據(jù)本地實(shí)際開(kāi)展住房保障工作，可以大幅度提升住房保障的效率。上級(jí)政府盡量把對(duì)于地方政府的控制轉(zhuǎn)化為民眾的監(jiān)督和控制，并暢通反饋機(jī)制，可以大大提高住房保障的公平。但是，上級(jí)政府的放權(quán)并不是沒(méi)條件的。已有研究曾認(rèn)為，地方政府注重考慮局部經(jīng)濟(jì)利益，形成了與中央政府的博弈。中央政府的政策收斂往往在很大程度上受制于地方政府是否采取積極的履職態(tài)度(7)蔡冰非：《保障性住房建設(shè)中地方政府與中央政府的博弈分析》，《社會(huì)科學(xué)家》，2009年第12期。。其二是同一級(jí)政府的不同部門(mén)之間缺少溝通和有效合作。除了上下級(jí)政府之間的控制關(guān)系，同一級(jí)政府不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)對(duì)于住房保障非常重要。當(dāng)前，城市社會(huì)組織之間的分化隔離依然是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。保障房的信息管理、資格管理方面還沒(méi)有完全協(xié)調(diào)起來(lái)，不同管理部門(mén)之間往往存在難以溝通的壁壘。這種管理組織之間的壁壘仍然部分體現(xiàn)著單位制時(shí)代組織之間“縱向貫通，橫向閉合”的特點(diǎn)。部門(mén)之間或處于自己的利益，或處于自己的信息安全或政治安全的考慮，不能主動(dòng)將信息貢獻(xiàn)于保障房的建設(shè)、分配與分配，這嚴(yán)重制約了住房保障工作的開(kāi)展。因此，為住房保障工作構(gòu)建一個(gè)信息平臺(tái)是非常必要的。目前國(guó)內(nèi)的一些地方已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，并取得了較好的效果(8)陜西省率先建立的住房保障信息平臺(tái)，是面向社會(huì)和住房保障建設(shè)、管理單位及保障對(duì)象的網(wǎng)絡(luò)管理和查詢(xún)系統(tǒng)。其最大特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了所有保障對(duì)象5年輪候的全面公開(kāi)和保障性住房建設(shè)管理的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，使保障對(duì)象心中有數(shù)、地方政府按需建設(shè)、社會(huì)各界參與監(jiān)督。。信息平臺(tái)建設(shè)目前尚沒(méi)有統(tǒng)一的模式，但是其基本的功能是相同的，即提高信息的透明度，促進(jìn)政府部門(mén)之間信息的交流和共享，克服保障房建設(shè)中的盲目性和分配過(guò)程中的腐敗問(wèn)題，避免一些人利用假戶(hù)口、假收入證明來(lái)騙取保障房的問(wèn)題。信息平臺(tái)的建設(shè)需要地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，需要運(yùn)用信息技術(shù)的支持，因此既是一個(gè)社會(huì)工程，也是一項(xiàng)科技工程。

(四)制度創(chuàng)新能力。單位制度的變遷必然伴隨著社會(huì)組織的分化和重新整合，單位社會(huì)背景下的社會(huì)結(jié)構(gòu)具有總體主義的特點(diǎn)，后單位社會(huì)則更多地呈現(xiàn)出“社會(huì)原子化”的特點(diǎn)，社會(huì)成員的組織開(kāi)始變得松散，總體的趨勢(shì)是原有的結(jié)構(gòu)在逐步解體，而新的結(jié)構(gòu)性因素也在不斷地發(fā)育成長(zhǎng)。這種變化在現(xiàn)實(shí)中的后果是社會(huì)中會(huì)形成一些新的弱勢(shì)群體，如果按照既定不變的保障政策，那么這些弱勢(shì)群體就會(huì)被排斥到社會(huì)保障的體系之外。

例如，在住房保障政策的研究中，很多學(xué)者已經(jīng)關(guān)注到“夾心層”的問(wèn)題，這些夾心層既不能享受政府的廉租房政策，也不能享受經(jīng)濟(jì)適用房政策，因此進(jìn)入到政策的真空領(lǐng)域。再如，當(dāng)前，城市的流動(dòng)人口逐漸增多，城市原來(lái)的住房保障政策的對(duì)象是具有城市戶(hù)籍的局面，但是，面對(duì)這日益增多的城市流動(dòng)人口，如果沒(méi)有相應(yīng)的政策保障，那么就會(huì)導(dǎo)致很多人居無(wú)定所，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于諸多進(jìn)城工作的農(nóng)民工，如何處理他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地與城市保障房之間的關(guān)系，這些都是在改革發(fā)展的過(guò)程中新出現(xiàn)的問(wèn)題。城市中出現(xiàn)許多城中村的違法建筑，違規(guī)占用空間的行為成為城中村村民的一種空間實(shí)踐，村民通過(guò)這種方式不斷生產(chǎn)和爭(zhēng)奪自己的生活福利(9)陸影：《違規(guī)占用、空間行動(dòng)與符號(hào)表征：空間理論下城中村違法建設(shè)的個(gè)案研究》，《福建論壇》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2020年第5期。。這些問(wèn)題的解決沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)成的模式或方案，必須依靠政府自身的創(chuàng)新能力。

住房保障制度實(shí)踐涉及到很多新的領(lǐng)域，需要政府部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況做出政策創(chuàng)新。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)的住房困難群體雖然獲得了保障房，但是居住滿(mǎn)意度并沒(méi)有明顯提升，他們還會(huì)提出更多其他的訴求，如果政府僅僅將自己的職責(zé)局限于提供保障房，而忽視了保障房居民的居住的問(wèn)題，那么就意味著住房保障工作并不完整(10)武中哲：《保障房獲得者的新權(quán)利訴求與制度應(yīng)對(duì)——LY 市的案例研究》，《黨政研究》，2018年第5期。。后單位時(shí)代，社會(huì)組織分化加劇，傳統(tǒng)因素與市場(chǎng)化因素交織，不同地區(qū)和不同規(guī)模的城市有不同的歷史傳承、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)與空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，這就要求政府應(yīng)當(dāng)因地制宜，科學(xué)決策，靈活施政。如果地方政府在住房保障領(lǐng)域只是教條地執(zhí)行上級(jí)政府的指令，缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新的能力，那么很難實(shí)現(xiàn)住房保障的目標(biāo)。要使政府工作跟上時(shí)代的步伐，順應(yīng)時(shí)代的脈搏，就應(yīng)當(dāng)深入學(xué)習(xí)并理解社會(huì)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，深入基層進(jìn)行調(diào)查研究。在學(xué)習(xí)中實(shí)踐，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，努力使政府工作滿(mǎn)足社會(huì)需要。

(五)政府信用能力。住房保障的最終目標(biāo)是兌現(xiàn)所有社會(huì)成員“住有所居”的諾言，作為一種政府的承諾，其實(shí)施的過(guò)程和效果都會(huì)影響到公眾對(duì)政府的信任度。后單位社會(huì)中，政府與社會(huì)的融合度在提升，社會(huì)成員可以真切感受到政府工作的成效，政府信用也開(kāi)始成為社會(huì)信用體系的一個(gè)主要組成部分。政府在施政過(guò)程中必須強(qiáng)調(diào)言行的客觀后果，關(guān)注政府行為對(duì)公眾和社會(huì)的影響，并且也要顧及公眾和社會(huì)對(duì)政府的看法和態(tài)度。在住房保障工作中，政府信用首先表現(xiàn)在住房福利政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。有的地方，保障政策出臺(tái)過(guò)于倉(cāng)促，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的論證，結(jié)果在實(shí)施的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)難以解決的問(wèn)題，或者造成部分群體利益受損，一些群體獲得超額利益，由此導(dǎo)致的沖突迫使政府進(jìn)行政策調(diào)整，導(dǎo)致保障政策的朝令夕改。其次，一些城市政府和部門(mén)在領(lǐng)導(dǎo)更換，班子調(diào)整的時(shí)候?qū)σ酝倪z留問(wèn)題不重視，后任政府領(lǐng)導(dǎo)拒絕為前任政府領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政埋單，這會(huì)給政策的穩(wěn)定性帶來(lái)潛在的破壞，時(shí)常出現(xiàn)一屆政府一套政策，部門(mén)“一把手”的更換也會(huì)影響到政策的連續(xù)性，從而會(huì)影響到政府的公信力。第三，政府行為透明度不高。保障房的建設(shè)和分配環(huán)節(jié)不公開(kāi)，尤其在分配過(guò)程中如果存在暗箱操作問(wèn)題的話(huà)，將大大降低群眾對(duì)政府的信任。群眾了解政務(wù)信息的渠道不暢通，由此導(dǎo)致人民群眾對(duì)政府的種種猜疑和不信任，會(huì)嚴(yán)重侵蝕政府信用。第四是濫用地方政府職能。在住房保障過(guò)程中，一些地方政府為了在上級(jí)考核的過(guò)程中自己的政績(jī)不受影響，將非保障性住房列入保障房中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，謊報(bào)數(shù)字。有的地方政府將規(guī)劃建成的保障房以商品房的性質(zhì)出售，改變了保障房的性質(zhì)。凡此種種，如果不加以克服，必定嚴(yán)重?fù)p害政府信用，嚴(yán)重影響住房保障工作的順利開(kāi)展。

以上政府能力相互聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，相輔相成。在單位制時(shí)代，這些能力在很大程度上被行政機(jī)構(gòu)所固化，在住房福利中，政府只是扮演一個(gè)計(jì)劃者的角色。在當(dāng)下，政府要做好住房保障工作，就需要親力親為，需要上下級(jí)通力協(xié)作，需要社會(huì)組織和社會(huì)成員的大力支持。因此，政府作為一個(gè)行動(dòng)者就必須具有特定的執(zhí)政能力。這就要求地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，深入調(diào)查研究，因地制宜，開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，提升政府在住房保障領(lǐng)域的綜合執(zhí)政能力。

三、住房保障中政府能力的社會(huì)建構(gòu)

在社會(huì)發(fā)展和變遷的過(guò)程中，政府根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)調(diào)適自身行為以滿(mǎn)足社會(huì)需要是政府能力的重要方面，也是政府績(jī)效的基本體現(xiàn)。后單位社會(huì)中，傳統(tǒng)單位組織釋放出來(lái)的社會(huì)空間正在被各種中間社會(huì)組織所替代。在行政體制改革和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，住房保障經(jīng)歷了由單位福利到公民權(quán)利的轉(zhuǎn)型。在這個(gè)過(guò)程中，公民的需求不斷在塑造著制度的形成和完善，住房保障制度轉(zhuǎn)型也因此成為一個(gè)結(jié)構(gòu)化過(guò)程，其中不同主體的行動(dòng)在促使著制度的生成(11)孫遠(yuǎn)太：《從福利到權(quán)利:住房保障制度的結(jié)構(gòu)化邏輯》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期。。在后單位社會(huì)，“中間社會(huì)”成為聯(lián)結(jié)國(guó)家與個(gè)人的紐帶，并將成為新型社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)的重要組織基礎(chǔ)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型以及體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變決定著住房保障制度生成的合理性路徑。

我國(guó)城市住房保障制度如同改革開(kāi)放以來(lái)其他的制度設(shè)置一樣，大多數(shù)還是自上而下由政府主導(dǎo)制定的。但是，社會(huì)保障作為一項(xiàng)民生工程，完全由政府來(lái)主導(dǎo)，并且自上而下地得以實(shí)施也會(huì)出現(xiàn)很多偏差。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，政府所“供給”的制度不一定是社會(huì)所需要的。真實(shí)的社會(huì)需要一定是來(lái)自于社會(huì)底層的，是自下而上形成的。這種真實(shí)的社會(huì)需求邏輯與政府的現(xiàn)有體制運(yùn)作邏輯必然存在著沖突。如何化解這種沖突，是讓政府改變社會(huì)還是讓社會(huì)來(lái)改變政府，顯然，一個(gè)現(xiàn)代的社會(huì)更傾向于后者。制度創(chuàng)新更多地來(lái)源于自下而上的推動(dòng)，一個(gè)社會(huì)的文明最終表現(xiàn)為具有公共精神的市民社會(huì)的崛起。由此推論，住房保障工作的開(kāi)展必須注重?zé)òl(fā)社會(huì)的活力、參與度和創(chuàng)造力，政府應(yīng)該被社會(huì)所推動(dòng)，由長(zhǎng)大了的市民階層的自我訴求中來(lái)匯總提煉。這也是與當(dāng)下改革過(guò)程中的社會(huì)治理理念相吻合的。在住房保障工作中，應(yīng)該從政府管理的思維邁向社會(huì)治理思維，實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。住房保障不能完全由政府包辦，需要鼓勵(lì)來(lái)自民間的創(chuàng)新、吸收民間智慧。政府能力的提升，政府工作的創(chuàng)新歸根結(jié)底來(lái)自于對(duì)于民間創(chuàng)造的甄別、扶持與承認(rèn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)處于一種定型的狀態(tài)，表現(xiàn)為社會(huì)分化和社會(huì)流動(dòng)加劇，這也決定著住房保障會(huì)不斷面臨一些新情況和新問(wèn)題。對(duì)于這些新情況和新問(wèn)題，最早能夠感受到的就是基層社會(huì)，解決這些問(wèn)題的想法和具體的實(shí)踐往往也最早來(lái)自于基層社會(huì)。這些來(lái)自民間的實(shí)踐，往往是最具有可操作性的，也是最具實(shí)際效果的。相反，政府做出的制度供給基本上是在相對(duì)固定的體制框架內(nèi)進(jìn)行的，雖然一些政策也會(huì)來(lái)自對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的調(diào)查了解，但是很難包容豐富多彩的基層實(shí)踐。因此，政府能力提升需要解決的根本問(wèn)題是，是讓現(xiàn)有體制去完全桎梏各種創(chuàng)新，還是通過(guò)體制改革去適應(yīng)和接納來(lái)自民間的各種需求和嘗試。顯然，政府應(yīng)該善于發(fā)現(xiàn)并爭(zhēng)取引導(dǎo)這些來(lái)自民間的嘗試，這將是政府能力最切實(shí)的體現(xiàn)。住房保障的根本還是要發(fā)揮社會(huì)的力量，進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，給予民間以充分的創(chuàng)造力和法定的自由度，以此發(fā)揮政府最高境界的執(zhí)政能力。

住房保障中政府能力的提升過(guò)程同時(shí)也是社會(huì)文明進(jìn)步的過(guò)程，住房保障制度的最終完善要取決于居民意識(shí)的喚醒與民主理念的提高。當(dāng)每個(gè)居民都了解自身的權(quán)利，并知道訴求權(quán)利的渠道，且能自覺(jué)地參與到民主監(jiān)督和管理事務(wù)當(dāng)中來(lái)，那么住房保障相關(guān)的很多工作就容易開(kāi)展，并有助于取得良好的效果，提升被保障群體的滿(mǎn)意度和獲得感。正如有學(xué)者指出的，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷從一定意義上說(shuō)是各種社會(huì)力量和不同類(lèi)型組織功能的重新定位與整合。當(dāng)中國(guó)社會(huì)告別了由黨和政府高度控制的單位社會(huì)后，如何在新的歷史條件下提高社會(huì)協(xié)同能力，成為體制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵(12)崔月琴：《后單位時(shí)代社會(huì)管理組織基礎(chǔ)的重構(gòu)以“中間社會(huì)”的構(gòu)建為視角》，《學(xué)習(xí)與探索》，2010年第4期。。社會(huì)協(xié)同能力的提升依賴(lài)于政府能力的提升，重點(diǎn)在于培育社會(huì)的自治水平。鑒于此，目前進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變和政府能力提升就不能僅僅局限于政府機(jī)構(gòu)本身，而是應(yīng)當(dāng)立足于重塑?chē)?guó)家與社會(huì)的關(guān)系，依此獲得必要的社會(huì)支持。政府能力提升的程度并不完全取決于政府自身的意志，它在某種意義上是與社會(huì)力量牽制平衡的結(jié)果。在后單位時(shí)代，要從根本上提高政府從事住房保障的能力，就需要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新集聚社會(huì)能量，激發(fā)社會(huì)活力，推進(jìn)社會(huì)民主，將住房保障與社會(huì)治理緊密結(jié)合起來(lái)。