中國治理現(xiàn)代化中的制度之“重”和制度之“治”

包心鑒

(濟南大學 政法學院，山東 濟南 250022)

當代中國正處于“兩個一百年”歷史交匯的重要發(fā)展時期。全面建成小康社會奮斗目標的勝利實現(xiàn)，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國新征程的勝利開啟，對全面推進國家治理現(xiàn)代化提出了更高要求。新時代新征程上的國家治理現(xiàn)代化具有豐富的內(nèi)涵和內(nèi)在的邏輯。從治理類型來說，包括政黨治理、政府治理、社會治理等方面的治理；從治理內(nèi)容來說，包括政治治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理、生態(tài)環(huán)境治理，以及國防、外交、安全等領域的治理；從治理關鍵來說，則更加凸顯中國特色社會主義制度體系在治理現(xiàn)代化中的主導作用。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱十九屆四中全會《決定》)，正是在深入總結(jié)中國特色社會主義制度顯著優(yōu)勢和推進國家治理現(xiàn)代化重大功能的基礎上，著眼決勝全面小康和全面推進現(xiàn)代化的新發(fā)展要求，把制度建設擺到更加突出的位置，突出強調(diào)把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。十九屆四中全會《決定》的重大貢獻，就是深刻闡明了中國治理現(xiàn)代化中的制度之“重”，深刻指明了中國治理現(xiàn)代化中的制度之“治”。

一、中國治理現(xiàn)代化關鍵要素是制度現(xiàn)代化

關于制度建設的重要性及其在國家治理中的重要作用，我們黨經(jīng)歷了一個曲折的認識深化過程。中國共產(chǎn)黨人不忘初心、牢記使命，無數(shù)共產(chǎn)黨人浴血奮戰(zhàn)、艱苦奮斗，根本目的就是要建立和鞏固能夠保證人民當家作主、給人民帶來幸福生活的社會主義制度。新中國建立前后，以毛澤東為代表的共和國締造者們就以極大的精力和智慧探索社會主義制度建設，先后建立起體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政國家性質(zhì)的人民政協(xié)制度和人民代表大會制度，確保了社會主義新生政權的鞏固和社會主義改造與建設的順利推進。新中國70年的歷史，從根本意義上說就是一部社會主義制度建立鞏固和不斷完善發(fā)展的歷史。當然，在制度建設問題上，我們黨也曾經(jīng)歷過嚴重的挫折和深刻的教訓，正如鄧小平在總結(jié)黨和國家領導制度建設的教訓時鞭辟入里地指出，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！薄八勾罅謬乐仄茐纳鐣髁x法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”(1)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年版，第333頁，第333頁。。

具有劃時代意義的黨的十一屆三中全會，是我們黨在社會主義道路選擇上的一次偉大覺醒，也是我們黨在社會主義制度建設的一次偉大覺醒。從此，我們黨領導人民開始了深化社會主義制度改革、創(chuàng)新中國特色社會主義制度的偉大實踐?！案母镩_放40年的實踐啟示我們：制度是關系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。”(2)習近平：《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第28-29頁。改革開放以來，我們黨在中國特色社會主義制度建設上，經(jīng)歷了由制度自覺到制度自信、由制度改革到制度定型、由制度封閉到制度開放的偉大歷程。習近平總書記在十九屆四中全會上的重要講話中，站在歷史的高度，大跨度地梳理和總結(jié)了改革開放以來我們黨在制度自覺和制度自信上的理論認識和實踐創(chuàng)造，其中具有綱領性和標志性意義的是四個歷史節(jié)點：一是1980年8月18日鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，著重從黨和國家制度層面總結(jié)“文化大革命”的教訓，提出了著名的“制度決定論”：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！薄爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”(3)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年版，第333頁，第333頁。二是1992年春鄧小平視察南方發(fā)表重要談話，提出了著名的“制度定型論”：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！?4)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年版，第372頁。三是2013年黨的十八屆三中全會，首次提出了“國家治理現(xiàn)代化論”，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的“總目標”(5)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年11月12日)，北京：人民出版社，2013年版，第3頁。，由此開啟了系統(tǒng)整體設計全面深化改革的新時代。四是2019年10月黨的十九屆四中全會，首次提出了“制度治理效能論”，突出強調(diào)“堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證”(6)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日)，北京：人民出版社，2019年版，第5頁。。

從鄧小平 “8·18”重要講話到十九屆四中全會，40年關于制度改革和制度創(chuàng)新的偉大歷程，40年關于中國特色社會主義制度的理論探索和實踐創(chuàng)造，雄辯說明，中國特色社會主義制度，是中國共產(chǎn)黨領導人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，“是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動擁有近十四億人口的大國進步和發(fā)展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標進而實現(xiàn)偉大復興的制度和治理體系”(7)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日)，北京：人民出版社，2019年版，第3頁。。

深刻認識中國治理現(xiàn)代化中的制度之“重”，必須牢牢把握以下三點：

第一，制度現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關鍵要素。

世界現(xiàn)代化歷史進程表明，小治治事、中治治人、大治治制，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的?！?8)習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話》(2014年2月7日)，《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014版，第28頁。制度現(xiàn)代化是現(xiàn)代國家建設和國家治理的最核心內(nèi)容，也是經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的最重要支撐。社會主義現(xiàn)代化的關鍵在于制度現(xiàn)代化?！敖?jīng)國序民，正其制度。”制度是一種以規(guī)則或運作模式為主體的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，包括政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、社會制度、生態(tài)制度在內(nèi)的制度體系以及各種類型的具體體制和運行機制，是國家治理職能及其行為的最重要載體，也是最根本體現(xiàn)，對國家建設和國家運行發(fā)揮根本性的支撐和保障作用。

十九屆四中全會緊緊抓住制度現(xiàn)代化這一國家治理現(xiàn)代化的關鍵要素，把制度體系與國家治理體系融為一體，把制度執(zhí)行力與國家治理能力融為一體，強調(diào)把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，明確提出了在國家現(xiàn)代化進程中制度建設“新三步走”的“總體目標”：到中國共產(chǎn)黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到中華人民共和國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分發(fā)揮(9)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(2019年10月31日)，北京：人民出版社，2019年版，第5-6頁。。這一制度現(xiàn)代化的宏偉目標，深刻體現(xiàn)了總結(jié)歷史和面向未來的有機統(tǒng)一、保持定力和改革創(chuàng)新的有機統(tǒng)一、問題導向和目標導向的有機統(tǒng)一，深刻彰顯了當代中國共產(chǎn)黨人的制度自覺和制度自信，深蘊著“制度”與“治理”相互融合、相得益彰的現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律。

第二，制度體系是國家治理體系的核心內(nèi)容。

馬克思主義國家學說指明，國家從本質(zhì)上說是一種社會“秩序”，而“秩序”的最權威體現(xiàn)就是“制度”。恩格斯揭示：“國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量”，這種力量的最大效能就是“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍之內(nèi)”(10)恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯文集》(第4卷)，北京：人民出版社，2009年版，第189頁。。在一切剝削階級社會，國家維護社會“秩序”的根本力量是專制和暴力；而在人民當家作主的社會主義社會，國家維護社會“秩序”的根本力量則是“民主的國家制度”(11)恩格斯：《共產(chǎn)主義原理》，《馬克思恩格斯文集》(第1卷)，北京：人民出版社，2009年版，第685頁。。馬克思指出，在社會主義社會，人民是制度與法律的主體，“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度”；“不是人為法律而存在，而是法律為人而存在”；“人民是否有權來為自己建立新的國家制度呢？對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度如果不再真正表現(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無實的東西了”(12)馬克思：《黑格爾法哲學批判》，《馬克思恩格斯全集》(第1卷)，北京：人民出版社，1956年版，第281頁、316頁。。

中國特色社會主義制度，正是這樣本質(zhì)性地體現(xiàn)和彰顯維護社會“秩序”、保障人民權利的國家治理功能。在新中國70年國家發(fā)展史上，尤其在改革開放40年國家改革和國家建設的輝煌歷程中，逐步形成了深刻體現(xiàn)中華人民共和國國體性質(zhì)、代表全國各族人民根本利益的中國特色社會主義制度體系。這一制度體系，既包括中國共產(chǎn)黨領導制度、人民代表大會制度、馬克思主義在意識形態(tài)領域指導地位制度、黨對人民軍隊的絕對領導制度等一系列根本制度，又包括中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、社會主義基本經(jīng)濟制度等一系列基本制度，同時還包括中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義行政體制、中國特色社會主義文化制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度、促進人與自然和諧共生的生態(tài)文明制度、推進祖國和平統(tǒng)一的“一國兩制”制度、獨立自主和平外交的外事工作制度、強化對公共權力運行制約和監(jiān)督的制度等一系列重要制度。這些根本制度、基本制度、重要制度以及與之相適應的體制和機制，相互依存、相互作用、同向發(fā)力、相得益彰，共同構(gòu)成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的中國特色社會主義制度體系，共同鑄成國家治理現(xiàn)代化的強大制度支撐。在新的歷史條件下進一步推進國家治理現(xiàn)代化，從根本意義上說就是要通過進一步深化制度改革和制度創(chuàng)新，使中國特色社會主義制度體系的各個方面更加成熟更加定型，更加釋放制度優(yōu)勢，更加彰顯制度體系的國家治理效能。無論是從中國現(xiàn)代化的宏偉目標來看，還是從中國現(xiàn)代化所要突破的主要問題來看，制度體系的創(chuàng)新與完善，始終都是國家治理體系的核心內(nèi)容。因此，在這個意義上可以說，制度體系現(xiàn)代化也就是國家治理現(xiàn)代化，深入推進國家治理體系現(xiàn)代化，必須牢牢抓住制度體系在改革中創(chuàng)新優(yōu)化這一根本環(huán)節(jié)。

第三，制度執(zhí)行力是國家治理能力的集中體現(xiàn)。

制度作為國家職能的載體，其生命力在于執(zhí)行。恩格斯說：“一切政府，甚至是最專制的政府，歸根到底都不過是本國狀況的經(jīng)濟必然性的執(zhí)行者”(13)恩格斯：《致尼古拉·弗拉策維奇·丹尼爾遜》，《馬克思恩格斯文集》(第10卷)，北京：人民出版社，2009年版，第626頁。。問題的關鍵在于，制度是“按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟發(fā)展的精神和方向發(fā)生作用”，從而促進經(jīng)濟快速發(fā)展和社會全面進步，還是違反經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律而發(fā)生作用，從而阻礙經(jīng)濟發(fā)展甚至“在經(jīng)濟發(fā)展的壓力下陷于崩潰”(14)恩格斯：《反杜林論》，《馬克思恩格斯文集》(第9卷)，北京：人民出版社，2009年版，第190頁。。制度執(zhí)行力及其效果，不啻是衡量是優(yōu)良的制度還是劣質(zhì)的制度、是完善的制度還是有缺陷的制度的根本標準。

中國特色社會主義制度的本質(zhì)特征和獨特優(yōu)勢，正是在“執(zhí)行”中得以充分彰顯。從形成邏輯來看，中國特色社會主義制度逐步形成和不斷完善的過程，也正是這一制度在付諸“執(zhí)行”過程中不斷促進經(jīng)濟快速發(fā)展和社會全面進步的過程。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央把制度建設擺到更加突出的位置，把實現(xiàn)制度現(xiàn)代化作為推進國家治理現(xiàn)代化的核心要素和關鍵動力，從而使中國特色社會主義制度的執(zhí)行力得到充分彰顯。黨的集中統(tǒng)一領導制度作用的切實加強，有力確保了社會主義事業(yè)發(fā)展的正確方向；人民代表大會制度作用的充分發(fā)揮，有力確保了人民在國家和社會發(fā)展中的主人位置；社會主義協(xié)商民主制度作用的愈益彰顯，有力確保了中國式民主的前進步伐；全面依法治國制度作用的空前推進，有力確保了社會公平正義和人民主人權利；社會主義基本經(jīng)濟制度作用的持續(xù)發(fā)力，有力確保了社會主義市場經(jīng)濟繁榮發(fā)展；堅持以人民為中心制度作用的不斷鞏固，有力確保了社會發(fā)展的生機活力；德才兼?zhèn)洹⑦x賢任能人才制度作用的深入實施，有力確保了黨和國家事業(yè)的蓬勃發(fā)展，……如此等等制度效能和制度優(yōu)勢，深刻表明，只有堅定不移增強中國特色社會主義制度的執(zhí)行力和影響力，才能把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，也才能更加堅定中國特色社會主義制度自信，為全面推進中國治理現(xiàn)代化聚集起更強大的制度力量。

二、堅持以人民為基礎鞏固和完善為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的黨的領導制度體系

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義的核心領導力量，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的?！?15)習近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年10月版，第20頁。堅持和加強中國共產(chǎn)黨領導，既是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，又是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。無論是從我們黨面臨的嚴峻挑戰(zhàn)和承擔的重大任務來說，還是從國家治理現(xiàn)代化的長遠目標和關鍵要素來說，黨的領導制度體系建設都是中國制度之“重”中的最重要因素、是中國制度之“治”中的最關鍵部位。十九屆四中全會《決定》把“堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”擺在十三個方面制度建設任務的首要位置，深刻彰顯了黨的領導制度體系建設在整個國家制度體系建設中的統(tǒng)領地位，深刻堅持了“黨是領導一切的”，必須從制度層面“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)”(16)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第6頁。的中國治理的基本規(guī)律。突出堅持和完善黨的領導制度，準確把握住了“我國國家制度和國家治理體系的演進方向和規(guī)律”，“抓住了國家治理的關鍵和根本”(17)習近平：《關于〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。。

中國共產(chǎn)黨是在近代以后中華民族陷入內(nèi)憂外患的歷史背景中應時而生的，是在中國人民爭取民族解放的偉大斗爭中錘煉成長的。中國共產(chǎn)黨一經(jīng)成立，就與中國人民和中華民族的命運不可分割地聯(lián)系在一起，既成為中國無產(chǎn)階級的先鋒隊，又成為中國人民和中華民族的先鋒隊。中國共產(chǎn)黨近百年的成長歷史尤其是70年的執(zhí)政經(jīng)歷，不斷證明著一個鐵的真理：人民永遠是黨的力量的根本源泉，是黨長期執(zhí)政的根本基礎。在中國特色社會主義新時代，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新征程中，只有始終堅持以人民為基礎，始終遵循為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，才能有力推進黨的領導制度體系建設，充分發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導制度體系”在中國制度之“治”中的核心引領作用。

無論是黨領導國家治理現(xiàn)代化的新的使命，抑或是黨在新的歷史條件下面臨的新的考驗，都深刻表明，在當前決勝全面小康社會和全面開啟現(xiàn)代化強國建設的關鍵時期，堅持和完善黨的領導制度體系，必須遵循新時代黨的建設總體要求，正確把握好三個方面的制度統(tǒng)一：一是堅持黨的全面領導制度與堅持全面從嚴治黨制度的有機統(tǒng)一；二是堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政制度與保證人民當家作主制度的有機統(tǒng)一；三是堅持不忘初心、牢記使命的制度與提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度的有機統(tǒng)一。堅持這三個有機統(tǒng)一，不啻是堅持以人民為基礎加強黨的領導制度體系建設的關鍵環(huán)節(jié)，是把黨的領導制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的決定性因素。

第一，堅持黨的全面領導制度與堅持全面從嚴治黨制度的有機統(tǒng)一。

健全黨的全面領導制度，是新時代中國特色社會主義全面發(fā)展的內(nèi)在要求，是勝利實現(xiàn)“第一個百年”奮斗目標、全面開啟“第二個百年”奮斗征程的根本保證，是用制度威力應對國際國內(nèi)各種風險挑戰(zhàn)的關鍵之舉。實踐反復表明，只有以健全的制度把黨的領導落實到國家機構(gòu)運行和社會發(fā)展的一切方面，確保黨在各種組織中發(fā)揮核心領導作用，國家才能長治久安，才能以強大的制度威力應對各種風險挑戰(zhàn)；只有以健全的制度把黨的領導滲透到統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的各個方面，社會才能全面進步，才能以健全的制度體制促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展全面進步；只有以健全的制度把黨的全面領導貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責的全部過程，才能以堅定的制度自信推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力。總之，健全黨的全面領導制度，是鞏固黨的核心領導地位、實現(xiàn)黨的核心領導作用的最基本的制度建設。

打鐵必須自身硬。加強黨的全面領導，必須堅持全面從嚴治黨。黨的全面領導制度建設與全面從嚴治黨制度建設相互作用、有機統(tǒng)一，是黨的十八大以來以習近平為核心的黨中央以制度建設為主線推進黨的建設新的偉大工程的一個鮮明特點，是把偉大社會革命與偉大自我革命有機統(tǒng)一起來的一條基本經(jīng)驗，也是在新的歷史條件下堅持和完善黨的領導制度體系、把黨的領導制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的一大關鍵節(jié)點。黨的十八大以來，正是由于我們黨以前所未有的勇氣和踏石留印、抓鐵有痕的定力堅定不移全面從嚴治黨，才不斷贏得了人民對黨的領導的自覺認同，有力增強了黨在各個方面的全面領導力量；正是由于我們黨以偉大自我革命引領偉大社會變革的高度自覺，深化黨的建設制度改革，不斷完善全面從嚴治黨、全面管理干部的制度機制，才有力扭轉(zhuǎn)了管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的狀況，使黨成為中國特色社會主義的堅強領導核心；正是由于我們黨以壯士斷腕的堅決和刮骨療毒的堅韌懲治腐敗、糾正不治之風，堅決清除影響黨的先進性和純潔性的各種消極因素，不斷健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項制度，才有力激發(fā)了全國各族人民的主人翁責任感和自覺擔當精神，成為實現(xiàn)黨的全面領導、保證黨長期執(zhí)政和中國特色社會主義順利發(fā)展的磅礴力量。歷史無可辯駁地表明，沒有黨自覺的自我革命，就沒有黨領導的偉大社會革命；沒有全面從嚴治黨，加強黨的全面領導就無從談起。

全面推進中國治理現(xiàn)代化的新的歷史使命，要求我們黨必須更好地把健全黨的全面領導制度與全面從嚴治黨制度結(jié)合起來，以更加嚴格的制度力量和更加清晰的制度導向，清除一切有礙于實現(xiàn)黨的全面領導的體制性弊端和制度性障礙，把各級領導干部和廣大共產(chǎn)黨員干事創(chuàng)業(yè)的手腳從形式主義、官僚主義的桎梏中解放出來，以更加求真務實的作風和更加清正廉潔的形象凝聚民心、激勵民志，形成萬眾一心、勠力同心決勝全面小康、決戰(zhàn)精準脫貧、全面推進現(xiàn)代化建設的強大力量。這樣一種力量，無疑是加強和實現(xiàn)黨的全面領導的最堅固基石。

第二，堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政制度與人民當家作主制度的有機統(tǒng)一。

當代中國治理現(xiàn)代化，從根本意義上說就是謀求中國共產(chǎn)黨執(zhí)政現(xiàn)代化——怎樣才能長期執(zhí)政、怎樣才能執(zhí)好政。無論是從黨的核心領導地位來說，還是從黨治國理政的性質(zhì)任務來說，都迫切要求健全與完善為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項制度，從而確保黨的執(zhí)政行為和執(zhí)政效果。這是黨的領導制度體系建設中至關重要的內(nèi)容。十九屆四中全會《決定》把“健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度”作為黨的領導制度體系建設的重要內(nèi)容，可謂抓住了根本。從黨執(zhí)政的出發(fā)點來說，就是要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，通過完善的制度和機制保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿黨治國理政一切過程和全部工作之中；從黨執(zhí)政的依靠力量來說，就是要通過完善的制度和機制鞏固黨執(zhí)政的階級基礎，厚植黨執(zhí)政的群眾基礎，調(diào)動人民群眾參與國家和社會治理的主動性和積極性；從黨執(zhí)政的工作方法來說，就是要堅持貫徹黨的群眾路線，從群眾中來、到群眾中去，真心實意地相信群眾、一心一意地依靠群眾、全心全意地服務群眾，尤其要健全干部聯(lián)系群眾制度，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機制，完善聯(lián)系廣泛、服務到位的黨的群團工作關系，把人民群眾緊緊團結(jié)在黨的周圍；從黨執(zhí)政的根本目的來說，就是密切適應人民群眾不斷增長的美好生活需要，深入解決人民群眾關心的難點、熱點問題和影響人民群眾利益的痛點、堵點問題，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在如此等等怎樣執(zhí)政、怎樣執(zhí)好政的重大問題上，我們黨既在以往的執(zhí)政實踐中積累了成功的經(jīng)驗，又在新的執(zhí)政環(huán)境和執(zhí)政任務中面臨著新的考驗，必須進一步加大執(zhí)政制度改革力度，用完善的制度體系確保黨的各級組織和廣大黨員干部真正做到為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政。

為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的制度體系建設，既是由我們黨的立黨宗旨和執(zhí)政使命所決定的，也是由人民當家作主的國家性質(zhì)和制度本質(zhì)所決定的。我們黨是社會主義大國的執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政行為與國家的各項建設不可分割地融化在一起。因此，切實解決好為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的制度體系問題，不僅要緊緊圍繞“立黨為公、執(zhí)政為民”這一黨的建設的根本問題不斷進行自我革命，時刻保持高度的為民執(zhí)政自覺，而且要緊緊圍繞“用制度體系保證人民當家作主”這一國家發(fā)展的根本問題不斷進行社會革命，不斷發(fā)展社會主義民主政治。從治國理政和國家治理現(xiàn)代化這個大邏輯、大過程來說，“立黨為公、執(zhí)政為民”的自我革命和“用制度體系保證人民當家作主”的社會革命是有機統(tǒng)一的。只有始終堅持“我國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”這一國體性質(zhì)，始終堅持“國家的一切權力屬于人民”這一治國原則，才能把體現(xiàn)人民當家作主的根本制度、基本制度和一系列重要制度建設有機地融入黨治國理政、長期執(zhí)政的各個方面，通過黨的執(zhí)政行為和執(zhí)政效果更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務，把黨的執(zhí)政制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

第三，堅持不忘初心、牢記使命制度與提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度的有機統(tǒng)一。

為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命。這一初心和使命，既是黨在近百年發(fā)展歷史中一貫堅守的性質(zhì)和宗旨，又是黨在新時代征途上面對新的形勢和新的任務需要進一步建立的制度和體制。十九屆四中全會《決定》明確提出“建立不忘初心、牢記使命的制度”，強調(diào)“把不忘初心、牢記使命作為加強黨的建設的永恒課題和全體黨員、干部的終身課題，形成長效機制”(18)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第6-7頁。，對于確保全黨遵守黨章，恪守黨的性質(zhì)和宗旨，錘煉黨員、干部忠誠干凈擔當?shù)恼纹犯?，使黨的建設和黨所領導的一切工作順應時代潮流、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望，確保黨始終走在時代前列，始終得到人民衷心擁護，具有極其重大意義。歷史與現(xiàn)實反復表明，黨的性質(zhì)與宗旨，不僅要建立在全黨道義堅定與道德自覺基礎之上，而且要建立在完善的制度體系基礎之上。只有堅定不移加強不忘初心、牢記使命的制度建設，用嚴謹?shù)闹贫群蜋C制規(guī)范黨內(nèi)政治生活和組織生活，把優(yōu)良制度轉(zhuǎn)化為黨員尤其是各級領導干部的行為，形成日常習慣，我們黨才能真正做到初心不變、使命不殆，永葆中國人民和中華民族先鋒隊的本色。

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，肩負著14億中國人民的重托和中華民族偉大復興的希望。黨的初心和使命不僅僅是一種宣言、一種承諾，必須實實在在地轉(zhuǎn)化為黨的執(zhí)政行為和執(zhí)政效果。把“不忘初心、牢記使命”的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為黨的執(zhí)政效能和國家治理效能，就必須著力提升黨的執(zhí)政能力和領導水平，不斷健全提高執(zhí)政能力和領導水平的制度?！安煌跣摹⒗斡浭姑敝贫韧嵘h的執(zhí)政能力和領導水平制度，這兩大制度建設是一個問題的兩個方面，在黨的領導制度體系建設過程中相輔相成、融為一體。沒有健全的制度確保全黨永恒的初心和使命，很難做到用健全的制度確保黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；沒有堅強的執(zhí)政能力和領導水平制度建設，“不忘初心、牢記使命”也很難做到制度化、常態(tài)化、永恒化。面對決勝全面小康社會的艱巨任務，面對全面開啟現(xiàn)代化的新的征程，面對錯綜復雜的世界百年未有之大變局，迫切要求我們黨必須高度重視提高執(zhí)政能力和領導水平的制度建設，用健全完善的領導制度、組織制度、工作制度確保發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的有機統(tǒng)一，不斷提高全黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力；確?？茖W決策和執(zhí)行效能的有機統(tǒng)一，不斷提高各級黨員領導干部重大決策的調(diào)查研究、科學論證、風險評估和正確制定的能力；確保干事創(chuàng)業(yè)和廉潔自律的有機統(tǒng)一，不斷提高全體黨員干部想干事、會干事、能干事、干成事而又不出事的能力；確保領導行為和領導本領的有機統(tǒng)一，不斷提高政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、駕馭風險本領、化解問題本領、狠抓落實本領，用堅強的領導能力確保在人民群眾中的領導威信。

三、堅持以人民為中心鞏固和完善為人民服務、對人民負責的政府治理制度體系

政府治理制度體系是國家治理體系的重要組成部分，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要行政載體和行政實現(xiàn)形式。十九屆四中全會《決定》把“構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”作為中國特色社會主義制度體系建設的一項重要制度內(nèi)容，明確指出：“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府?！?19)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第16頁。這一基本要求，其核心要義是堅持以人民為中心的行政體制改革方向，其核心價值是堅持以人民為中心不斷推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從國家行政機構(gòu)及其運行的角度把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供堅實的行政制度支撐和強大的行政運行動力。

我國各級政府是人民的政府，承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職能，彰顯著黨的領導制度體系和人民當家作主制度體系在國家行政管理中的顯著優(yōu)勢。因此，在全面推進中國治理現(xiàn)代化中，進一步深化行政體制改革，鞏固和完善中國特色社會主義行政體制，最重要最關鍵的，就是要一切從廣大人民的根本利益出發(fā)，把堅持以人民為中心作為構(gòu)建和完善政府治理制度體系的根本目標導向和核心價值導向。

無論是新時期行政體制改革的歷史經(jīng)驗，抑或是當前行政體制運行面臨的突出問題，都深刻表明，在決勝全面小康社會和全面推進現(xiàn)代化的關鍵時期，堅持以人民為中心完善政府治理制度體系，必須適應社會主義市場經(jīng)濟改革深入發(fā)展的需要、適應社會結(jié)構(gòu)多樣化和社會全面發(fā)展的需要，進一步厘清政府和市場的關系，不斷完善宏觀調(diào)控有力、市場監(jiān)管有效的政府治理制度體系；進一步厘清政府和社會的關系，不斷完善社會治理精到、公共服務精細的政府治理制度體系；進一步厘清中央和地方的關系，不斷完善權責界限清晰、運行渠道順暢的政府治理制度體系。厘清這三個方面的關系，不啻是進一步推進政府治理制度體系現(xiàn)代化的關鍵之舉和重中之重。

第一，厘清政府和市場的關系，完善宏觀調(diào)控有力、市場監(jiān)管有效的政府治理制度體系。

政府和市場的關系問題，是始終貫穿我國經(jīng)濟體制改革和行政體制改革各個方面和全部過程的一個核心問題。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央深入總結(jié)把社會主義制度和現(xiàn)代市場經(jīng)濟有機結(jié)合起來的成功經(jīng)驗，緊緊抓住社會主義市場經(jīng)濟改革面臨的突出問題和制度性障礙，明確作出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重大論斷和重大決策。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題”(20)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第5-6頁。。

實踐表明，在當前我國市場化改革向著更高目標推進和謀求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，在一些領域和部門，仍然既存在著市場體系不完善、公平競爭制度不健全等“市場運作失靈”的問題，也存在著政府干預過多、監(jiān)管不到位等“政府管理失靈”的問題?！笆袌鲞\作失靈”，既突出表現(xiàn)為一些企業(yè)尤其是國有企業(yè)市場化改革不到位，市場機制未能充分發(fā)揮配置資源的“決定性”作用，又突出表現(xiàn)為一些領域由于部門利益或私人利益的驅(qū)動而導致對公平競爭制度的干擾和對市場經(jīng)濟秩序的破壞；“政府管理失靈”，既突出表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員對市場和企業(yè)干預過多，又突出表現(xiàn)為一些政府部門和行政執(zhí)法人員從亂作為到假作為和不作為、從庸政到懶政和怠政等背離政府公共性的現(xiàn)象。這兩個方面的現(xiàn)實問題，可以說是當前市場經(jīng)濟改革中的制度性短板，是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度性障礙，必須加以深入解決，推動我國經(jīng)濟朝著“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”的制度優(yōu)化方向順利推進。

從廣度和深度上積極穩(wěn)妥地推進市場化改革，充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制作為社會主義基本經(jīng)濟制度推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要功能，必須進一步深化行政體制改革，深入推進簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，為市場經(jīng)濟發(fā)展尤其是企業(yè)市場化運行創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力，尤其激發(fā)各類企業(yè)勇敢參與市場競爭，在國內(nèi)和國際市場競爭中奮力拼搏，在市場競爭中提高經(jīng)濟效益和社會效益、擴大社會影響力。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中，政府的職能和作用主要表現(xiàn)在：完善宏觀調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；加強市場監(jiān)管，維護市場公平競爭秩序；優(yōu)化公共服務，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品；推動社會可持續(xù)發(fā)展，彌補市場競爭之外的社會群體福利。確保這些職責和作用的實現(xiàn)，需要健全的體制和制度，需要充分釋放中國特色社會主義行政體制的制度優(yōu)勢，這無疑是當前進一步深化行政體制改革、完善政府治理制度體系的重點和方向。

第二，厘清政府和社會的關系，完善社會治理精到、公共服務精細的政府治理制度體系。

作為社會公共管理機構(gòu)，政府的根本職能是為社會發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務。恩格斯說：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！?21)恩格斯：《反杜林論》，《馬克思恩格斯文集》(第9卷)，北京：人民出版社，2009年版，第187頁。我國政府是人民的政府，尤其要把履行好社會治理職能和社會服務職能、促進以人民為主體的社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為自己的根本職能，為適應社會發(fā)展和人民群眾的需要而不斷改進行政作風、創(chuàng)新行政方式、提高行政效能、不斷改善民生，建設人民滿意的服務型政府。

中國特色社會主義進入新時代，社會矛盾發(fā)生了新變化。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，既是推進經(jīng)濟高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的根本依據(jù)，也是深化行政體制改革、完善政府治理制度體系的根本依據(jù)。當前，隨著總體小康水平的提高，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這就愈益要求，必須切實加強和改進各級政府的社會治理職能和公共服務職能，加強“精到化”的社會治理和“精細化”的公共服務，以充分發(fā)揮中國特色社會主義行政體制和政府治理制度體系在全面建成小康社會和全面推進社會主義現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢和制度作用。

加強“精到化”社會治理，是完善政府治理制度體系、強化政府社會治理職能的關鍵環(huán)節(jié)。所謂“精到化”社會治理，就是要切實摒棄“控制型”的社會管理體制和“粗放型”的社會管理手段，切實克服行政管理中的官僚主義和形式主義，深入社會機體內(nèi)部，激發(fā)社會主體活力，主要依靠大眾參與的力量和民主協(xié)商的手段化解社會矛盾、解決社會問題，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。全面小康社會不僅是經(jīng)濟更加發(fā)展、人民生活更加富裕、從總體上消除貧困的社會，而且是民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加豐富多彩的社會。適應決勝全面小康階段社會多元發(fā)展和全面發(fā)展的需要，政府對社會的治理必須實現(xiàn)一系列從制度到手段、從方式到作風的重大轉(zhuǎn)變。必須加強系統(tǒng)治理，既發(fā)揮黨委領導、政府主導的重要作用，又充分激勵和支持各方面力量積極參與，社會的事情盡量交由社會去協(xié)調(diào)處理，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)良性互動、“網(wǎng)格化”管理和居民自治良性互動；必須加強依法治理，不斷提高社會發(fā)展法律和法規(guī)建設水平，加強法治保障，增強全民守法的自覺性，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；必須加強綜合治理，堅持法治與德治相互支持、相輔相成，強化社會主義道德約束，運用公共道德規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)利益關系、化解社會矛盾；必須加強源頭治理，注重掌握社會發(fā)展動態(tài)和社會問題苗頭，標本兼治、重在治本，構(gòu)建“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的“商量”平臺與機制，充分發(fā)揮基層民主協(xié)商在表達人民利益需求、解決社會問題與矛盾中的制度化作用。

加強“精細化”公共服務，是完善政府治理制度體系、強化政府社會治理職能的根本基礎。建設人民滿意的公共政府，歸根到底在于政府要服務于民、取信于民。人民受益不受益、人民滿意不滿意、人民高興不高興，歸根到底是衡量行政體制改革成效、判斷政府治理制度體系優(yōu)劣的根本標準。在總體生活水平達到全面小康的新階段，面對人民群眾美好生活需要的日益廣泛性和多層次性，加強政府公共服務尤其要在“精細化”上下功夫。所謂“精細化”公共服務，就是要緊緊抓住民生發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和制度短板，緊緊抓住影響人民生活改善的熱點、難點和堵點問題，盡力而為、量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，既保障人民群眾的基本生活，又滿足人民群眾多層次多樣化需求，既加快健全“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的國家基本公共服務制度體系，又不斷創(chuàng)造條件向著“幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”的高質(zhì)量民生目標邁進。

第三，厘清中央和地方的關系，完善權責界限清晰、運行渠道順暢的政府治理制度體系。

正確處理中央和地方的關系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是毛澤東精辟總結(jié)的“十大關系”中的一個重要關系，是調(diào)動一切積極因素為社會主義事業(yè)服務的重要環(huán)節(jié)。我國社會主義建設歷史經(jīng)驗表明，兩個積極性總比一個積極性好，既有利于在中央集中統(tǒng)一領導下充分發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，又有利于形成充分激發(fā)各個地方積極性的制度活力，形成全國一盤棋、統(tǒng)籌兼顧各方利益的良好局面。十九屆四中全會《決定》強調(diào)，要“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”，“構(gòu)建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”(22)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第17-18頁。。這是進一步深化行政體制改革、完善政府治理體系的一項重要的制度化建設。

厘清中央和地方的關系，首先要維護中央權威，加強中央對國家發(fā)展的宏觀管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國改革正處于攻堅階段，發(fā)展正處于關鍵時期，國際形勢復雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各方面任務之繁重前所未有，來自各方面的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。在這樣重要發(fā)展時期，尤其要進一步維護以習近平同志為核心的黨中央權威，充分發(fā)揮黨統(tǒng)領全局、協(xié)調(diào)各方的重大作用。實踐反復表明，維護和加強中央權威，是運用制度威力應對各種風險挑戰(zhàn)的最重要因素和最根本保障。中央政府在黨中央直接領導下工作，是體現(xiàn)黨的全面領導、貫徹黨的大政方針、發(fā)揮黨的領導制度優(yōu)勢的重要行政力量。當前尤其要適當加強中央政府在知識產(chǎn)權保護、養(yǎng)老保險、跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理等方面事權，充分發(fā)揮中央政府在加強宏觀調(diào)控、確保經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會全面進步中的重要作用。

強化中央權威，絕不是要削弱和取代地方積極性。地方政府尤其是基層政府，是國家行政行為和政府治理的基礎，離人民群眾最近，直接肩負著推進經(jīng)濟發(fā)展、協(xié)調(diào)社會治理、服務人民群眾的重任，政府職能履行得如何，政府工作人員的精神狀態(tài)和工作作風如何，直接影響著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾利益。沒有各級地方政府和基層政府的積極性和主動擔當精神，中央大政方針和戰(zhàn)略部署就很難得到落實，人民群眾的許多實際問題就很難得到解決。當前，全面建成小康社會的奮斗目標、精準脫貧實現(xiàn)共同富裕的光榮使命、深化改革開放的攻堅克難、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的艱巨任務，尤其需要進一步調(diào)動地方積極性，勠力同心、奮勇前行。不可否認，一些地方和基層，積極性還未能得到充分發(fā)揮，還存在著許多值得注意的傾向。在一些黨員、干部和行政執(zhí)法人員中，不愿擔當、不敢擔當、不會擔當?shù)膯栴}還不同程度存在。有的做“老好人”、“太平官”、“墻頭草”，顧慮“洗碗越多，摔碗越多”，信奉 “多栽花少種刺，遇到困難不伸手”，“為了不出事，寧可不干事”，“只想爭功不想攬過，只想出彩不想出力”；有的是“廟里的泥菩薩，經(jīng)不起風雨”，遇到矛盾驚慌失措，遇見斗爭直打擺子(23)習近平：《在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》，2020年1月9日。。習近平總書記在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結(jié)大會上講話中尖銳指出的這種種現(xiàn)象，無疑是當前深化地方行政體制改革、完善地方政府治理制度體系要著重解決的問題。制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度的動力在于干部。只有充分激勵廣大國家行政人員牢記初心使命、振奮擔當精神，以人民的利益作為“為官一任”的根本價值追求，以對人民負責作為行政行為的根本價值導向，才能有力推進政府治理制度體系創(chuàng)新，建設好人民滿意的服務型政府。

四、堅持以人民為依托鞏固和完善共建共治共享的社會治理制度體系

社會治理是國家治理的重要方面。加強和創(chuàng)新社會治理制度，是在中國治理現(xiàn)代化中彰顯制度之“重”、推進制度之“治”的重要基礎。十九屆四中全會《決定》明確指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”(24)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第28頁。這是當前深化我國社會治理體制改革、在廣泛社會領域?qū)崿F(xiàn)制度之治的根本目標和發(fā)展方向。

社會是人們賴以生存和生活的共同體，具有自身的發(fā)展規(guī)律。馬克思說：“社會—不管其形式如何—是什么呢，是人們交互活動的產(chǎn)物。人們能否自由選擇某一社會形式呢？絕不能。在人們的生產(chǎn)力發(fā)展的一定狀況下，就會有一定的交換和消費形式。在生產(chǎn)、交換和消費發(fā)展的一定階段上，就會有相應的社會制度形式、相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有相應的市民社會?！?25)馬克思：《致帕維爾·瓦西里耶維奇·安年科夫》(1846年12月28日)，《馬克思恩格斯文集》(第10卷)，北京：人民出版社，2009年版，第42-43頁。唯物史觀認為，以“人們交互活動”方式為主體的社會是一個自然歷史進程，這一“歷史進程是受內(nèi)在的一般規(guī)律支配的?！薄皻v史事件似乎總的說來同樣是由偶然性支配著的。但是，在表面上是偶然性在起作用的地方，這種偶然性始終是受內(nèi)部的隱蔽著的規(guī)律支配的，而問題只是在于發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律。”(26)恩格斯：《路德維?！べM爾巴哈和德國古典哲學的終結(jié)》(1886年初)，《馬克思恩格斯文集》(第4卷)，北京：人民出版社，2009年版，第302頁。深化我國社會治理改革，創(chuàng)新社會治理制度，必須從當代中國社會發(fā)展實際出發(fā)，深入探索社會變革的內(nèi)在規(guī)律。

當代中國社會發(fā)展的實際是什么？一方面，我國是人民當家作主的社會主義社會，包括一切勞動者和建設者在內(nèi)的人民大眾是社會的主人，是深化社會治理、推進社會變革的主體力量；另一方面，我國正處于社會結(jié)構(gòu)多元化和社會利益多樣化的改革發(fā)展時期，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾還很突出。這就決定，深化社會改革、推進社會進步，必須始終堅持以人民為主體、以人民為中心，依靠人民群眾的主體力量，著力攻克影響人民日益增長的美好生活需要實現(xiàn)的主要制約因素，著力構(gòu)建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在這一社會治理總體原則和總體目標前提下，必須著力解決好三大基本問題：一是進一步拓展大眾政治參與新路徑，建設依靠人民群眾力量化解社會矛盾的有效機制；二是進一步創(chuàng)新基層社會治理新格局，建設共建共治共享的社會治理共同體；三是進一步健全公共安全新機制，建設人民安全與國家安全相統(tǒng)一的社會安全體系。解決好這“三新”，不啻是從我國社會發(fā)展實際出發(fā)創(chuàng)新社會治理制度的戰(zhàn)略重點和根本任務。

第一，進一步拓展大眾政治參與新路徑，建設依靠人民群眾力量化解社會矛盾的有效機制。

發(fā)展公民有序政治參與，是凝聚政治共識、整合社會力量、共同推進國家和社會治理現(xiàn)代化的重要基礎。十九屆四中全會《決定》把“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機制”作為“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”的首要任務，明確要求，“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，健全社會心理服務體系和危機干預機制，完善社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層?！?27)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第29頁。這一明確要求，深刻體現(xiàn)了堅持以人民為主體，依托有序的大眾政治參與機制和力量化解社會矛盾、推進社會治理的改革創(chuàng)新思路。

當前我國社會的主要矛盾，從總體上說突出表現(xiàn)為五種類型：一是制度缺失引發(fā)的社會矛盾；二是利益不均引發(fā)的社會矛盾；三是政治訴求引發(fā)的社會矛盾；四是文化差異引發(fā)的社會矛盾；五是生態(tài)問題引發(fā)的社會矛盾。這五種類型的社會矛盾，都不同程度地涉及到大眾政治參與，都亟待積極擴大公民有序政治參與，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理機制，提高依靠人民群眾的主體力量化解社會矛盾的制度能力。

實踐表明，在決勝全面小康社會和全面開創(chuàng)現(xiàn)代化的關鍵時期，堅持以人民為依托深化社會治理制度改革，有效化解社會矛盾，必須著力完善五個方面的公民有序政治參與機制：一是擴大公民有序政治參與的民主決策機制。決策是否科學、準確，直接關系到公民政治參與情況。而科學的決策來自于民意與民主，只有真正依靠人民、為了人民的決策，才能有效地引導公民政治參與進入有序化、制度化軌道，形成積極化解社會矛盾、推進社會治理的正能量。二是擴大公民有序政治參與的民意整合機制。民心是最大的政治，民意是根本的依據(jù)。發(fā)展公民有序政治參與化解社會矛盾，必須高度重視民心向背和民意整合，不斷完善民意了解機制、民意反應機制、民意集中機制、民意實現(xiàn)機制等等，把民意作為創(chuàng)新社會治理制度的根本依據(jù)，轉(zhuǎn)化為化解社會矛盾的強大社會力量。三是擴大公民有序政治參與的利益調(diào)解機制。政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，經(jīng)濟利益決定政治行為。社會矛盾和社會問題，歸根到底都可以從經(jīng)濟利益方面找到根源；大眾政治參與，不管形式如何，都與一定的利益關系和利益取向相關聯(lián)。因此，擴大新時代公民政治參與，必須高度重視改革中的利益關系調(diào)整尤其是利益糾紛調(diào)解。實踐表明，構(gòu)建有利于擴大公民有序政治參與的利益調(diào)節(jié)機制，必須堅持公平正義、利益共享、社會共治的原則。四是擴大公民有序政治參與的突發(fā)事件應對機制。新時期人民內(nèi)部矛盾的一個突出表現(xiàn)是群體性突發(fā)事件，這是一種非制度化、非理性化的政治參與行為。抓住問題苗頭，通過社會調(diào)解機制、社會心理服務體系和危機干預機制，把突出的社會矛盾和突發(fā)事件化解在萌芽狀態(tài)或初始狀態(tài)，是擴大公民有序政治參與、推進社會公共治理的重要環(huán)節(jié)。五是擴大公民有序政治參與的政治溝通機制。能否通過有序的公民政治參與化解社會矛盾，歸根到底取決于能否溝通黨委、政府與人民群眾的密切聯(lián)系，使黨政決策能夠及時地曉喻群眾，使群眾的呼聲能夠及時地進入黨政決策視野?！坝惺潞蒙塘?，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！?28)習近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第37-38頁。溝通就是商量，政治溝通就是民主協(xié)商，這是依靠人民群眾的力量化解社會矛盾、推進社會治理的最有效也是最重要的制度化渠道。

第二，進一步創(chuàng)新基層社會治理新格局，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

基層社區(qū)是人民群眾共同生活的主要場所，以社區(qū)治理為主要載體的基層社會治理，是推進社會治理現(xiàn)代化的根本基礎和強大動力?！盎鶎硬焕危貏由綋u。”堅持和完善共建共享共治的社會治理制度，夯實國家長治久安、社會繁榮發(fā)展的社會基礎，必須高度重視基層社會治理制度的改革與創(chuàng)新。改革開放以來，隨著社會結(jié)構(gòu)多元化和人民民主社會化的迅速發(fā)展，我國基層社區(qū)的地位愈益凸顯，在發(fā)展基層民主、保障人民權益、化解社會矛盾、滿足人民所需等方面發(fā)揮越來越重要的作用，成為黨和政府加強社會治理的重要“參謀”和“助手”，成為推進社會治理現(xiàn)代化的重要“陣地”和“堡壘”?？梢钥隙ǖ卣f，在深入推進國家和社會治理現(xiàn)代化、把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家和社會治理效能中，完善社區(qū)治理的作用將更加顯現(xiàn)。

社會治理直接關系到人民群眾的切身利益，集中凸顯在兩大基本問題上，一是民生，二是民主。這無疑也是構(gòu)建基層社會治理新格局的兩大基本著力點。只有通過完善制度的支撐和優(yōu)良機制的促進，既不斷滿足人民群眾民生利益的需要，又不斷滿足人民群眾民主權益的訴求，社會才能真正成為人民群眾的利益共同體，基層社會治理才能成為推進國家治理現(xiàn)代化的堅固基礎。

完善民生保障機制，不斷滿足人民群眾日益增長的幸福生活需要?！爸螄谐?，而利民為本?！鄙鐣髁x的本質(zhì)，就是在不斷解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的基礎上不斷改善民生，逐步實現(xiàn)共同富裕。推進社區(qū)發(fā)展和基層社會治理，歸根到底要讓人民群眾受益，不斷提高人民群眾的幸福指數(shù)。在決勝全面小康社會和全面開創(chuàng)現(xiàn)代化新局面的新征程中，我國社區(qū)治理應當樹起“民生幸福標桿”，加快健全民生保障機制，加快構(gòu)建公共服務體系，在基本實現(xiàn)“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的基本公共服務基礎上，不斷向著“幼有善育、學有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”的優(yōu)質(zhì)公共服務目標邁進。

創(chuàng)新民主發(fā)展機制，不斷滿足人民群眾日益增長的美好政治生活需求?！懊裎┌畋?，本固邦寧。”人民民主是社會主義的生命，是國家長治久安的根基。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾日益增長的民主、自由、公平、正義、法治、安全等方面的需求，歸根到底是政治生活需求。這些政治生活需求，是發(fā)展社會主義民主政治的重要政治資源，也是推進基層社會治理不可或缺的強大政治動力。只有積極適應人民群眾日益增長的政治生活需求，在黨的領導下不斷擴大人民有序政治參與，積極發(fā)展基層協(xié)商民主，尤其健全和完善社區(qū)民主協(xié)商議事平臺，讓人民群眾通過更多制度化、程序化渠道表達自己的民主意愿，維護自己的民主權益，社區(qū)治理才能充滿不竭的活力和動力，真正形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

第三，進一步健全公共安全新機制，建設人民安全至要、國家利益至上的國家安全體系。

健全公共安全體制機制，用制度優(yōu)勢和制度威力應對各種風險、化解公共危機，是推進社會治理制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。2020年春節(jié)前后突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情肆虐蔓延，使人民生命財產(chǎn)和國家利益遭受重大損失，把維護公共安全的社會治理任務緊迫地提到國家治理現(xiàn)代化重要位置上來。這次疫情也是對我國治理體系和治理能力的一次大考。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我們依靠制度優(yōu)勢凝聚人心、提振士氣，運用制度威力抑制疫情、化解風險，最大限度地保障人民群眾的身體健康和生命安全。一方有難、八方支援，一聲令下、舉國行動?？箵粢咔榈膶嵺`再次表明，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”(29)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第29頁。，是堅持以人民為中心健全公共安全體制機制的重要內(nèi)容。通過這次嚴重疫情的考驗和鍛煉，我國公共安全體系建設必將得到進一步完善，防范化解公共危機的社會治理能力必將得到歷史性提升。

堅持以人民為中心構(gòu)建公共安全體制機制，一個根本原則是把握好人民安全和國家利益的關系，堅持人民安全至要、堅持國家利益至上，并在實踐過程中將兩者有機地統(tǒng)一起來。人民是國家和社會的主人，人命關天，人民群眾身體健康和生命安全是最大的最緊要的公共安全，當人民群眾的身體健康和生命財產(chǎn)受到重大威脅的時候，國家應當不惜一切代價、動員一切力量進行搶險、救災、保護，同時也必須增強人民群眾的公共危機意識，依靠社會自身的力量抗御風險、維護安全。在我國，人民安全和國家利益是完全統(tǒng)一的，人民利益離不開國家利益，人民安全離不開國家安全。完善國家安全體系，既是公共安全體制機制建設的重要內(nèi)容，又具有特殊的地位和意義。只有堅持人民安全至要和國家利益至上的有機統(tǒng)一，堅持總體國家安全觀，健全國家安全體系，增強國家安全能力，人民群眾的身體健康和生命財產(chǎn)安全才能得到更根本和更持久的保障，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的造福全體人民的平安中國。