俄羅斯要走向“領(lǐng)袖監(jiān)護型政體”？

張建偉

當(dāng)?shù)貢r間1月15日下午，俄羅斯總統(tǒng)普京向議會發(fā)表了2020年度的國情咨文，提出將進行憲制改革，調(diào)整政治權(quán)力架構(gòu)。該方案最主要的思路至少有兩層：一是限制總統(tǒng)的權(quán)力，同時增強議會的權(quán)力，將總理的提名權(quán)交給議會；二是強化某些咨詢機構(gòu)的權(quán)力地位，如聯(lián)邦安全委員會與國務(wù)委員會。隨后，總理梅德韋杰夫突然宣布他領(lǐng)導(dǎo)的政府全體辭職，令外界錯愕不已。

再之后一系列的連貫操作，又讓人感覺一切似乎早已設(shè)計好。普京批準(zhǔn)了梅內(nèi)閣的辭職請求，并提名現(xiàn)任俄聯(lián)邦稅務(wù)局局長米哈伊爾·米舒斯京為新總理人選，新總理很快在國家杜馬（議會下院）以85%的高票通過。普京于1月16日簽署法令任命米舒斯京為新總理，并任命梅德韋杰夫為俄聯(lián)邦安全委員會副主席。

如此緊鑼密鼓地操作內(nèi)閣換血，可以解讀為普京對本屆剩余的4年總統(tǒng)任期的近期謀劃，而國情咨文中提到的憲制修改方案，則可以解讀為普京對4年后俄羅斯政治安排的遠景謀劃。俄羅斯聯(lián)邦共和國相對年輕，只有短短30年的歷史，其中的20年處于“普京時代”。因此，要看清其未來的政治走向，與其回顧歷史，不如放眼世界。其中一個可供比較的對象，就是俄羅斯的鄰國—哈薩克斯坦。

何為“領(lǐng)袖監(jiān)護型政體”

“領(lǐng)袖監(jiān)護型政體”是筆者于去年提出的概念，主要用于描述納扎爾巴耶夫辭職后哈薩克斯坦的政治模式。2019年3月19日，哈首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫在任期還剩一年的情況下，突然宣布辭職，時任議會上院議長托卡耶夫隨后被順利扶上總統(tǒng)大位。

與西方政客常見的“全退”不同的是，納扎爾巴耶夫選擇的是“半退”，本人繼續(xù)留任國家安全委員會主席、執(zhí)政黨主席、憲法委員會委員。尤其是國安會主席一職，沒有明確的任期限制。

由此，哈薩克斯坦出現(xiàn)了二元權(quán)力格局：托卡耶夫以總統(tǒng)身份在前臺（“一線”）行使法定職權(quán)，納扎爾巴耶夫則以“監(jiān)護者”的角色在后臺（“二線”）施加影響力。筆者將這種獨特的安排概括為“領(lǐng)袖監(jiān)護型政體”。

有了納扎爾巴耶夫作參照系，普京的上述操作就很好理解了。普京強化咨詢性機構(gòu)的權(quán)力地位，顯然是為退出“一線”之后的“二線”權(quán)力布局。其中最主要的兩個機構(gòu)就是聯(lián)邦安全委員會與國務(wù)委員會。不出所料的話，普京在2024年卸任總統(tǒng)之后，將繼續(xù)擔(dān)任這兩個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，以便身居權(quán)力“二線”發(fā)揮某種“監(jiān)護者”的角色。

俄聯(lián)邦安全委員會成立于1992年，主席由總統(tǒng)擔(dān)任，常委則包括了總理、聯(lián)邦委員會（議會上院）議長、國家杜馬（議會下院）議長、外長、國防部長等人。俄國務(wù)委員會主要是個咨詢機構(gòu)，成員包括上下兩院議長、總統(tǒng)全權(quán)代表、國家杜馬中的各政黨黨魁、各州州長等，職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)實現(xiàn)權(quán)力機構(gòu)的協(xié)調(diào)。

普京的遠慮與近謀

俄羅斯政治問題專家卡什羅夫認(rèn)為，普京此次更換內(nèi)閣，是為下屆議會和總統(tǒng)選舉作鋪墊。但從普京對未來權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排（可謂“遠慮”）來推測，在2024年本屆總統(tǒng)任期結(jié)束之后，普京應(yīng)該不會謀求任下屆總統(tǒng)。

首先，俄憲法規(guī)定總統(tǒng)任職不得超過兩個連續(xù)任期。無論怎樣理解該憲法條文，2012年以來已經(jīng)連續(xù)擔(dān)任兩屆（6年一屆）總統(tǒng)的普京，到2024年已沒有連任的制度空間。

其次，如果普京想修憲取消總統(tǒng)連任限制、以便自己繼續(xù)連任，為什么不趁此次提出，反而提議限制總統(tǒng)權(quán)力并擴大議會權(quán)力？要知道，擴大議會權(quán)力就相當(dāng)于增加總統(tǒng)行使權(quán)力的障礙。葉利欽時期，總統(tǒng)與議會之間以暴力收場的“府院之爭”，普京應(yīng)該不會忘得這么快。

普京強化咨詢性機構(gòu)的權(quán)力地位，顯然是為退出“一線”之后的“二線”權(quán)力布局。其中最主要的兩個機構(gòu)就是聯(lián)邦安全委員會與國務(wù)委員會。

也有分析認(rèn)為，普京修改憲制，是為了在本屆總統(tǒng)任期結(jié)束之后再次謀求總理職位作鋪墊。表面看來，這樣的看法非常有道理，因為普京之前搞過這樣的操作。在2008年總統(tǒng)任滿之后，他就在梅德韋杰夫手下干了4年總理。而且，此番憲制修改之后，總理的提名權(quán)轉(zhuǎn)到議會手中，考慮到支持普京的“政權(quán)黨”統(tǒng)一俄羅斯黨在議會居于絕對優(yōu)勢地位，總理的獨立性和自主性將大大增強。

不過，因為普京將自己定位為統(tǒng)領(lǐng)全局、把握大勢的“政治家”，如果轉(zhuǎn)任總理，要對促進經(jīng)濟發(fā)展負責(zé)。而未來俄羅斯的經(jīng)濟形勢不見得好轉(zhuǎn)，普京與其自己代勞，不如請技術(shù)官僚（尤其是經(jīng)濟與管理人才）掛帥。

二戰(zhàn)后東亞“發(fā)展型國家”的主要經(jīng)驗之一，就是充分發(fā)揮技術(shù)官僚在經(jīng)濟決策中的重要作用。良好的教育背景，使身居經(jīng)濟決策機關(guān)的官僚們具備指導(dǎo)國家經(jīng)濟發(fā)展的能力。比如在日本，通產(chǎn)省、大藏省官員主要來自東京大學(xué)等名校，韓國同樣如此，進入經(jīng)濟企劃院的優(yōu)秀技術(shù)官員在發(fā)達國家接受教育，具有制定經(jīng)濟政策的專業(yè)性和權(quán)威性。

面對低迷的經(jīng)濟形勢及民眾對政府日益增長的不滿，俄羅斯政府的責(zé)任自然非常重大。在這種情況下，改革內(nèi)閣就成為普京手中為數(shù)不多可打的牌。最核心的思路，當(dāng)然是大量起用懂經(jīng)濟的技術(shù)官僚。新總理米舒斯京的勝出，顯然印證了上述分析。米舒斯京擁有經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位，不僅有長期在政府經(jīng)濟部門工作的經(jīng)歷，而且擔(dān)任過金融公司的總裁，符合典型的技術(shù)官僚特征。因此，起用技術(shù)官僚來掌管政府，可以算是普京的“近謀”。

普京之所以將“近謀”與“遠慮”同時托出，很大程度上是要讓“近謀”為“遠慮”奠定基礎(chǔ)。普京深知，若想使“遠慮”順利實施，就必須在剩下的4年任期內(nèi)取得優(yōu)良的執(zhí)政成績，尤其是在國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展方面。否則，將來作為“領(lǐng)袖監(jiān)護者”的合法性可能就會大打折扣。起用技術(shù)官僚來發(fā)展經(jīng)濟，從短期來看可以緩解民眾目前的不滿、減輕民意對體制的沖擊，從長期來看則可以為4年后的新模式儲備能量。

從國際比較的視野來看，領(lǐng)袖監(jiān)護型政體是符合俄羅斯現(xiàn)實利益的最優(yōu)選擇。政治強人的退出，是個世界性的難題：退，可能帶來動蕩；不退，可使國家陷入僵化。因此“半退”式的“領(lǐng)袖監(jiān)護型政體”模式，就成為極具智慧的安排。它可以實現(xiàn)政治強人的軟著陸，保障權(quán)力繼承的穩(wěn)定與連續(xù)。當(dāng)然，它面臨的最大挑戰(zhàn)在于，在兩條權(quán)力線并存的情況下，如何有效處理“一線”與“二線”的關(guān)系。