以旅游促脫貧的綜合改革之路

蔣李

如今，一股強(qiáng)勁的“旅游扶貧”之風(fēng)，已吹遍了恩施州2.4萬(wàn)平方公里土地。

恩施州是全國(guó)14個(gè)集中連片重點(diǎn)扶貧地區(qū)和中部地區(qū)旅游資源的“富集區(qū)”。2013年底，其所轄8個(gè)縣市都是國(guó)家級(jí)貧困縣，貧困人口占總?cè)丝诮伞?/p>

近年來(lái)，恩施州委州政府全面深化改革，基于自身資源稟賦，堅(jiān)持把旅游扶貧放到全域旅游、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、綠色崛起和決勝小康的全局中去思考、謀劃和推進(jìn)，探索出了一條旅游扶貧發(fā)展路徑。

一以貫之，實(shí)現(xiàn)“效應(yīng)最大化”

回過頭看，近年來(lái)恩施州從意識(shí)形態(tài)、體制機(jī)制層面調(diào)動(dòng)一切積極因素，一以貫之地以全域旅游推動(dòng)全域扶貧。

層巒疊嶂、崇山峻嶺、連綿起伏……每個(gè)詞，都是對(duì)恩施州景觀的真實(shí)寫照。漫長(zhǎng)的歲月里，重重大山阻隔了交通，恩施州閉塞落后。坐擁再美的自然風(fēng)光，恩施州只能扼腕嘆息。

被“老、少、邊、窮”裹住了腳，如何翻過貧困這座大山？“輸血”式扶貧不是長(zhǎng)久之計(jì)，答案要從產(chǎn)業(yè)著眼。

為此，恩施州按照“旅游是扶貧的金翅膀、扶貧是旅游的主戰(zhàn)場(chǎng)”理念，針對(duì)當(dāng)?shù)厣狡妗⑺?、文化美、生態(tài)優(yōu)的優(yōu)勢(shì)，將旅游、扶貧“兩顆子”放在全域旅游、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、綠色崛起、決勝小康的全局中統(tǒng)籌推進(jìn)。

早在2011年，恩施州就在第六次黨代會(huì)首次提出加快旅游州域化，奠定了全域旅游發(fā)展的基礎(chǔ)。此后，恩施州在發(fā)展旅游帶動(dòng)全州脫貧致富這條道路上，一直保持了極度的穩(wěn)定性和延續(xù)性。

2016年2月，恩施州成為全國(guó)首批地市級(jí)國(guó)家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為契機(jī)，恩施州把發(fā)展全域旅游作為一項(xiàng)富民工程、扶貧工程、民生工程、小康工程，使旅游業(yè)成為全州脫貧致富的中堅(jiān)力量。

如今的恩施州，旅游扶貧既是全面深化改革的首要工程，更是首長(zhǎng)工程——恩施州專門組建了高規(guī)格的全域旅游委員會(huì)和生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)集群領(lǐng)導(dǎo)小組，州委書記柯俊擔(dān)任委員會(huì)主任和小組組長(zhǎng)，領(lǐng)銜完善旅游扶貧重大改革項(xiàng)目。

此外，恩施州委常委會(huì)、州政府常務(wù)會(huì)議多次專題研究生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)工作，主要領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)完善旅游扶貧機(jī)制已成為常態(tài)。

全州一盤棋，恩施推進(jìn)全域旅游也離不開每個(gè)縣市“細(xì)胞”的活力。

恩施州發(fā)揮考核棒的指引作用，明確提出各縣市委書記領(lǐng)銜完善旅游扶貧機(jī)制重大改革項(xiàng)目，要求各縣市、相關(guān)部門把旅游扶貧工作落到實(shí)處，將旅游發(fā)展納入對(duì)縣市黨委政府考核的重要指標(biāo)之中。此外，恩施州還建立聯(lián)席會(huì)議、專班調(diào)度、現(xiàn)場(chǎng)督辦等工作機(jī)制，將文旅、財(cái)政、發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、衛(wèi)生、公安、市場(chǎng)監(jiān)督等相關(guān)部門職責(zé)調(diào)動(dòng)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了州縣上下齊抓、部門聯(lián)動(dòng)共抓的格局。

在共識(shí)驅(qū)動(dòng)之下，恩施州在旅游扶貧方面持續(xù)發(fā)力，積極而為，一個(gè)潮平岸闊、千帆競(jìng)發(fā)的旅游扶貧生態(tài)正穩(wěn)步形成。

科學(xué)規(guī)劃布局，形成“發(fā)展全域化”

在國(guó)內(nèi)，曾有旅游扶貧的反面案例。

一些地區(qū)為加速旅游扶貧工作，簡(jiǎn)單模仿其他成功地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，修建一些與當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^不和諧的建筑，導(dǎo)致旅游項(xiàng)目質(zhì)量差、缺少內(nèi)涵。最終結(jié)果既破壞了生態(tài)環(huán)境，也使得當(dāng)?shù)刭Y源失去了原有特色。

每項(xiàng)久久為功的宏偉工程，都應(yīng)該科學(xué)劃定“時(shí)間表”和“路線圖”。只有讓旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)合理、環(huán)保、有序開發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，讓當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)期受益，從根本上擺脫貧困。

正因認(rèn)識(shí)到上述問題，恩施州結(jié)合旅游扶貧推出了一系列法規(guī)、政策及相關(guān)規(guī)劃，統(tǒng)籌旅游資源開發(fā)，進(jìn)行有序引導(dǎo)，構(gòu)建“全域旅游一盤棋”。

2018年3月，恩施州全域旅游有了一份全面而深入的發(fā)展綱領(lǐng)——《恩施州全域旅游規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）?？h市旅游發(fā)展定位、旅游扶貧富民工程、健全制度保障體系……《規(guī)劃》中清晰明確的制度設(shè)計(jì)，為恩施州旅游發(fā)展、旅游扶貧的推進(jìn)提供了遵循與指引。

恩施市和利川市的城區(qū)，向著5A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)探索前行，構(gòu)成全域旅游的“頭雁”。其他6個(gè)縣城區(qū)按照4A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)則按A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。

這一過程中，恩施州強(qiáng)調(diào)各地要結(jié)合自身特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，避免陷入同質(zhì)化、低水平重復(fù)建設(shè)的怪圈。譬如巴東縣政府與中誠(chéng)信投資集團(tuán)合作，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)集運(yùn)動(dòng)、休閑、康養(yǎng)、度假于一體的特色小鎮(zhèn)——綠蔥坡滑雪度假小鎮(zhèn)項(xiàng)目，順應(yīng)了我國(guó)冰雪運(yùn)動(dòng)“北冰南展西擴(kuò)東進(jìn)”的發(fā)展戰(zhàn)略。

此外，為保證規(guī)劃的實(shí)施效率，按照“州級(jí)統(tǒng)籌、全域規(guī)劃、嚴(yán)控資源、項(xiàng)目州審、縣市實(shí)施、招引大商、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)”的思路，恩施州制定了《恩施土家族苗族自治州旅游資源統(tǒng)籌管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。

《辦法》指出，恩施州的地文景觀、水域風(fēng)光、生物景觀、天象與氣候景觀、遺址遺跡、建筑與設(shè)施、旅游商品、人文活動(dòng)八大類主要旅游資源開發(fā)，全部需要由州級(jí)審批。該規(guī)定歸根結(jié)底是為了把好前置關(guān)，防止低門檻進(jìn)入造成圈占資源、低水平開發(fā)的亂局，同時(shí)還能促進(jìn)各地發(fā)展特色旅游，實(shí)現(xiàn)全州上下一盤棋。

目前，各縣市在科學(xué)論證、初審、擬定框架協(xié)議等方面把好第一道關(guān)口，恩施州州級(jí)相關(guān)部門、專家把好第二道“綜合評(píng)審關(guān)”，州政府把好第三道“終審關(guān)”。值得注意的是，州級(jí)審批不是為了捆住縣市手腳，而是為了著眼全局進(jìn)行整體謀劃。各縣市在落實(shí)過程中如有難處，州委、州政府也會(huì)及時(shí)解決。

2019年，為進(jìn)一步保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保障旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者及旅游從業(yè)人員的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，恩施州修訂《旅游條例》，進(jìn)一步明確統(tǒng)籌管理程序和各縣市人民政府、州直相關(guān)部門在資源統(tǒng)籌中的責(zé)任，構(gòu)建了旅游整體發(fā)展格局。

在強(qiáng)化人才培訓(xùn)方面，恩施州將旅游扶貧培訓(xùn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員隊(duì)伍和村級(jí)組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)的重要內(nèi)容。同時(shí)，針對(duì)全州旅游扶貧重點(diǎn)村、重點(diǎn)民宿、重點(diǎn)景區(qū)、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人，開展業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。譬如利用東西部扶貧協(xié)作杭州對(duì)口幫扶的機(jī)遇，組織全州民宿從業(yè)者赴杭州參加人才培訓(xùn)。

五是強(qiáng)化宣傳推廣，扎實(shí)開拓市場(chǎng)。

吆喝，讓恩施州旅游走出“深閨”。恩施州委書記柯俊、州長(zhǎng)劉芳震將旅游扶貧作為“一把手”工程，多次在重要場(chǎng)合宣傳推介旅游。

恩施州旅游形象宣傳片經(jīng)中央電視臺(tái)、美國(guó)紐約時(shí)代廣場(chǎng)傳向世界各地；“養(yǎng)生福地、硒有恩施”的宣傳口號(hào)登陸央視；大峽谷、騰龍洞、梭布埡美景在中央科教頻道《地理中國(guó)》播出……

推動(dòng)“經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)大化”

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“鼓勵(lì)和支持國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、改革試點(diǎn)（試驗(yàn)）區(qū)域和單位，大膽探索，先行先試……形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮試點(diǎn)（試驗(yàn)）對(duì)全局性改革的示范、突破和帶動(dòng)作用”。

2011年11月15日，國(guó)家在恩施州召開武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)。這是對(duì)恩施州扶貧工作的充分肯定，更重要的是希望恩施州先行先試、加快脫貧、加快發(fā)展，從而積累經(jīng)驗(yàn)。

近年來(lái)，在周密組織與有力推動(dòng)下，恩施州旅游扶貧已振翅高飛。

2019年1-11月，累計(jì)接待游客7032.36萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)16.13%，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入514.96億元，同比增長(zhǎng)18.29%。旅游扶貧直接帶動(dòng)10萬(wàn)余人從業(yè)，間接帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)40萬(wàn)余人吃上了旅游飯。

2016年、2017年、2018年，恩施州游客滿意度連續(xù)3年位居湖北省第一位，旅游發(fā)展態(tài)勢(shì)、旅游發(fā)展環(huán)境獲得了好口碑。

此外，恩施州的游客也越來(lái)越多元化——境內(nèi)游客中，省內(nèi)、重慶周邊游客占比較2018年有所下降，廣東、浙江、湖南、四川、江蘇、河南游客占比有所上升。境外游客以日本、泰國(guó)人居多，新加坡、澳大利亞、馬來(lái)西亞等地游客的占比也在不斷攀升中。

當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也因旅游產(chǎn)業(yè)而得到優(yōu)化。

恩施州建設(shè)農(nóng)業(yè)景觀帶、田園綜合體、特色民宿、星級(jí)農(nóng)家樂，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的增長(zhǎng)點(diǎn)。2018年，全州旅游業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到15%，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率超過50%。

恩施州從農(nóng)村交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境改造等方面完善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，老百姓的生產(chǎn)生活條件也得到了改善。

圍繞旅游扶貧工作中的典型做法，恩施州總結(jié)提煉了文旅融合帶動(dòng)、景區(qū)開發(fā)帶動(dòng)、鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)、特色民宿帶動(dòng)、養(yǎng)生度假帶動(dòng)、旅游消費(fèi)帶動(dòng)6種旅游扶貧模式，為其他地區(qū)帶動(dòng)貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)、脫貧增收提供了新的路徑。

恩施州獨(dú)創(chuàng)的“旅游扶貧經(jīng)”更走出深山、走向全國(guó)、走向世界。

2014年12月，全國(guó)貧困村旅游扶貧試點(diǎn)工作座談會(huì)在恩施州召開。為何選擇在恩施州辦會(huì)？國(guó)家旅游局領(lǐng)導(dǎo)如此解釋：恩施州在旅游扶貧方面作出了有益探索，“希望參會(huì)同志到現(xiàn)場(chǎng)看看，把恩施州經(jīng)驗(yàn)帶回去”。

2015年5月19日，時(shí)任中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理汪洋專程到恩施州調(diào)研旅游扶貧工作，充分肯定了全州旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得的成效。

恩施大峽谷“旅游+扶貧”，恩施女兒城“文化+旅游+扶貧”，芭蕉鄉(xiāng)“茶旅融合促扶貧”模式，已被推選為全國(guó)文旅融合典型案例。

2018年9月9日，鄂旅投與恩施州聯(lián)合開發(fā)恩施大峽谷景區(qū)減貧經(jīng)驗(yàn)入圍世界旅游聯(lián)盟旅游減貧典型案例，讓世界驚嘆。

改革永無(wú)止境。下一步，恩施州文旅系統(tǒng)將堅(jiān)持以生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)的思路，把旅游扶貧作為脫貧攻堅(jiān)后續(xù)幫扶機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧工作的承接性課題，進(jìn)一步助力鄉(xiāng)村振興。