公共就業(yè)政策的變革與驅(qū)動(dòng)機(jī)制

朱侃 郭小聰 孫梟坤

摘? 要： 就業(yè)是最大的民生，深化公共就業(yè)政策改革是推動(dòng)我國(guó)公共就業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。本文在注意力配置理論的基礎(chǔ)上，以中央政府工作報(bào)告為主要研究材料，通過(guò)文本分析和扎根理論的研究方法，探究了改革開放以來(lái)我國(guó)公共就業(yè)政策的變革過(guò)程與驅(qū)動(dòng)機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來(lái)國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)上越來(lái)越重視公共就業(yè)問(wèn)題;公共就業(yè)政策變革中經(jīng)歷了雙軌制就業(yè)政策、市場(chǎng)化就業(yè)政策、積極的就業(yè)政策以及就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，不同階段政策措施發(fā)生了較大變化;其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、勞動(dòng)力供給狀況和黨的執(zhí)政理念是驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵因素。未來(lái)中央政府應(yīng)賦予地方政府更多的公共就業(yè)政策創(chuàng)新空間，各級(jí)政府在政策改革中應(yīng)充分考慮黨的執(zhí)政理念、注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性和人口質(zhì)量紅利的開發(fā)。

關(guān)鍵詞： 公共就業(yè)政策;頂層設(shè)計(jì);中央政府工作報(bào)告;注意力;驅(qū)動(dòng)機(jī)制

一、引? ?言

就業(yè)是最大的民生[1]，我國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，龐大的人口基數(shù)賦予了我國(guó)豐富的勞動(dòng)力資源，但同時(shí)也使我國(guó)一直面臨著巨大的就業(yè)壓力。改革開放以來(lái)，中央政府在協(xié)調(diào)改革、穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系過(guò)程中，通過(guò)對(duì)我國(guó)公共就業(yè)政策不斷調(diào)整與變革，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)公共就業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，其本身也是改革開放的重要成果[2]。在當(dāng)前就業(yè)壓力持續(xù)增長(zhǎng)、就業(yè)形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，科學(xué)地探究改革開放以來(lái)中央政府公共就業(yè)的關(guān)注力度及政策變革的客觀過(guò)程，并在此基礎(chǔ)上揭示驅(qū)動(dòng)其變革的規(guī)律及內(nèi)在邏輯，對(duì)完善我國(guó)公共就業(yè)政策，切實(shí)推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化和提高人民群眾獲得感有重要的理論和實(shí)踐意義。

在已有的公共就業(yè)政策研究中，學(xué)界較多地探討特定群體就業(yè)政策演進(jìn)路徑、特定就業(yè)政策的發(fā)展歷程、特定就業(yè)政策的評(píng)估、較短時(shí)間跨度內(nèi)的就業(yè)政策以及國(guó)外就業(yè)政策對(duì)我國(guó)的啟示等內(nèi)容，這些文獻(xiàn)對(duì)拓展未來(lái)研究具有重要借鑒意義，但也存在一定不足。比如，沒(méi)有從較長(zhǎng)時(shí)間跨度來(lái)探討我國(guó)整個(gè)公共就業(yè)政策的發(fā)展歷程，研究素材的選取主觀性較強(qiáng)而代表性較低，缺乏對(duì)我國(guó)公共就業(yè)政策變革驅(qū)動(dòng)機(jī)制的探討等。對(duì)此，本文研究在注意力配置理論的基礎(chǔ)上，深度挖掘了改革開放以來(lái)中央政府工作報(bào)告中公共就業(yè)政策相關(guān)的內(nèi)容，系統(tǒng)地回顧了改革開放以來(lái)我國(guó)公共就業(yè)政策變革的過(guò)程，并在此基礎(chǔ)上探討了公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，試圖系統(tǒng)、科學(xué)地把握我國(guó)公共就業(yè)政策的發(fā)展歷程及規(guī)律。

二、理論假設(shè)與研究設(shè)計(jì)

1.理論假設(shè)

注意力概念最初由心理學(xué)家提出，認(rèn)為注意力是“進(jìn)入心理意識(shí)的一個(gè)過(guò)程”，隨著相關(guān)研究的不斷深化與拓展，該概念及相關(guān)理論逐漸被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、管理和社會(huì)學(xué)等研究領(lǐng)域[3]。赫伯特·西蒙較早將注意力概念引入組織行為學(xué)中，認(rèn)為注意力是管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過(guò)程，并在后續(xù)研究中將注意力與決策建立起聯(lián)系，在“有限理性”和“決策理論”的研究中指出信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力[4];斯普勞爾在此基礎(chǔ)上提出注意力配置是決策者把自己有限的信息處理能力配置給與決策相關(guān)的刺激因素的過(guò)程[5]，闡釋了注意力影響決策的方式;威廉姆·奧卡西奧進(jìn)一步提出了注意力基礎(chǔ)觀，認(rèn)為決策者的注意力會(huì)影響組織決策內(nèi)容以及決策方案的選擇，組織的制度環(huán)境是影響決策者注意力的重要外在因素，同時(shí)決策者對(duì)制度環(huán)境的理解會(huì)反過(guò)來(lái)影響其對(duì)注意力的分配[7]。馬斯·戴伊認(rèn)為政府決定做或不做某件事的行為就是公共政策，說(shuō)明在政府公共管理中，注意力配置同樣具有舉足輕重的作用。布萊恩·瓊斯在前人研究基礎(chǔ)上提出“注意力驅(qū)動(dòng)的政策選擇”模型，認(rèn)為政策決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是選擇的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中注意力的投射會(huì)影響政策決策者對(duì)重要和不重要信息的判斷，從而影響其在眾多的事務(wù)中選擇關(guān)注哪些事務(wù)以及如何應(yīng)對(duì)等，這種有選擇的注意力投射過(guò)程也是政府將政策背景通過(guò)意識(shí)整合進(jìn)政府偏好的過(guò)程;受外界制度環(huán)境等因素變化的影響，政策決策者注意力發(fā)生變化時(shí)，政府的政策也往往會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化[8]。

本文研究認(rèn)為，注意力是政府決策的稀缺資源，政府注意力的配置會(huì)影響其對(duì)公共就業(yè)中各項(xiàng)事務(wù)輕重緩急的判斷和關(guān)注力度，是公共就業(yè)政策制定的重要前置因素。本文通過(guò)考察改革開放以來(lái)中央政府對(duì)公共就業(yè)注意力的配置及其變化，嘗試回答如下三個(gè)問(wèn)題。首先，改革開放以來(lái)歷年中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度即關(guān)注力度呈怎樣的分布？為什么會(huì)呈現(xiàn)這樣的趨勢(shì)？其次，不同時(shí)間段內(nèi)中央政府公共就業(yè)注意力指向即關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題是什么？不同注意力指向下分別采取了哪些政策措施？采取這些政策措施的動(dòng)機(jī)是什么？最后，在上述研究的基礎(chǔ)上，分析影響驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的內(nèi)在機(jī)制是什么？

2.數(shù)據(jù)來(lái)源

作為中央政府各項(xiàng)工作的決策部署和對(duì)社會(huì)公開承諾的重要方式，中央政府工作報(bào)告涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等諸多領(lǐng)域的內(nèi)容，既包括對(duì)上一年度各項(xiàng)重要工作的回顧與總結(jié)，也包括對(duì)新一年里主要工作的宏觀部署和安排，是具有法定效力的全局性、前瞻性和綱領(lǐng)性的政府文件。兩萬(wàn)字左右的報(bào)告內(nèi)容反映了中央政府高度關(guān)注的核心問(wèn)題，是中央政府注意力分配的風(fēng)向標(biāo)。因此，本文選擇將改革開放以來(lái)中央政府工作報(bào)告作為本文研究的重要資料來(lái)源。

為了豐富本文研究的素材，盡可能立體地還原公共就業(yè)政策變革的相關(guān)細(xì)節(jié)，筆者從北大法寶網(wǎng)、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、教育部、民政部等官方網(wǎng)站，收集了就業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)等政策文件;同時(shí)，為了深入了解公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，筆者將公共就業(yè)政策的相關(guān)研究文獻(xiàn)以及其他相關(guān)資料也納入本文研究中。

3.研究方法

本文主要采用文本分析和扎根理論的研究方法。文本分析是一種將結(jié)構(gòu)主義等形式主義方法與社會(huì)科學(xué)研究方法相結(jié)合的產(chǎn)物，是當(dāng)前挖掘文本信息的重要方法[9]。本文研究通過(guò)文本分析的方法，深度挖掘中央政府工作報(bào)告中有關(guān)公共就業(yè)的文本信息，結(jié)合相關(guān)背景知識(shí)和注意力配置理論，實(shí)現(xiàn)從文本的表層深入文本深層，提煉中央政府公共就業(yè)政策變革的客觀事實(shí)。扎根理論研究方法是從客觀事實(shí)出發(fā)，將原始材料上升為經(jīng)驗(yàn)概括，自下而上抽象和建立實(shí)質(zhì)理論的后實(shí)證主義研究范式[10]。在本文研究中主要通過(guò)扎根理論對(duì)相關(guān)文本信息進(jìn)行編碼，對(duì)某些驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的信息進(jìn)行抽象概念化，并對(duì)抽象的概念進(jìn)一步范疇化，通過(guò)層層遞進(jìn)和歸納推理的方式提煉和構(gòu)建我國(guó)公共就業(yè)政策變革的解釋框架。

三、中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度及變化

公共就業(yè)政策是不同時(shí)期政府為解決就業(yè)問(wèn)題、促進(jìn)就業(yè)發(fā)展所采用的政策措施和制度安排[11]。它既包括宏觀層面政府為改善就業(yè)環(huán)境、擴(kuò)大就業(yè)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而對(duì)財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策的變革，也包括微觀層面政府為解決特定群體失業(yè)、待業(yè)等問(wèn)題而展開的諸如職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等公共服務(wù)。

在本文研究中，將歷年中央政府工作報(bào)告中公共就業(yè)緊密相關(guān)的語(yǔ)句和段落占整個(gè)報(bào)告的篇幅來(lái)測(cè)量中央政府公共就業(yè)的注意力強(qiáng)度，并進(jìn)一步探究其注意力配置。具體通過(guò)Nvivo軟件提取歷年涉及公共就業(yè)相關(guān)的語(yǔ)句與段落后，經(jīng)專家討論判定哪些部分相關(guān)、哪些部分不相關(guān)，并剔除不相關(guān)的部分，最后計(jì)算歷年公共就業(yè)相關(guān)內(nèi)容占相應(yīng)年份中央政府工作報(bào)告內(nèi)容的比重，來(lái)表示中央政府公共就業(yè)的注意力強(qiáng)度。上述處理結(jié)果如圖1所示：

圖1 改革開放以來(lái)歷年中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度

圖1表明，一方面，中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度雖然在不同年份存在一定的波動(dòng)，但整體呈持續(xù)穩(wěn)定上升的趨勢(shì)，并在近年來(lái)達(dá)到較高的水平，說(shuō)明中央越來(lái)越重視公共就業(yè)問(wèn)題;另一方面，中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度在時(shí)間序列上具有較強(qiáng)的階段性特征，改革開放初至20世紀(jì)90年代初，注意力強(qiáng)度整體在4%以下，20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初，在4%至6%之間徘徊，在21世紀(jì)前10年里，大致穩(wěn)定在6%至8%的區(qū)間，而后續(xù)年份逐漸超過(guò)8%并一度超到10%，說(shuō)明中央政府對(duì)公共就業(yè)的重視是一個(gè)循序漸進(jìn)過(guò)程。

為了深入探究圖1隱喻的政策意涵，筆者根據(jù)各階段中央政府工作報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)，在查閱相關(guān)文獻(xiàn)和專家咨詢的基礎(chǔ)上，梳理了改革開放以來(lái)公共就業(yè)政策調(diào)整進(jìn)程上具有重要節(jié)點(diǎn)意義的法律法規(guī)、會(huì)議以及行政指導(dǎo)意見(jiàn)，結(jié)果如圖2所示：

圖2 改革開放以來(lái)中央公共就業(yè)政策調(diào)整的重要節(jié)點(diǎn)

觀察圖2，會(huì)發(fā)現(xiàn)1992年、2002年和2011年前后我國(guó)公共就業(yè)政策曾發(fā)生重大調(diào)整，是我國(guó)公共就業(yè)政策變革歷程上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。改革開放初期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)并駕齊驅(qū)的雙軌制經(jīng)濟(jì)制度，該經(jīng)濟(jì)制度下相應(yīng)實(shí)行雙軌制就業(yè)制度，這一時(shí)期就業(yè)政策的調(diào)整更多地集中在國(guó)有企業(yè)的改革上。而1992年十四大提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，標(biāo)志著我國(guó)由過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，并開始實(shí)行與經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相適應(yīng)的市場(chǎng)化就業(yè)政策。

2002年十六大指出就業(yè)是民生之本，擴(kuò)大就業(yè)是政府未來(lái)重大而艱巨的任務(wù)，并提出了積極的就業(yè)政策。如何從根本上擴(kuò)大我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的整體容量、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸納更多勞動(dòng)人口，從而緩解持續(xù)增長(zhǎng)的就業(yè)壓力，成為這一時(shí)期的施政重心。作為民生工程建設(shè)的重要抓手，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間和不同群體間的公共就業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的充分就業(yè)，成為政府高度關(guān)注的議題。

2011年全國(guó)人大十四次會(huì)議首次提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)把就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置。隨后中央在戰(zhàn)略層面不斷優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，努力開拓創(chuàng)新引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的新局面。國(guó)家在公共就業(yè)的頂層設(shè)計(jì)上開始關(guān)注穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，側(cè)重通過(guò)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)促進(jìn)公共就業(yè)問(wèn)題的解決。

從圖1可以看出，改革開放以來(lái)中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度呈不斷上升的趨勢(shì)，政府為什么越來(lái)越關(guān)注公共就業(yè)問(wèn)題呢？首先，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，就業(yè)形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。在我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿很低;隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本的持續(xù)上升大量制造業(yè)外流，科技革命推動(dòng)“機(jī)器換人”的浪潮中，第二產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力也逐漸降低;第三產(chǎn)業(yè)中勞動(dòng)者素質(zhì)與勞動(dòng)崗位需求不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，提高勞動(dòng)者素質(zhì)仍任重而道遠(yuǎn)。其次，對(duì)政府而言，推動(dòng)公共就業(yè)問(wèn)題的解決越來(lái)越成為政府的重要職責(zé)。在社會(huì)發(fā)展日益復(fù)雜的趨勢(shì)下，公共就業(yè)問(wèn)題的解決越來(lái)越需要通過(guò)掌握公共權(quán)力的政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方式才能實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)與完善公共就業(yè)服務(wù)供給成為政府獲得合法性并得以存續(xù)的重要途徑，因此，政府越來(lái)越主動(dòng)地承擔(dān)更多的公共就業(yè)責(zé)任。

四、中央政府公共就業(yè)注意力指向及變化

本文研究將中央政府工作報(bào)告中公共就業(yè)緊密相關(guān)的高頻詞作為注意力指向的依據(jù)。具體操作上，首先，參照上述部分的公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及相關(guān)背景知識(shí)，將改革開放以來(lái)公共就業(yè)政策發(fā)展歷程分為雙軌制就業(yè)政策階段（1978～1991年）、市場(chǎng)化就業(yè)政策階段（1992～2001年）、積極的就業(yè)政策階段（2002～2010年）以及就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段（2011～2018年）;其次，借助Python軟件提取各階段的高頻詞后（為避免軟件提取的機(jī)械性，筆者在追溯文本的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)高頻詞進(jìn)行了再度整合），選擇各階段詞頻在3次以上的高頻詞作為注意力指向的研究對(duì)象;最后，將各階段中央政府公共就業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的高頻詞矩陣導(dǎo)入U(xiǎn)cinet軟件中，在詞頻分布規(guī)律和數(shù)據(jù)分析結(jié)果的基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)背景知識(shí)及專家建議對(duì)其命名，從而明確了各階段注意力指向。不同政策階段注意力指向如下：

1.雙軌制就業(yè)政策階段（1978～1991年）

從圖3可以看出，中央政府在雙軌制就業(yè)政策階段主要是改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)的用工制度和工資制度，同時(shí)努力探索市場(chǎng)用工，逐步建立就業(yè)市場(chǎng)。通過(guò)面向社會(huì)公開招工的方式在新增的勞動(dòng)力中確定雙向選擇關(guān)系，并在此過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)公開招考基礎(chǔ)上的擇優(yōu)錄用，打破了過(guò)去內(nèi)部招工和退休人員子女頂替為主的封閉式用工制度;通過(guò)引導(dǎo)建立勞動(dòng)合同制，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，逐步瓦解了過(guò)去高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度;加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)員工培訓(xùn)的方式，提高勞動(dòng)就業(yè)者的工作能力和生產(chǎn)技能，激發(fā)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力。在改革工作制度方面，為了克服過(guò)去平均主義“吃大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重的弊端，提高國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，中央政府開始在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部貫徹按勞分配為主的工資制度;這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)職工工資開始與企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益直接掛鉤，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部大力推行員工考核制度，獎(jiǎng)勤罰懶的方式調(diào)動(dòng)員工工作的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。在建立就業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域，最初為解決回城的大批知青以及大量城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題，中央政府提出在國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實(shí)行勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、自愿組織起來(lái)就業(yè)和自謀就業(yè)相統(tǒng)一的“三結(jié)合”方針，這一政策主張也為我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)發(fā)展開辟了道路;同時(shí)中央鼓勵(lì)積極發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)成分來(lái)拓展就業(yè)門路，為我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)提供更多的就業(yè)崗位;而與勞務(wù)市場(chǎng)發(fā)展所需的以勞動(dòng)服務(wù)公司為代表的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)雛形也取得了一定發(fā)展，為我國(guó)就業(yè)市場(chǎng)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家吸取過(guò)去的教訓(xùn)，尤其注重改善知識(shí)分子的工作條件和工作待遇，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)人才和知識(shí)的尊重。

雙軌制就業(yè)制度改革打破了過(guò)去高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)方式，但并沒(méi)有建立完全市場(chǎng)化的公共就業(yè)機(jī)制。用工和工資制度的改革與國(guó)有企業(yè)改革緊密聯(lián)系在一起，從屬于國(guó)有企業(yè)改革，是國(guó)有企業(yè)改革的一部分。在這一階段，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制上仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作為補(bǔ)充與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，相應(yīng)的，建立的就業(yè)市場(chǎng)仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下更為靈活的補(bǔ)充手段;但市場(chǎng)化就業(yè)理念逐漸向整個(gè)就業(yè)市場(chǎng)滲透，為推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)化就業(yè)奠定了基礎(chǔ)。

圖3 雙軌制就業(yè)政策階段中央政府注意力指向圖譜

2.市場(chǎng)化就業(yè)政策階段（1992～2001年）

在市場(chǎng)化就業(yè)政策階段，妥善安置市場(chǎng)沖擊下國(guó)有企業(yè)下崗人員、發(fā)展就業(yè)市場(chǎng)成為這一階段政策的重心，中央政府公共就業(yè)注意力指向主要包括如圖4所示的四個(gè)議題：實(shí)施再就業(yè)工程、完善下崗人員社會(huì)保障、發(fā)展就業(yè)市場(chǎng)以及促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)。在實(shí)施再就業(yè)工程方面，為了解決大批國(guó)有企業(yè)職工“下崗潮”問(wèn)題，中央通過(guò)企業(yè)安置、個(gè)人自謀職業(yè)和社會(huì)幫助安置相結(jié)合的方式推進(jìn)下崗職工再就業(yè)，實(shí)施“三年千萬(wàn)”等再就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)其進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)以提高其再就業(yè)能力。在幫助下崗人員再就業(yè)的過(guò)程中，政府也不斷加強(qiáng)下崗人員的社會(huì)保障，在建立與完善下崗職工失業(yè)保險(xiǎn)制度以及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的同時(shí)，開始推進(jìn)其養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的建設(shè)，并不斷提高其覆蓋面，以緩解改革的陣痛。在發(fā)展就業(yè)市場(chǎng)方面，這一階段市場(chǎng)化就業(yè)逐漸成為就業(yè)的主要形式，為了進(jìn)一步發(fā)展就業(yè)市場(chǎng)，中央政府開始大力扶持個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)壯大非公有制經(jīng)濟(jì)來(lái)提高就業(yè)市場(chǎng)容量，在吸納更多下崗人員再就業(yè)的同時(shí)，解決新增就業(yè)人口去向問(wèn)題;為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)專業(yè)技術(shù)勞動(dòng)力的大量需求，國(guó)家開始大力發(fā)展各種類型的職業(yè)教育，通過(guò)系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)提高勞動(dòng)力的專業(yè)素養(yǎng);隨著市場(chǎng)化就業(yè)政策的推進(jìn)，這一時(shí)期城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)和不同群體間收入差距和貧富差距不斷擴(kuò)大，政府開始關(guān)注分配政策改革，通過(guò)征收個(gè)人所得稅等方式促進(jìn)社會(huì)公平。而在促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)方面，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)與推進(jìn)，大量農(nóng)民從土地上解放出來(lái)的同時(shí)也帶來(lái)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力激增的問(wèn)題，如何促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。一方面，國(guó)家逐步引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工以滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)人口的有序流動(dòng);另一方面，國(guó)家出臺(tái)了一系列政策推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而緩解農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)壓力。

圖4 市場(chǎng)化就業(yè)政策階段中央政府注意力指向圖譜

在1992年明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)后，這一階段中央政府在公共就業(yè)政策調(diào)整過(guò)程中，致力于推進(jìn)就業(yè)市場(chǎng)化改革，在承受改革陣痛的同時(shí)基本上建立了我國(guó)市場(chǎng)化就業(yè)體制。雖然這一階段中央政府工作報(bào)告中公共就業(yè)注意力的指向多元化，但不論是實(shí)施再就業(yè)工程、完善下崗人員社會(huì)保障，還是發(fā)展就業(yè)市場(chǎng)和促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)，都是為了鞏固和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根基。這一階段，就業(yè)市場(chǎng)化改革根本目的是為了使我國(guó)就業(yè)體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，從而更好地服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.積極的就業(yè)政策階段（2002～2010年）

2002年起，我國(guó)開始施行積極的就業(yè)政策，圖5表明，這一階段中央政府注意力的指向主要涉及積極擴(kuò)大就業(yè)、構(gòu)建就業(yè)服務(wù)體系、拓展農(nóng)村就業(yè)市場(chǎng)、推動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)以及促成覆蓋全體勞動(dòng)者的社會(huì)保障體系等內(nèi)容。積極擴(kuò)大就業(yè)方面，我國(guó)就業(yè)整體壓力在這一階段猛增，第三次“嬰兒潮”的新增人口大批進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)、大學(xué)擴(kuò)招后高校畢業(yè)生的就業(yè)壓力逐漸爆發(fā)，為了進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)、增加就業(yè)崗位，中央政府正式將公共就業(yè)納入宏觀調(diào)控;政府積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)通過(guò)財(cái)政、金融和稅收等多種政策推動(dòng)就業(yè)吸納能力強(qiáng)的中小企業(yè)發(fā)展，千方百計(jì)地創(chuàng)造就業(yè)崗位，破解就業(yè)難題。在構(gòu)建就業(yè)服務(wù)體系方面，這一階段政府開始重視各群體的就業(yè)問(wèn)題，除了高度關(guān)注高校畢業(yè)生就業(yè)外，也非常重視退伍軍人的安置工作和包括殘疾人在內(nèi)的弱勢(shì)群體的就業(yè)，并推出“零就業(yè)家庭”計(jì)劃使公共就業(yè)服務(wù)體系的存量不斷擴(kuò)大;與此同時(shí)，通過(guò)完善相關(guān)就業(yè)援助和培訓(xùn)體系、構(gòu)建最低工資制度等諸多政策使公共就業(yè)服務(wù)體系的增量不斷提高。在拓展農(nóng)村就業(yè)市場(chǎng)方面，注重以產(chǎn)業(yè)化的方式帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)崗位的增加，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)壯大縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的方式吸納部分農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部消化的方式來(lái)緩解就業(yè)壓力。在推動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)方面，中央政府在頂層設(shè)計(jì)上開始有意識(shí)地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并將就業(yè)作為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重要政策結(jié)合點(diǎn)，通過(guò)提高其勞動(dòng)技能、改善其就業(yè)環(huán)境的方式引導(dǎo)農(nóng)民工融入城市;同時(shí)尤其重視對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的維護(hù)，包括制定多項(xiàng)政策措施切實(shí)解決建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資等問(wèn)題，給予農(nóng)民工更多的就業(yè)關(guān)懷。在促成覆蓋全體勞動(dòng)者社會(huì)保障體系方面，這一階段社會(huì)保障體系不僅覆蓋了國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)職工，同時(shí)政府試圖將農(nóng)民、農(nóng)民工等其他就業(yè)群體均納入社會(huì)保障體系，并不斷提高各類社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面和保障力度，以保障各地區(qū)、各行業(yè)和各群體就業(yè)人員的勞動(dòng)權(quán)益。

圖5 積極的就業(yè)政策階段中央政府注意力指向圖譜

這一階段，政府更加明確意識(shí)到就業(yè)是民生之本，只有切實(shí)解決公共就業(yè)問(wèn)題才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展，并將公共就業(yè)問(wèn)題正式上升為國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此，國(guó)家在宏觀經(jīng)濟(jì)布局上更多地考慮如何擴(kuò)大就業(yè)、增加就業(yè)崗位;在實(shí)際政府工作中，通過(guò)不斷發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)體系，推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的方式來(lái)完善公共就業(yè)的社會(huì)配套制度。這一時(shí)期，中央政府在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)非常注重民生的改善，作為民生之本的就業(yè)問(wèn)題不斷被重視。

4.就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段（2011～2018年）

這一階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速開始放緩，在新增就業(yè)人口不斷攀升的背景下，就業(yè)壓力急劇上升，中央政府審時(shí)度勢(shì)在積極的就業(yè)政策基礎(chǔ)上提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策。如圖6所示，這一階段穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)、“雙創(chuàng)”驅(qū)動(dòng)就業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)改善就業(yè)結(jié)構(gòu)以及解決重點(diǎn)人群就業(yè)問(wèn)題受到高度關(guān)注。在穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，中央政府將穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)作為政府工作目標(biāo)，明確穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的是為了促進(jìn)就業(yè)，同時(shí)在頂層設(shè)計(jì)上注重改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量、努力實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在“雙創(chuàng)”驅(qū)動(dòng)就業(yè)方面，營(yíng)造大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的社會(huì)氛圍，嘗試通過(guò)激發(fā)科技創(chuàng)新活力，釋放技術(shù)發(fā)展的紅利為就業(yè)發(fā)展注入新的動(dòng)力，并鼓勵(lì)科研人員和科技企業(yè)參與到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中;鼓勵(lì)有創(chuàng)新理念和自主創(chuàng)業(yè)能力的“創(chuàng)客”加入創(chuàng)業(yè)浪潮，并在注冊(cè)企業(yè)等方面提供了諸多政策支持，從而拓展就業(yè)崗位。在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)改善就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，一方面，國(guó)家通過(guò)稅收、財(cái)政等多種政策支持就業(yè)吸納能力較強(qiáng)的服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展，使服務(wù)業(yè)成為主體產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人口中從事服務(wù)行業(yè)的人口比例持續(xù)上升;另一方面，國(guó)家有意識(shí)地尋找和發(fā)展就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的方式來(lái)改善就業(yè)結(jié)構(gòu)。在重點(diǎn)就業(yè)人群方面，這一階段，中央政府在努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)公平的過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和就業(yè)困難人員等群體的就業(yè)，實(shí)施了對(duì)高校畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃、推進(jìn)農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移的就業(yè)方針以及加強(qiáng)就業(yè)困難人員的公共就業(yè)服務(wù)等政策措施。

圖6 就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段中央政府注意力指向圖譜

在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義民生體系的過(guò)程中，中央政府逐漸認(rèn)識(shí)到就業(yè)是最大的民生，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè)是人們對(duì)美好生活追求的重要組成部分。就業(yè)不僅作為國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，而且包括穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在內(nèi)的其他宏觀調(diào)控目標(biāo)也成為推動(dòng)就業(yè)發(fā)展的一部分，公共就業(yè)在國(guó)計(jì)民生中的地位進(jìn)一步凸顯。在以人民為中心的工作導(dǎo)向指引下，中央政府在公共就業(yè)政策的調(diào)整中不僅關(guān)注擴(kuò)大就業(yè)、增加就業(yè)崗位，而且注重就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)質(zhì)量的改善，公共就業(yè)政策的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富。

五、中央政府公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

科學(xué)地解構(gòu)上述公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，對(duì)理解未來(lái)中央政府公共就業(yè)政策創(chuàng)新與發(fā)展具有重要意義。本文采用扎根理論的研究方法，借助Nvivo軟件對(duì)歷年中央政府工作報(bào)告、相關(guān)政策文本、學(xué)術(shù)文獻(xiàn)以及包括各項(xiàng)公共就業(yè)政策主要推動(dòng)者或制定者的相關(guān)采訪、報(bào)道等在內(nèi)的材料進(jìn)行編碼，高度概括和提煉了公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，同時(shí)利用相關(guān)材料進(jìn)行三角驗(yàn)證，通過(guò)了理論飽和性檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，中央政府遵循如圖7所示的內(nèi)在邏輯對(duì)公共就業(yè)政策進(jìn)行變革，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、勞動(dòng)力供給狀況和黨的執(zhí)政理念是驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵要素;不同驅(qū)動(dòng)要素對(duì)公共就業(yè)政策變革的作用強(qiáng)度存在一定的差異，要素之間也存在一定的互動(dòng)關(guān)系。

圖7 公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)

作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度安排，不同階段我國(guó)公共就業(yè)政策的制定和變革都有著深刻的時(shí)代經(jīng)濟(jì)背景，能否遵循勞動(dòng)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)是檢驗(yàn)公共就業(yè)政策科學(xué)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)是決定勞動(dòng)力需求的重要因素，同時(shí)也是公共就業(yè)政策制定的重要前置性因素。公共就業(yè)政策不僅要考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，同時(shí)要預(yù)見(jiàn)未來(lái)幾年甚至數(shù)十年經(jīng)濟(jì)的整體走勢(shì)，來(lái)確定公共就業(yè)政策的定位、目標(biāo)任務(wù)、施政重點(diǎn)對(duì)象、具體應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容，從而使公共就業(yè)政策能更好地融入經(jīng)濟(jì)體制中，有效發(fā)揮促進(jìn)充分就業(yè)并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。從改革開放初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下短缺經(jīng)濟(jì)逐步過(guò)渡到當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下過(guò)剩經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、經(jīng)濟(jì)繁榮和經(jīng)濟(jì)下行等不同形勢(shì)，構(gòu)成了改革開放以來(lái)我國(guó)公共就業(yè)政策變革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性即就業(yè)增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的比值，是衡量就業(yè)難易程度的重要指標(biāo)[12]。在改革開放初期，百?gòu)U待興、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需完善的背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)吸納能力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性較高，所以這一時(shí)期中央政府更多通過(guò)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)解決公共就業(yè)問(wèn)題，推動(dòng)公共就業(yè)發(fā)展更多的是為了滿足快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力資源的需要;而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，單純經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)解決勞動(dòng)就業(yè)的能力逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性整體呈下降趨勢(shì)，尤其在經(jīng)濟(jì)疲軟的背景下，中央政府更注重經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵式發(fā)展，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共就業(yè)的促進(jìn)作用。在改革開放背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步融入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，巨大的市場(chǎng)需求和勞動(dòng)力成本低的優(yōu)勢(shì)推動(dòng)了就業(yè)吸納能力強(qiáng)、勞動(dòng)者素質(zhì)要求相對(duì)較低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為主導(dǎo)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的重要支撐[13]。在工業(yè)化積累階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性較高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為化解其他社會(huì)矛盾的重要手段，所以在雙軌制就業(yè)政策階段和市場(chǎng)化就業(yè)政策階段，中央政府在公共就業(yè)政策的選擇上更多地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，通過(guò)不斷促進(jìn)和完善就業(yè)市場(chǎng)化機(jī)制，提高勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)的速度和效率。而隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)的逐漸喪失，制造業(yè)的大量外流，發(fā)展就業(yè)吸納能力相對(duì)較弱、勞動(dòng)者素質(zhì)要求相對(duì)較高的資本密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，逐漸成為我國(guó)保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要突破口。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)得到一定積累以及勞動(dòng)者素質(zhì)相對(duì)提高的背景下，中央政府基于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，帶來(lái)勞動(dòng)力需求和技術(shù)結(jié)構(gòu)的變化形成新的勞動(dòng)力需求組合，中央政府必須適應(yīng)這一變化并制定相應(yīng)的公共就業(yè)政策，不斷提高勞動(dòng)者技能、改變勞動(dòng)素質(zhì)結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置，促進(jìn)充分就業(yè)發(fā)展。在后工業(yè)化時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性逐漸降低，政府開始努力擺脫通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)解決公共就業(yè)問(wèn)題的路徑依賴，所以在積極的就業(yè)政策階段中央政府將就業(yè)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，通過(guò)宏觀調(diào)控的方式調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來(lái)破解公共就業(yè)難題;在近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的壓力下提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，從促進(jìn)公共就業(yè)的角度出發(fā)制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)于改善公共就業(yè)的需要，從而確保勞動(dòng)關(guān)系和諧與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

就業(yè)是穩(wěn)定在較高還是較低的經(jīng)濟(jì)水平上還取決于有效需求的大小，而有效需求由投資和消費(fèi)確定，所以投資與消費(fèi)也是影響公共就業(yè)和公共就業(yè)政策變革的重要經(jīng)濟(jì)變量。投資在乘數(shù)-加速數(shù)的基礎(chǔ)上引起國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生相應(yīng)擴(kuò)張，而投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化又會(huì)通過(guò)市場(chǎng)在內(nèi)的多種綜合作用機(jī)制傳導(dǎo)到就業(yè)市場(chǎng)，從而引起公共就業(yè)需求的變化;消費(fèi)總量和邊際消費(fèi)傾向的提高，會(huì)引起社會(huì)總需求的變化，并在相關(guān)乘數(shù)-加速數(shù)基礎(chǔ)上擴(kuò)大和繁榮國(guó)民經(jīng)濟(jì)，并引起公共就業(yè)需求變化。在改革開放以來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，我國(guó)很大程度上通過(guò)擴(kuò)張性的財(cái)政政策，不斷增加固定資產(chǎn)投資的方式來(lái)推動(dòng)制造業(yè)、建筑業(yè)、采礦業(yè)、電力和燃?xì)馑鹊诙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相應(yīng)的雙軌制就業(yè)政策階段和市場(chǎng)化就業(yè)政策階段，中央政府的施政重心多集中在大中型國(guó)有工業(yè)企業(yè)，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;而近些年來(lái)，國(guó)家逐漸將擴(kuò)大內(nèi)需和激發(fā)消費(fèi)潛力作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，公共服務(wù)、個(gè)體商人服務(wù)和綜合服務(wù)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)逐漸成為我國(guó)支柱性產(chǎn)業(yè)，在相應(yīng)積極的就業(yè)政策階段和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，中央政府更多地關(guān)注民營(yíng)服務(wù)業(yè)“中小企業(yè)”和“小微型企業(yè)”的發(fā)展，以更好地促進(jìn)充分就業(yè)發(fā)展。

改革開放以來(lái)，絕大部分中央政府工作報(bào)告，在回顧上一年公共就業(yè)發(fā)展情況和部署下一年公共就業(yè)工作計(jì)劃時(shí)，都會(huì)在前文強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。由此可見(jiàn)，鑲嵌在經(jīng)濟(jì)體制中的公共就業(yè)政策必須植根于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需要不斷調(diào)整與完善，才能釋放政策的外在張力。

2.勞動(dòng)力供給狀況

公共就業(yè)政策是為解決公共就業(yè)問(wèn)題而產(chǎn)生，而勞動(dòng)力供給狀況是公共就業(yè)的重要組成部分，所以公共就業(yè)政策變革過(guò)程中必須重視不同時(shí)期勞動(dòng)力的供給狀況。改革開放的歷史見(jiàn)證了我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中我國(guó)勞動(dòng)力供給格局也從總量過(guò)剩向總量和結(jié)構(gòu)性過(guò)剩并存轉(zhuǎn)變[14]。包括人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)相關(guān)的自然因素，涉及勞動(dòng)者偏好、生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)因素以及勞動(dòng)制度和工資制度在內(nèi)的社會(huì)制度因素等與勞動(dòng)力供給狀況緊密相關(guān)的情境性因素也發(fā)生了重要變化。只有根據(jù)勞動(dòng)力供給狀況不斷調(diào)整公共就業(yè)政策，促進(jìn)勞動(dòng)力供給滿足勞動(dòng)需求，才能有效應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。

改革開放后一段時(shí)間內(nèi)，第二次和第三次“嬰兒潮”帶來(lái)的巨大人口增量使我國(guó)總勞動(dòng)人口數(shù)在原本龐大的人口基數(shù)上持續(xù)攀升，并在2011年達(dá)到9.25億的峰值。勞動(dòng)年齡人口多和勞動(dòng)者素質(zhì)相對(duì)偏低的勞動(dòng)力供給狀況使我國(guó)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)面臨極大的勞動(dòng)力總量過(guò)剩的壓力。改革開放初，以家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力激增，而農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)需求極為有限;隨著城市經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，對(duì)勞動(dòng)力的需求逐步上升并形成了一定的勞動(dòng)力缺口。在雙軌制就業(yè)政策階段和市場(chǎng)化就業(yè)政策階段，為解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題以穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，中央政府逐漸轉(zhuǎn)變過(guò)去戶籍制度下嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的措施，并有計(jì)劃地引導(dǎo)農(nóng)民工向城市有序流動(dòng)，有效打通早先嚴(yán)重分割的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸成為中央政府破解勞動(dòng)力供給過(guò)剩的重要渠道。而持續(xù)的社會(huì)主義市場(chǎng)化改革，推動(dòng)市場(chǎng)成為解決勞動(dòng)力供給過(guò)剩等生產(chǎn)要素配置問(wèn)題的主導(dǎo)力量，在市場(chǎng)導(dǎo)向的自然選擇機(jī)制下，城鄉(xiāng)間接近無(wú)限勞動(dòng)力供給形成的低勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)，使得紡織、服裝、玩具、皮革等勞動(dòng)密集型特征的制造業(yè)取得了快速發(fā)展;得天獨(dú)厚的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和政府公共就業(yè)等相關(guān)系統(tǒng)配套政策的支持推動(dòng)了制造業(yè)不斷擴(kuò)張，并進(jìn)一步促進(jìn)勞動(dòng)力供給過(guò)剩問(wèn)題的解決，“滾雪球式”積累方式使我國(guó)一躍成為世界第一制造大國(guó)和第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而近些年來(lái)，過(guò)去計(jì)劃生育政策和高校擴(kuò)招政策的人口效應(yīng)開始在我國(guó)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生影響，2005年起我國(guó)勞動(dòng)力增速明顯放緩并于2012年起勞動(dòng)年齡人口不斷下降、大學(xué)畢業(yè)生在新增勞動(dòng)力中的比重逐漸上升，但勞動(dòng)力供給過(guò)剩的主要矛盾仍然存在。一方面，近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行導(dǎo)致公共就業(yè)需求的崗位呈一定的收縮態(tài)勢(shì)，同時(shí)人口數(shù)量紅利的持續(xù)消退導(dǎo)致勞動(dòng)力成本不斷上升而引發(fā)制造業(yè)大量外流[15]，使得勞動(dòng)力供給仍然存在總量過(guò)剩問(wèn)題;另一方面，不僅過(guò)去低端制造業(yè)的大量勞動(dòng)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)后勞動(dòng)力的技能需求，而且當(dāng)前教育體制和人才培養(yǎng)模式下高校畢業(yè)生也無(wú)法滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)后人才的創(chuàng)新能力預(yù)期，使得勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯。勞動(dòng)力供給總量過(guò)剩與結(jié)構(gòu)性過(guò)剩并存的壓力下，在積極的就業(yè)政策階段和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，中央政府不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并在近些年啟動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”工程等方式，通過(guò)財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和培養(yǎng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的方式增加公共就業(yè)崗位，并更注重農(nóng)民工、大學(xué)生等各群體勞動(dòng)素質(zhì)的提升，相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等工作投入力度不斷加大。

改革開放以來(lái)，隨著社會(huì)進(jìn)步和勞動(dòng)者生活水平的不斷提高，在勞動(dòng)力供給方面勞動(dòng)者整體權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力也不斷提高，推動(dòng)了中央政府在公共就業(yè)政策制定中對(duì)勞動(dòng)者相關(guān)權(quán)益的關(guān)注。在權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力不斷提高的背景下，過(guò)去原子化的勞動(dòng)者個(gè)體開始有計(jì)劃地結(jié)合在一起形成巨大的組織和輿論力量通過(guò)民主政治程序來(lái)表達(dá)其利益訴求，以此獲得政府的更多關(guān)注，從而推動(dòng)相關(guān)公共就業(yè)問(wèn)題的妥善解決。如在市場(chǎng)化就業(yè)政策階段，早期全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)下崗職工通過(guò)自發(fā)組織等形式與國(guó)有企業(yè)、地方政府乃至中央政府，持續(xù)拉鋸、據(jù)理力爭(zhēng)，從而推動(dòng)了再就業(yè)工程的啟動(dòng)，并驅(qū)使政府開始高度關(guān)注下崗職工的社會(huì)保障問(wèn)題;積極的就業(yè)政策階段，各地農(nóng)民工的維權(quán)抗?fàn)幮袨?，使得中央政府在公共就業(yè)政策中更注重對(duì)農(nóng)民工群體合法權(quán)益的關(guān)注，農(nóng)民工工資被拖欠、就業(yè)被不公正對(duì)待、社會(huì)保障缺失、子女進(jìn)城入學(xué)難等問(wèn)題均被提上議事日程;其他許多相關(guān)的公共就業(yè)政策的發(fā)展與完善，也都與勞動(dòng)力供給方面勞動(dòng)者權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力的不斷提高有關(guān)。

勞動(dòng)力供給狀況是政府公共就業(yè)政策需要考慮的現(xiàn)實(shí)性因素，有效預(yù)測(cè)勞動(dòng)力供給的走向與趨勢(shì)來(lái)制定和調(diào)整公共就業(yè)政策，是保持政策前瞻性和靈活性的重要前提。在本文研究中不同時(shí)期公共就業(yè)政策主要推動(dòng)者和制定者尤其關(guān)注勞動(dòng)力的供給狀況，可見(jiàn)勞動(dòng)力供給狀況驅(qū)動(dòng)是我國(guó)公共就業(yè)政策變革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

3.黨的執(zhí)政理念

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，是在馬克思主義指導(dǎo)下，結(jié)合中國(guó)實(shí)際、融合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，在與過(guò)去執(zhí)政理念一脈相承的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同時(shí)期社會(huì)發(fā)展任務(wù)、目標(biāo)和內(nèi)容不斷發(fā)展與完善[16]。在我國(guó)政治情境下，中國(guó)共產(chǎn)黨是建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心并作為執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)中央政府一切工作，所以不同時(shí)期黨執(zhí)政理念的推陳出新也會(huì)驅(qū)動(dòng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的公共就業(yè)政策不斷發(fā)展與完善。

改革開放初，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體提出，將黨的工作重心從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義建設(shè)上來(lái)，并在明確社會(huì)主要矛盾為“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”后，提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線，各項(xiàng)工作服從和服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要[17]。對(duì)應(yīng)雙軌制就業(yè)政策階段，公共就業(yè)政策變革主要是為了激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的國(guó)有企業(yè)就業(yè)制度進(jìn)行改革，賦予國(guó)有企業(yè)更多的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)提高其生產(chǎn)效率，而過(guò)去高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下低效的用工制度和工資制度成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要突破口，因而成為改革的重點(diǎn);另一方面，通過(guò)建立勞動(dòng)力市場(chǎng)解決城鎮(zhèn)就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，探索和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從而推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。東歐劇變和蘇聯(lián)解體等國(guó)際形勢(shì)的變化，使以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的重要意義，后續(xù)的“三個(gè)代表”重要思想中也非常突出解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要性[18]。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必經(jīng)途徑，所以在市場(chǎng)化就業(yè)政策階段，市場(chǎng)機(jī)制成為主導(dǎo)公共就業(yè)政策發(fā)展的重要力量。為促進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革，政府推出再就業(yè)工程來(lái)應(yīng)對(duì)國(guó)有企業(yè)職工的下崗潮，并不斷完善下崗人員的社會(huì)保障，以減少市場(chǎng)化改革的阻力;為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府通過(guò)不斷發(fā)展與完善就業(yè)市場(chǎng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需的人力資源支持。而在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政之際，我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展，但過(guò)去粗放的發(fā)展方式也積累了一些社會(huì)矛盾，黨中央在反思過(guò)去發(fā)展模式的基礎(chǔ)上提出了科學(xué)發(fā)展觀。在“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的執(zhí)政理念[19]指導(dǎo)下，實(shí)施積極的就業(yè)政策，在此階段就業(yè)成為民生之本并進(jìn)一步上升為國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，并通過(guò)財(cái)政、稅收、金融等措施努力擴(kuò)大就業(yè)、增加就業(yè)崗位;突出關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、退伍軍人以及弱勢(shì)群體在內(nèi)的各群體就業(yè)問(wèn)題，以協(xié)調(diào)不同群體的公共就業(yè)服務(wù);不斷加大對(duì)農(nóng)村就業(yè)市場(chǎng)的支持力度以統(tǒng)籌和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)均等化;開始注重全體勞動(dòng)者社會(huì)保障的改善，讓人民真正共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，在我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的背景下，提出以人民為中心的發(fā)展思想，要求在各項(xiàng)工作中突出人民的重要性[20]。因此，在就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，公共就業(yè)作為人們對(duì)美好生活追求的重要組成部分被進(jìn)一步定位為最大的民生;調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)于解決人民就業(yè)問(wèn)題的需要;在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，政府在解決重點(diǎn)人群就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的方式來(lái)提高就業(yè)質(zhì)量。

改革開放以來(lái)，伴隨著黨執(zhí)政理念的不斷發(fā)展與完善，公共就業(yè)的地位也不斷提高。從雙軌制就業(yè)政策階段和市場(chǎng)化就業(yè)政策階段公共就業(yè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，到積極的就業(yè)政策階段公共就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展均為我國(guó)宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，再到就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段公共就業(yè)逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)的過(guò)程，公共就業(yè)政策的目標(biāo)、價(jià)值取向和執(zhí)行方式等各方面均隨著黨的執(zhí)政理念的變化而變化。

4.互動(dòng)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、勞動(dòng)力供給狀況和黨的執(zhí)政理念都是驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵要素，三者之間存在互動(dòng)關(guān)系，但在驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的強(qiáng)度上存在一定差別。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，改革開放以來(lái)，黨在不同時(shí)期的執(zhí)政理念深受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的影響，特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)催生了相應(yīng)的執(zhí)政理念;但黨也會(huì)根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人大和中央政府制定不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、采取宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段等改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。作為重要基本國(guó)情的人口因素，勞動(dòng)力的數(shù)量、質(zhì)量和地域分布以及在整個(gè)人口中比重等情況都會(huì)直接或間接的影響黨的執(zhí)政理念，與此同時(shí)，黨也能通過(guò)政治機(jī)制，形成不同的生育、教育、遷徙等政策，直接或間接地影響勞動(dòng)力的供給狀況。勞動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，勞動(dòng)力的供給是形成和改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的重要力量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)會(huì)通過(guò)影響人們生活水平、未來(lái)預(yù)期乃至價(jià)值觀念等方式直接或間接地改變勞動(dòng)力供給狀況。在中國(guó)政治情境下，作為中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的執(zhí)政理念在驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革中發(fā)揮著決定性的作用，不同時(shí)期黨執(zhí)政理念的變化會(huì)引起公共就業(yè)政策發(fā)生大的變革，因?yàn)辄h的執(zhí)政宗旨、目標(biāo)和價(jià)值追求及其實(shí)現(xiàn)方式的選擇是影響中央政府變革公共就業(yè)政策的前提;經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)在驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革過(guò)程中比勞動(dòng)力供給狀況發(fā)揮著更為重要的作用，因?yàn)楦母镩_放以來(lái)和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，我國(guó)都處在勞動(dòng)力供給過(guò)剩的局面，需求主導(dǎo)的勞動(dòng)力市場(chǎng)下擴(kuò)大就業(yè)、創(chuàng)造更多就業(yè)崗位仍是當(dāng)前和未來(lái)公共就業(yè)政策調(diào)整的主要方向。

六、結(jié)論和展望

1.結(jié)論

本文主要采用文本分析和扎根理論的研究方法，在注意力配置理論的基礎(chǔ)上，深度挖掘了改革開放以來(lái)中央政府工作報(bào)告中公共就業(yè)政策相關(guān)的內(nèi)容后，得到以下結(jié)論：

（1）中央政府公共就業(yè)注意力強(qiáng)度整體呈上升趨勢(shì)，且注意力強(qiáng)度具有較強(qiáng)的階段性特征，未來(lái)政府仍將高度關(guān)注公共就業(yè)問(wèn)題;

（2）改革開放以來(lái)，我國(guó)公共就業(yè)政策經(jīng)歷了雙軌制就業(yè)政策、市場(chǎng)化就業(yè)政策、積極的就業(yè)政策和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策這四個(gè)階段，不同階段政策側(cè)重點(diǎn)存在較大分野;

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、勞動(dòng)力供給狀況和黨的執(zhí)政理念是驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵因素，這三種因素在驅(qū)動(dòng)公共就業(yè)政策變革的方式和強(qiáng)度上具有一定差別，但三者之間存在互動(dòng)關(guān)系。

2.展望

公共就業(yè)政策是構(gòu)建社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整的背景下，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及國(guó)內(nèi)外不確定因素的影響，公共就業(yè)的不確定性和不穩(wěn)定性也不斷提高，公共就業(yè)的壓力有增無(wú)減。政府作為公共就業(yè)政策的改革的推動(dòng)者，應(yīng)該在政策的制定中更好地促進(jìn)政策主體、政策客體和政策環(huán)境之間建立良性的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高公共就業(yè)的結(jié)構(gòu)彈性。

地方政府作為最了解公共就業(yè)困境的主體，中央政府應(yīng)賦予地方政府更多的公共就業(yè)政策創(chuàng)新空間，鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行公共就業(yè)政策創(chuàng)新，從而獲得更多的通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)可有效推廣的政策方案。未來(lái)各級(jí)政府在制定公共就業(yè)政策的過(guò)程中應(yīng)注重貫徹黨的執(zhí)政理念，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想來(lái)指導(dǎo)各項(xiàng)工作;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)更注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性，建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)機(jī)制，注重發(fā)展和培育就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè);注重提高勞動(dòng)力供給側(cè)勞動(dòng)者職業(yè)技能和勞動(dòng)素養(yǎng)以開發(fā)人口質(zhì)量紅利，同時(shí)著力推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)，從而更好地釋放勞動(dòng)力供給側(cè)的巨大潛力。

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Public Employment Policy： Change and Driving Mechanism

Zhu Kan / Guo Xiaocong / Sun Xiaokun

Abstract： Employment is the biggest livelihood， deepening the reform of public employment system is the only way to promote the development of public employment in China. Based on the theory of attention allocation and the central government work report as the main research material， this paper explores the adjustment process and driving mechanism of China's public employment policy since the reform and opening up through text analysis and grounded theory. The research finds that since the reform and opening up， the positioning of public employment in the top-level design of policy has been continuously improved. The public employment policy has experienced the stages of dual-track employment policy， market-oriented employment policy， active employment policy and employment priority strategic policy. Among them， economic development situation， labor supply situation and the party's governing philosophy are the key factors driving the adjustment of public employment policy. In the future， the central government should endow local governments with more space for innovation in public employment policies， and governments at all levels should give full consideration to the party's governing philosophy， pay attention to the employment elasticity of economic growth and the development of demographic dividend in policy adjustment.

Keywords： Public Employment Policy; Top-level Design; Report on the Work of the Central Government; Attention; Driving Mechanism

（責(zé)任編輯? ?周巍）

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”（17BGL193）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“地方政府培育行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)適性治理研究”（19CZZ028）的階段性成果。

收稿日期：2019-8-5

作者簡(jiǎn)介：朱? ?侃? 男? （1991-? ）? 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生

郭小聰? 男? （1957-? ）? 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授? 博士生導(dǎo)師

孫梟坤? 女? （1992-? ）? 北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生