城市社區(qū)共建共治共享治理格局的實現(xiàn)機制

王燕玲 蔣小杰

[摘? ? 要] 目前城市社區(qū)多元參與的共治格局中，基層群眾性活動參與不足，導(dǎo)致共享理念薄弱，本研究通過分析“社會參與”認(rèn)識的誤區(qū)，提出社區(qū)治理全要素參與的理念，并通過相關(guān)制度建設(shè)，打造城市社區(qū)共建共治共享的治理格局。

[關(guān)鍵詞] 城市社區(qū);全要素參與;共建共治共享;歸屬網(wǎng)絡(luò)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 085

[中圖分類號] D669.3? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）01- 0213- 02

0? ? ? 引? ? 言

隨著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展，城市社區(qū)在“主體多元，上下互動”的原則之下，形成各具特色的社區(qū)多元共治的工作機制。但通過對云南省昆明市五華區(qū)21個城市社區(qū)協(xié)商工作的調(diào)研，仍可以看到社區(qū)黨政“獨白”式的工作格局依然非常明顯，社區(qū)治理中基層群眾參與積極性不足。和許多城市社區(qū)一樣，參與五華區(qū)城市社區(qū)治理的居民基本上是老年人，中年人參與較少。原因也很明顯，中年人在工作與生活的雙重壓力之下，沒時間、沒精力參與。然而，協(xié)商本質(zhì)上是一種妥協(xié)的民主，是強者之間相互包容的對話，如果缺少了中年人這個社會中堅力量，則協(xié)商喪失了一個意見來源不說，更由此失去了一支重要的社區(qū)治理力量，只有社會中堅踏實參與到社區(qū)治理中，社區(qū)治理才可能擺脫黨政“獨角戲”的現(xiàn)狀。

1? ? ? 城市社區(qū)“社會參與”概念誤區(qū)

經(jīng)課題組研究發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致社區(qū)居民參與力量薄弱的一個關(guān)鍵原因可能來自對“社會參與”這個概念的誤解，這與傳統(tǒng)單位制的影響有關(guān)。

在傳統(tǒng)城市管理體制之下，就業(yè)人員由供職單位提供管理和服務(wù)，而非就業(yè)的人群則由城市街道和居委會進行管理。20世紀(jì)90年代街居制改革后，城市社區(qū)在居委會基礎(chǔ)上發(fā)展起來，繼續(xù)管理和服務(wù)轄區(qū)失業(yè)和非正式就業(yè)的人群，并長期以流動人口的管理為重點。[1]近年來，在現(xiàn)代社會保障制度改革的過程中，目前城市社區(qū)管理和服務(wù)的對象中離退休人員和非正式就業(yè)人員日益增加，年齡較大，經(jīng)濟能力普遍較弱是這部分社區(qū)居民的明顯特征。

與之形成對比的是社區(qū)中年富力強，經(jīng)濟收入較高并穩(wěn)定的在職人員，盡管這部分人群已經(jīng)不再由單位制進行管理，但他們的社會需求更多還是會由單位來實現(xiàn)，與社區(qū)產(chǎn)生交集的內(nèi)容非常有限，許多在職人員甚至不知道自己歸屬于哪個社區(qū)，更遑論積極參與自己所屬社區(qū)的共建共治。這部分人本應(yīng)是居民自治的中堅力量，他們的需求對社區(qū)發(fā)展有引領(lǐng)作用，他們的收入和專業(yè)技能更是可靠的治理資源，而且從某種程度上來說，他們對社區(qū)建設(shè)的參與事實上就是對自己未來生活設(shè)計的參與，本應(yīng)有較高的熱情。但現(xiàn)實情況卻更多表現(xiàn)為這部分人在社區(qū)治理現(xiàn)狀中的缺失。究其原因，除了“人到中年”的各種壓力之外，值得反思的是目前城市社區(qū)是否積極為這部分人群創(chuàng)造了參與社區(qū)事務(wù)的條件。

實際上，社區(qū)在目前繁雜的工作內(nèi)容及“維持社區(qū)秩序”的首要治理目標(biāo)之下，更傾向于繼續(xù)管理和服務(wù)好單位之外的“群眾”。久而久之，有關(guān)于“社區(qū)參與”的主體，難免普遍形成了一個理解的誤區(qū)：即認(rèn)為“擴大社會參與”指的是“推動社區(qū)群眾參加社區(qū)建設(shè)”，沒有正確理解“社區(qū)居民全員參與”。社區(qū)工作者們不自覺地將社區(qū)中的在職黨員、公職人員視為“非群眾”，從而將擴大社會參與的工作重點放在帶動社區(qū)新階人士及閑散群眾身上，局限了工作思路，削弱了工作效果。

由此，當(dāng)前推進城市社區(qū)共建共治共享的一個關(guān)鍵，是厘清“社會參與”的誤會，推進社區(qū)內(nèi)包括在職黨員、公職人員和普通群眾在內(nèi)的全員居民的有效參與，動員和組織多種治理資源，實現(xiàn)社區(qū)治理的全要素參與，夯實社區(qū)共建共治共享的協(xié)商機制。

2? ? ? 構(gòu)建社區(qū)全要素歸屬聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)

城市社區(qū)內(nèi)人員統(tǒng)計工作長期以來的重點在流動人口統(tǒng)計管理，近年來加強了閑散人員和特殊人群的管理。事實上，社區(qū)無暇也無心對轄區(qū)內(nèi)全員信息進行收集和整理。一方面是因為人口信息有轄區(qū)內(nèi)派出所負(fù)責(zé)建立數(shù)據(jù)庫，社區(qū)通過與派出所的聯(lián)系可以方便實現(xiàn)對人員信息的獲取。另一方面，社區(qū)在人員管理方面事實上會采取最有效的“管兩頭”模式，即聯(lián)系好社區(qū)中積極的“精英”，安撫好社區(qū)中活躍的“刺頭”，中間狀態(tài)的居民基本不用管。這種模式在城市社區(qū)管理維持秩序方面非常有效。但這種工作思維導(dǎo)致社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的在職黨員、公職人員及新階人士等，事實上沒有建立直接歸屬聯(lián)系，沒有將他們有效納入社區(qū)治理的多元主體框架中。

這種歸屬聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，并非是簡單的人口信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和維持，而更重要的是人際交流網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和維護。社區(qū)黨政應(yīng)通過物業(yè)管理的樓棟管家及樓棟長了解和溝通居民的生活信息，關(guān)注居民對社區(qū)整體發(fā)展的需求傾向，及時幫扶困難家庭……建立起一個陌生人之間信息互動的社區(qū)信任和支持網(wǎng)絡(luò)。[2]換言之，培養(yǎng)“歸屬感”是城市社區(qū)共建共治共享的精細化管理網(wǎng)絡(luò)的基石。更重要的是，社區(qū)應(yīng)針對不同的人群設(shè)計不同的“歸屬路徑”。

長期以來，城市社區(qū)關(guān)注的焦點是濟困扶弱，關(guān)心幫助社區(qū)中的弱者，為他們營造一個社區(qū)大家庭，這方面基于我們傳統(tǒng)美德，事實上已經(jīng)取得了非常明顯的成效，社區(qū)中的長者積極參與社區(qū)活動，支持社區(qū)干部的工作就是一個最好的證明。但在社區(qū)關(guān)愛活動中，最容易被忽視的卻是在職人員，這部分年富力強的人群往往被視為“強者”。事實上，他們在生活中備受“上有老下有小”生活壓力，同時，面對職業(yè)發(fā)展和績效表現(xiàn)的工作壓力，他們難免深受工作焦慮。這部分人群相比于收入低的貧弱者，往往因其收入有保障而被社區(qū)忽略。然而，這部分人對社區(qū)大家庭的需要，就算不比貧弱者更多，也不會更少。換言之，他們也需要通過社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)培養(yǎng)對社區(qū)的認(rèn)同。

因此，社區(qū)需要從“社區(qū)全要素參與”的嶄新觀念，照顧在職人群的困難和需求，幫助他們解決后顧之憂。通過社區(qū)三點半課堂，解決在職人群義務(wù)教育子女放學(xué)照顧的問題;通過開展社區(qū)家庭關(guān)系咨商，為社區(qū)內(nèi)在職人員疏導(dǎo)家庭矛盾提供溝通交流的平臺;通過與在職人員供職部門的聯(lián)系，將在職人員的工作與生活融合起來，減少二者產(chǎn)生矛盾的機會……通過社區(qū)活動讓在職人群也可以感覺到來自社區(qū)大家庭的幫扶，實現(xiàn)在職人群的社區(qū)歸屬感。

社區(qū)干部要適時轉(zhuǎn)變“全員參與社區(qū)活動”的理念，在組織基層群眾性活動的時候，考慮在職人員的工作時間和工作精力，選擇合適的時間及合適的內(nèi)容，組織黨員、公職人員、新階人士及普通群眾按羅伯特議事規(guī)則開展協(xié)商議事實踐活動，在實踐中培養(yǎng)和鍛煉社區(qū)人員平等參與社區(qū)治理的能力，同時，對社區(qū)其他人員亦可以形成有益的宣傳和示范，有益于社區(qū)構(gòu)建協(xié)商文化。

3? ? ? 城市社區(qū)共建共治共享社會治理格局的制度建設(shè)

3.1? ?試行社區(qū)在職居民社區(qū)報到制度

這其實是單位制改革的進一步深化。如果說之前的單位制改革重心在于社會服務(wù)職能從單位脫離的話，那么今天結(jié)合社區(qū)居民全員投入社區(qū)治理的理念，需要將單位制改革在人員歸屬方面加強轉(zhuǎn)型。在職人員更多與所在單位的單向歸屬關(guān)系應(yīng)該予以轉(zhuǎn)變，建立在職人員單位和社區(qū)雙重歸屬的利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

只有在職人員不僅與自己的單位有利益關(guān)系，而且將自己的一些利益的實現(xiàn)轉(zhuǎn)移到社區(qū)，才能促進在職人員積極與自己常住的社區(qū)進行聯(lián)系，并關(guān)注自己社區(qū)的發(fā)展，真正建立起主人翁意識。

目前，可以試點在職黨員和公職人員社區(qū)報到制度。[3]即各社區(qū)可靈活設(shè)定形式定期讓在職黨員和公職人員參與社區(qū)活動，將其簽到情況與工作考勤聯(lián)系起來，靠制度推進在職黨員和公職人員到所屬社區(qū)報到，關(guān)注社區(qū)發(fā)展，參與社區(qū)建設(shè)。

3.2? ?建立在職黨員和公職人員所在單位與所在社區(qū)的聯(lián)系制度

在職黨員和公職人員對所在社區(qū)的治理來說本身是積極的治理主體，擁有包括有形的物資及無形的知識、信息、能力等多方面的治理資源。同時，社區(qū)治理中需要在治理資源上“開源節(jié)流”的新觀念，自有必要積極通過社區(qū)內(nèi)在職的黨員及公職人員聯(lián)系其所屬單位，積極促其所屬單位成為社區(qū)治理可以聯(lián)合的資源主體。事實上，這也是各種類型的經(jīng)濟或社會組織承擔(dān)和履行其社會責(zé)任的現(xiàn)實途徑。

而且，通過在職黨員及公職人員所在單位與社區(qū)的常態(tài)化聯(lián)系，將有益于緩解在職黨員及公職人員雙報到可能帶來的工作時間和工作內(nèi)容上的沖突，讓在職的黨員和公職人員更輕松、更積極地參與社區(qū)事務(wù)。

3.3? ?社區(qū)要打造一個黨員和群眾密切聯(lián)系的熟人社會

近年，隨著社區(qū)黨建的加強，社區(qū)內(nèi)黨員每月都有固定的黨員活動日，這是社區(qū)黨員參與社區(qū)治理的積極途徑。但這種形式，沒有考慮社區(qū)黨員與普通群眾的橫向聯(lián)系。社區(qū)內(nèi)共治協(xié)商的基礎(chǔ)是居民的互信，而信任應(yīng)以熟悉為先。所以，在未來的社區(qū)治理工作中，應(yīng)推進社區(qū)黨員與普通群眾之間的聯(lián)合活動。把黨建與社區(qū)群眾參與有機結(jié)合起來，在活動中通過對話和溝通打造一個熟人社會，創(chuàng)新基于居住地的社區(qū)新型信任協(xié)作觀念。

3.4? ?社區(qū)全員參與需要共同愿景激勵

在社區(qū)調(diào)研中，多位社區(qū)干部都傾吐了一個困惑，即社區(qū)目前可用于建設(shè)和發(fā)展的資源實在是太有限，所以，往往會受制于解決問題的資源不足而不敢輕易啟動協(xié)商，擔(dān)心協(xié)商沒結(jié)果，或有結(jié)果沒能力實現(xiàn)，反倒破壞協(xié)商的公信力。

這種擔(dān)心不無道理，但如果局限于資源困境，那么何時開始協(xié)商才是好時機，相比于層出不窮、解決不完的社區(qū)建設(shè)問題，何時算是資源充分？因此，課題組提議，擺脫“沒錢沒資源”的借口，用制度開發(fā)和保障資源，同時也需要用社區(qū)發(fā)展的共同愿景來激勵全體成員。

這就需要各社區(qū)黨政收集民意，構(gòu)建各具特色的社區(qū)共同理想，打造各社區(qū)的名片和氣質(zhì)，讓全體社區(qū)成員有共鳴，能產(chǎn)生“我群感”，進而突破資源局限通過協(xié)商共擔(dān)，實現(xiàn)社區(qū)生活質(zhì)量的提升。社區(qū)治理也才能突破目前疲于應(yīng)付的管理和服務(wù)框架，克服黨政獨白式的工作模式。

主要參考文獻

[1]高春鳳.融入視角下城市社區(qū)流動人口管理體制[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2014.

[2]方亞琴.網(wǎng)絡(luò)、認(rèn)同與規(guī)范社區(qū)信任的形成機制——以三個不同類型的社區(qū)為例[J].學(xué)術(shù)論壇，2015（3）.

[3]趙向東.推行在職黨員到社區(qū)報到制度[N].組織人事報，2013-10-29.