鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下社會保障參與農(nóng)村社會治理路徑分析

聶建亮，吳玉凡

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

一、引言

農(nóng)村是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要如期實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，最艱巨的任務(wù)就在農(nóng)村，其中最強有力的保障便是高效的農(nóng)村社會治理體系。自2005年農(nóng)村稅費改革后，我國進入后稅費時代，農(nóng)村基層組織力量在一定程度上遭到削弱(1)夏國永，鄭青：《中國農(nóng)村福利治理的困境、難點及路徑》，《江西社會科學(xué)》，2015年第5期。，干群關(guān)系相對疏遠，農(nóng)村社會治理效果有所降低。隨著近年來我國新型城鎮(zhèn)化步伐的加快以及農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了前所未有的變化，農(nóng)村社會治理面臨更大的挑戰(zhàn)。同時，人口老齡化日益加劇，村莊空心化、留守兒童、留守婦女和留守老人等問題也隨之出現(xiàn)，并與人口老齡化問題相互纏結(jié)，成為影響農(nóng)村社會治理效果的重要因素。為應(yīng)對農(nóng)村社會治理面臨的挑戰(zhàn)，我國積極探索農(nóng)村社會治理的創(chuàng)新路徑，其中國家治理現(xiàn)代化即是應(yīng)對農(nóng)村社會治理困境的重要理念。2013年黨的十八屆三中全會提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是我國首次提出國家治理現(xiàn)代化的目標。2019年黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，將國家治理現(xiàn)代化提升到新的高度。農(nóng)村治理現(xiàn)代化即是國家治理現(xiàn)代化這一目標的其中要義，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化的重大決策安排。

2017年黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是黨和國家面對當前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡，社會主要矛盾發(fā)生變化等新情況，并在借鑒其他國家經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上(2)葉興慶：《新時代中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略論綱》，《改革》，2018年第1期。，做出的重大戰(zhàn)略決策。為深入貫徹落實黨的十九大精神和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》部署要求，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2019年6月中共中央國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，以加強和改進鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐中，治理有效是基礎(chǔ)。治理有效這一目標很好地契合了當前農(nóng)村發(fā)展對社會治理的要求。近年來我國農(nóng)村社會保障體系逐步建立和完善，社會保障制度已基本覆蓋所有農(nóng)村居民，因此當前農(nóng)村已基本具備了社會保障全面參與社會治理的基礎(chǔ)。促進社會保障參與農(nóng)村社會治理是保障農(nóng)村社會穩(wěn)定，實現(xiàn)公共利益最大化，并最終達成農(nóng)村社會有效治理的重要手段，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的可行選擇。本文嘗試通過剖析社會保障參與農(nóng)村社會治理的內(nèi)在機理，探討促進社會保障參與農(nóng)村社會治理的路徑，以期完善農(nóng)村社會治理體系，提高農(nóng)村社會治理能力，進而助力鄉(xiāng)村振興。

二、農(nóng)村社會保障嵌入性發(fā)展及其參與社會治理轉(zhuǎn)向

(一)農(nóng)村社會保障從謀求嵌入性發(fā)展到參與社會治理

社會保障制度在我國農(nóng)村建立之前，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)存在以家庭為核心的保障機制，以化解家庭成員面臨的生老病死等社會風(fēng)險。作為一種制度化的保障形式，農(nóng)村的社會保障以一種嵌入性姿態(tài)在農(nóng)村社會生長，并與農(nóng)村既有的以家庭為核心的保障形式互動，形成嵌入性發(fā)展趨勢。社會保障制度外生于農(nóng)村，承擔(dān)了相當部分以往由家庭處置社會風(fēng)險、實現(xiàn)民生保障的職責(zé)，進而有效實現(xiàn)農(nóng)民弱有所扶、幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的愿景，為“美好生活”提供有效的制度基礎(chǔ)，也成為當前農(nóng)村社會治理的重要制度基礎(chǔ)。但在農(nóng)村社會保障制度逐漸建立的過程中，農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的側(cè)重點在于實現(xiàn)對農(nóng)村社會的嵌入，這種嵌入的基礎(chǔ)是社會保障體系的搭建，也即在于社會保障制度的內(nèi)部完善。而在農(nóng)村社會保障制度逐漸完善后，其面向外部社會的功能逐漸凸顯，尤其是其參與社會治理的功能將尤為關(guān)鍵。

黨的十九屆四中全會提出“完善覆蓋全民的社會保障體系”，即社會保障制度從本質(zhì)上講就是國家治理體系的重要構(gòu)成部分。又因為社會治理是國家治理的重要方面，因此社會保障亦是社會治理體制建設(shè)的重要內(nèi)容。社會保障制度產(chǎn)生之初就是為了解決社會問題，維護社會穩(wěn)定，可以說社會保障是為服務(wù)社會治理而生的(3)王春光：《制度—行動：社會治理視角下的中國社會保障建設(shè)》，《探索與爭鳴》，2015年第6期。，完善社會福利，保障改善民生即是社會治理的其中要義(4)姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2014年第2期。?！吧鐣卫怼睂嶋H是指“治理社會”(5)王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第3期。，因此社會保障參與農(nóng)村社會治理實際是社會保障積極主動參與治理農(nóng)村社會的過程。但在中國因為長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村社會保障發(fā)展滯后，因此農(nóng)村社會保障曾長期處于建立和完善階段，其對社會治理的效應(yīng)并未被完全認識，反而成為了治理的對象。隨著農(nóng)村社會保障制度的逐漸完善以及社會保障水平的逐漸提高，農(nóng)村社會保障制度的嵌入性發(fā)展進入新的階段，并逐漸轉(zhuǎn)向參與農(nóng)村社會治理。尤其在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，社會保障制度的完善有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于農(nóng)村社會風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變，更是直接保障和提高了農(nóng)民的收入，進而促進了農(nóng)村社會治理的有效達成。

簡單來說，社會保障參與農(nóng)村社會治理是指政府、村組干部、基層經(jīng)辦服務(wù)人員、村民以及社會組織等多元主體，借助社會保障政策、社會保障計劃和社會保障資源在農(nóng)村地區(qū)進行協(xié)作治理的動態(tài)實踐過程，其目的是達到農(nóng)民收入增加、生活改善，農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧，進而推動農(nóng)村社會治理的可持續(xù)，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。社會保障參與農(nóng)村社會治理的內(nèi)核為社會保障本身具有的社會治理功能導(dǎo)向，更體現(xiàn)了農(nóng)村社會治理體系對社會保障的結(jié)構(gòu)性吸納。促進社會保障參與農(nóng)村社會治理強調(diào)社會保障政策、社會保障計劃和社會保障資源產(chǎn)生的社會治理效果，以期實現(xiàn)協(xié)同治理，從而實現(xiàn)公共利益最大化，并推動實現(xiàn)農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。近些年社會保障已逐漸被吸納入社會建設(shè)和治理實踐中，成為我國進行社會治理的工具，這無論對于社會保障體系的建設(shè)還是提高社會治理的整體效果來說都有著深遠影響。

(二)社會保障參與農(nóng)村社會治理的特征

社會保障制度嵌入農(nóng)村社會，成為農(nóng)村社會風(fēng)險保障體系的有機組成部分，產(chǎn)生了重要的社會效益。社會保障制度的外生嵌入性發(fā)展特征賦予其參與社會治理的可能性，而其與農(nóng)村社會的互動，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的影響也決定了其參與農(nóng)村社會治理的良好效果。社會保障參與農(nóng)村社會治理又有其獨特之處。

第一，社會保障參與農(nóng)村社會治理是農(nóng)村社會保障發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。沒有社會保障也就無所謂社會保障參與社會治理，而只有社會保障體系相對完備，社會保障水平較高時，社會保障參與社會治理的效果才可能顯現(xiàn)。長期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展是不充分的，農(nóng)村社會保障體系也不完整，可以說是一種“補缺型”的社會保障。在內(nèi)容方面，它提供的社會保障是有限的；在對象方面，它只為部分人，尤其是較為弱勢的社會群體提供；在時間上，它只是臨時的，且一般是在社會問題發(fā)生后用來補救而提供的(6)彭華民：《中國組合式普惠型社會福利制度的構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第10期。。在“補缺型”的社會保障狀態(tài)下，國家更多的是在對農(nóng)村的社會保障進行治理，而較少對社會保障參與社會治理進行考量。進入21世紀以來，伴隨我國經(jīng)濟社會等的全面發(fā)展，國家對農(nóng)村保障事業(yè)投入大幅增加，農(nóng)村社會保障體系逐漸完善，保障水平逐漸提高，社會保障參與農(nóng)村社會治理的條件逐漸成熟。

第二，社會保障參與農(nóng)村社會治理是補充性治理。社會保障參與社會治理是人類社會發(fā)展中面臨的長期課題，而社會保障參與農(nóng)村社會治理是在農(nóng)村社會保障發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，屬于后發(fā)型社會治理結(jié)構(gòu)，并非替代性社會治理模式。另外，社會保障參與農(nóng)村社會治理是嵌入在農(nóng)村整體社會治理結(jié)構(gòu)中的，是全局治理的一部分，其發(fā)揮作用也需依靠已有農(nóng)村社會治理主體，所以從地位上看，社會保障參與農(nóng)村社會治理具有補充性或者依附性特點。

第三，社會保障參與農(nóng)村社會治理是剛性制度下的柔性治理。所謂剛性制度是關(guān)于社會保障的法律及政策規(guī)定，包括對保障目標、對象、方式等的規(guī)定。社會保障參與農(nóng)村社會治理需要剛性制度作為支撐，但總體卻是柔性的治理格局。剛性制度保證了社會保障政策等能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的目的，抵抗鄉(xiāng)土文化對社會保障制度實施效果的侵蝕，而柔性治理可以實現(xiàn)社會保障參與農(nóng)村社會治理的治理效果。這種柔性治理主要通過信息溝通、即時互動、協(xié)調(diào)討論等柔性手段形成治理合力。

第四，社會保障參與農(nóng)村社會治理是一種長期治理。社會保障參與農(nóng)村社會治理具有長期性和穩(wěn)定性特點。一是農(nóng)村社會保障體系逐漸完善，社會保障制度基本成型，在今后發(fā)展過程中較大的改變較少。社會保障制度的穩(wěn)定性就決定了治理主體以及治理目標的穩(wěn)定性，也就進一步?jīng)Q定了社會保障參與農(nóng)村社會治理的穩(wěn)定性。二是農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)或職工社會保障制度一樣具有剛性特點，且治理依托已經(jīng)有國家法律法規(guī)規(guī)范，形成了持久性的治理格局。

三、社會保障參與農(nóng)村社會治理的主要依托及多元主體

(一)社會保障參與農(nóng)村社會治理的主要依托

結(jié)合農(nóng)村實際來看，社會保障參與農(nóng)村社會治理的依托主要有三種類型，即社會救助、社會保險和社會福利。社會救助型依托主要包括農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度(即“農(nóng)村低?！?，當然也包括災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等。我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立于20世紀50年代的農(nóng)業(yè)合作化時期。1956年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》對農(nóng)村中生活沒有依靠的老、弱、孤、寡及殘疾社員的保障進行了規(guī)定，形成最初的五保供養(yǎng)制度。1994年1月，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對五保供養(yǎng)的對象、內(nèi)容、形式以及財產(chǎn)處理、監(jiān)督管理等進行了規(guī)定，是中國第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)。到2014年，《社會救助暫行辦法》公布施行，將過去農(nóng)村五保供養(yǎng)和城市“三無”人員保障制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度。自2010年來，我國農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)逐年減少(見表1)，到2018年11月，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)減少到454.5萬人；不過與救助供養(yǎng)人數(shù)逐年減少不同，農(nóng)村救助供養(yǎng)資金卻逐年增加，如2016年比2015年增長9.0%，2015年又比2014年增長10.6%。農(nóng)村低保即農(nóng)村最低生活保障，主要是針對農(nóng)村低收入群體而言的，保障其基本生活。我國農(nóng)村低保制度的起源可以追溯到上世紀90年代中期，到2003年，已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，但當年召開的國務(wù)院常務(wù)會議并未通過針對農(nóng)村低保的新政策(7)唐鈞：《城鄉(xiāng)低保制度：歷史、現(xiàn)狀與前瞻》，《紅旗文稿》，2005年第18期。。直到2007年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保制度才正式確立。而后農(nóng)村低保覆蓋人數(shù)逐年增加，保障標準持續(xù)提高，為解決貧困人口溫飽問題、維持社會公平穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用(8)張昊：《農(nóng)村低保評審亂象的成因及治理——基于定性定量混合研究方法的分析》，《中國農(nóng)村觀察》，2017年第1期。。近年來隨著精準扶貧的深入推進，農(nóng)村低保對象逐年減少。表1顯示，自2014年開始農(nóng)村低保人數(shù)逐年減少，不過低保標準逐年提高。

表1 我國農(nóng)村特困人員人數(shù)與農(nóng)村低保人數(shù)(單位：萬人)

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。

社會保險主要是指在農(nóng)村地區(qū)實行的社會養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度。當前農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保險為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險則主要是指新型農(nóng)村合作醫(yī)療。20世紀80年代，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(現(xiàn)稱“老農(nóng)?！?開始在部分農(nóng)村地區(qū)實行。但因多方面因素的影響，老農(nóng)保制度在1999年進入停滯與整頓時期。2009年9月新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)?！?試點工作正式啟動。截至2012年7月1日，全國所有縣級行政區(qū)已全部開展新農(nóng)保和城居保工作，基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋。2014年2月《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》發(fā)布，將新農(nóng)保和城居保制度在全國范圍內(nèi)進行合并。從新農(nóng)保開始實施到新農(nóng)保和城居保合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，參保人數(shù)逐年增加。據(jù)人力資源和社會保障部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2018年末城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)52392萬人，其中實際領(lǐng)取待遇人數(shù)15898萬人。研究表明，新農(nóng)保及其之后的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險對農(nóng)村老人具有福利的提升效用(9)聶建亮，鐘漲寶：《社會養(yǎng)老保險對農(nóng)村老人的福利效應(yīng)分析——基于對湖北省的問卷調(diào)查》，《社會保障研究》，2017年第1期。，受到了農(nóng)村老人的普遍歡迎。

與農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保險不同，我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度的正式確立是在1955年開始的農(nóng)業(yè)合作化運動的高潮時期(10)羅正月：《制度變遷方式與我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度的演變》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟》，2009年第4期。。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了明顯的分散化和去集體化，農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的急劇變化嚴重沖擊著以人民公社集體經(jīng)濟為依托的合作醫(yī)療制度，合作醫(yī)療大面積解體，瀕臨崩潰(11)伍鳳蘭：《制度變遷視角下的農(nóng)村合作醫(yī)療》，《求是學(xué)刊》，2015年第1期。。2003年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的目標、基本原則、籌資渠道、統(tǒng)籌層次等作出了明確的規(guī)定，新農(nóng)合制度的試點與實施拉開了序幕。2016年1月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。隨著城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的完善，其保障能力逐漸增強，農(nóng)民的醫(yī)療負擔(dān)也得到大幅度減輕。

社會福利主要是指通過農(nóng)村服務(wù)設(shè)施和服務(wù)體系的完善，滿足農(nóng)村居民的生活需要并促使其生活質(zhì)量不斷得到改善的社會政策?；趯ο蟮姆诸?，農(nóng)村的社會福利包括老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利等；而基于資源的供給方式，又可以分為現(xiàn)金給付、實物給付和社會服務(wù)等。在當前農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)以及社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型的背景下，老年人成為農(nóng)村社會福利的主要對象。老年人社會福利既包括現(xiàn)金給付形式的高齡補貼，也包括服務(wù)形式的養(yǎng)老服務(wù)。目前絕大多數(shù)省市區(qū)都已建立起不同水平的高齡補貼制度，但是社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展卻存在較大差異。為解決廣大農(nóng)村老人，尤其是空巢、孤寡等農(nóng)村老人非經(jīng)濟養(yǎng)老支持問題，一些幸福院在部分農(nóng)村地區(qū)興起。一般認為河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)縣的互助幸福院是此次農(nóng)村幸福院建設(shè)的起源。2008年初肥鄉(xiāng)縣在全國率先探索的互助幸福院農(nóng)村養(yǎng)老模式，受到了民政部的關(guān)注，并于2011年后開始向全國推廣。2012年民政部部署實施了“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)幸福計劃”，次年4月財政部、民政部聯(lián)合下發(fā)了《中央專項彩票公益支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》。在這一支持下，全國掀起了創(chuàng)辦農(nóng)村幸福院的高潮。農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展為農(nóng)村福利治理的開展提供了有利條件。

(二)社會保障參與農(nóng)村社會治理中的多元主體

除需明晰社會保障參與農(nóng)村社會治理的依托外，還需明確由誰依托社會保障在農(nóng)村地區(qū)實踐社會治理，即明確治理的主體。主體的多元化是社會治理的重要特征(12)張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第2期。，在社會保障參與農(nóng)村社會治理過程中追求包括政府、村組干部、基層經(jīng)辦服務(wù)人員、村民以及社會組織在內(nèi)的多元主體參與及互動，實現(xiàn)協(xié)同治理。

我國的社會治理是國家主導(dǎo)下的社會治理，政府在治理過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用(13)郁建興，關(guān)爽：《從社會管控到社會治理——當代中國國家與社會關(guān)系的新進展》，《探索與爭鳴》，2014年第12期。。同樣，政府亦是社會保障參與農(nóng)村社會治理的主要推動力量，主要職責(zé)為制定有關(guān)社會保障政策，提供相關(guān)社會保障資源，同時直接執(zhí)行或監(jiān)督社會保障政策的執(zhí)行。政府首先要做出規(guī)劃，包括有關(guān)社會保障政策的制定，各主體權(quán)限與責(zé)任的劃分以及目標完成標準的確定等。如農(nóng)村社會救助、社會保險及社會福利的政策制定方基本為政府。除了要做出規(guī)劃外，政府還需提供財力、物力支持。農(nóng)村養(yǎng)老院、幸福院及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與正常運轉(zhuǎn)，低保戶、五保戶的補助，都需要政府從財政中劃撥，甚至農(nóng)村社會保險也在很大程度得到了政府資金的支持，政府是農(nóng)村社會保障的“主要出資者”。政府還有“監(jiān)督者”的角色，這就要求政府監(jiān)督社會保障參與農(nóng)村社會治理中各個主體的行為，監(jiān)督社會保障政策實施過程中各環(huán)節(jié)的有效性，確保整個過程良性運轉(zhuǎn)。

社會保障參與農(nóng)村社會治理中村組干部是中間力量，向上匯集傳達村民需求，向下傳達國家意志。村組干部也是中堅力量，是大多數(shù)農(nóng)村社會保障政策的實際執(zhí)行者，尤其是在社會保障政策試點推行初期作用尤為突出，決定著社會保障政策執(zhí)行的科學(xué)性、完整性以及公平性。農(nóng)村申請接受社會救助人員資格的審核、上報、復(fù)核，新農(nóng)合和新農(nóng)保的政策宣傳、參保動員、保費收繳，農(nóng)村社會福利的提供等都離不開村組干部。目前我國的農(nóng)村社會保障體系逐漸健全，村組干部在其中負責(zé)的很多為相對固定的工作，但也會根據(jù)社會保障制度的變化產(chǎn)生新的工作。無論是常規(guī)性工作還是新工作，社會保障政策在農(nóng)村的實施都有科學(xué)、完整和公平的要求，這些要求的落實將影響社會保障政策的實際效果以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。如農(nóng)村低保對象的篩選以及審核過程的不規(guī)范和不科學(xué)，就很難達到村民對公平的期望，容易引發(fā)不滿情緒，甚至形成上訪等群體事件。另外，在社會保障參與農(nóng)村社會治理過程中，政府往往在宏觀層面把握和制定農(nóng)村社會保障制度實踐的共性問題，而對于個性問題，則需依靠村組干部進行協(xié)調(diào)解決。

村組干部是農(nóng)村社會保障政策執(zhí)行以及社會保障資源分配的重要執(zhí)行者，但囿于村組干部人數(shù)有限，事務(wù)繁重，很難完全承擔(dān)全部事務(wù)，所以很多任務(wù)量較大的社會保障政策的執(zhí)行，需要基層經(jīng)辦服務(wù)人員協(xié)助。如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險在農(nóng)村實踐中，往往會聘請農(nóng)村中文化程度相對較高人員兼職參與經(jīng)辦服務(wù)。這些基層經(jīng)辦服務(wù)人員與村組干部的工作有一定的相似性，但其主要局限于工作量較大的福利項目，且主要負責(zé)信息采集與經(jīng)辦，基本沒有決策權(quán)力。基層經(jīng)辦服務(wù)人員是社會保障政策對應(yīng)相關(guān)政府部門在農(nóng)村基層的觸手，同時也是農(nóng)村社會治理的重要協(xié)作者，在一些時候可以發(fā)揮關(guān)鍵作用。

作為農(nóng)村社會保障的直接參與者和受益者，村民將在社會保障參與農(nóng)村社會治理中發(fā)揮重要的作用。一般公民參與和政策之間的關(guān)系可分為八種，構(gòu)成公民參與的一個階梯，包含三個階段：無參與、象征參與、公民權(quán)利。第一個階段包括操縱、治療，第二個階段包括告知、咨詢、安撫，第三個階段包括伙伴、授權(quán)、公民控制(14)臧其勝：《證據(jù)為本：福利治理的行動準則》，《社會保障研究》，2014年第4期。。在社會保障參與農(nóng)村社會治理過程中，村民應(yīng)該處于第三種階段，即公民權(quán)利階段。要想實現(xiàn)社會保障參與農(nóng)村社會治理的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展，村民不僅僅是被動接受來自政府及社會組織提供的社會保障資源，更要積極參與到相關(guān)社會保障政策實踐中，主動利用有利條件提高自身能力，增加個人收入，改善生活條件。

社會組織的興起及其力量的不斷壯大，使各主體資源交換和優(yōu)勢互補(15)周晶，韓央迪，郝華卿：《社會組織何以介入社區(qū)福利治理?——社區(qū)福利的治理變革及對中國的啟示》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2016年第6期。，促進社會保障參與農(nóng)村社會治理達到最佳效果成為可能。農(nóng)村地區(qū)社會組織的發(fā)展雖然落后于城鎮(zhèn)地區(qū)，但近年來的發(fā)展仍取得了一定的成績。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在2000年到2014年間，我國已注冊的社會組織從153422個上升到60.6萬個，年平均增長率為10.6%(16)汪錦軍：《嵌入與自治：社會治理中的政社關(guān)系再平衡》，《中國行政管理》，2016年第2期。。在社會保障參與農(nóng)村社會治理中，社會組織并不單純是社會保障的供給者，它還是連接民眾和政府、民眾和村組的紐帶，無論在“橫向”還是“縱向”方面都發(fā)揮著積極的作用。在“橫向”方面，相比政府而言，社會組織提供的社會保障，尤其是其中的社會福利內(nèi)容更豐富，供給方式更多樣；在“縱向”方面，社會組織能在第一時間了解民生困難及需求，且服務(wù)對象的選擇比較特定，社會保障供給過程更加客觀中立。如近年來農(nóng)村老年協(xié)會在不同地區(qū)逐漸建立并開始發(fā)揮作用。作為一種自我管理、自我服務(wù)的社會組織，老年協(xié)會的存在豐富了農(nóng)村老人的日常生活，保障了農(nóng)村老人的權(quán)益，提高了農(nóng)村社會治理水平。

四、促進社會保障參與農(nóng)村社會治理的路徑選擇

在國家治理現(xiàn)代化背景下，促進社會保障參與農(nóng)村社會治理的關(guān)鍵在于引導(dǎo)多元主體循著合理的框架和維度，借助社會保障政策對農(nóng)村社會進行有效的治理。已有研究發(fā)現(xiàn)，治理概念一般包括四個維度，即治理理念、治理目標、治理關(guān)系及治理過程。這四個維度共同決定了治理的本質(zhì)和機制(17)Nicoll G, Horrigan B , Halligan J, et al. Public Sector Governance in Australia. ANU E Press, 2012.，其中，治理理念是內(nèi)在依據(jù)，治理目標是推進方向，治理主體之間的關(guān)系決定著治理的行動模式，治理過程的運作規(guī)則決定著治理的成效和質(zhì)量(18)李迎生，李泉然，袁小平：《福利治理、政策執(zhí)行與社會政策目標定位——基于N村低保的考察》，《社會學(xué)研究》，2017年第6期。?；谶@一分析框架，從治理理念、治理目標、治理關(guān)系及治理過程四個維度對社會保障參與農(nóng)村社會治理進行分析(見圖1)，這四個維度結(jié)合便形成了促進社會保障參與農(nóng)村社會治理的路徑。

圖1 促進社會保障參與農(nóng)村社會治理的路徑

(一)進一步確立社會保障參與農(nóng)村社會治理的理念

社會保障參與農(nóng)村社會治理應(yīng)秉持的理念可以概括為法治、以人為本和提升能力。法治是指社會保障參與農(nóng)村社會治理要在社會保障相關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)定的許可范圍內(nèi)展開，不能用人情、關(guān)系為本的鄉(xiāng)土理念替代法治。我國在創(chuàng)新社會治理體制的實踐中，提升社會治理的法治化水平，實現(xiàn)法治保障下的有效治理是重要的途徑(19)李友梅：《中國社會治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會學(xué)研究》，2017年第6期。，法治也就成為社會保障參與農(nóng)村社會治理根本性的行動依據(jù)。法治意識和精神的缺失會直接影響社會保障參與農(nóng)村社會治理的有效性。社會保障參與農(nóng)村社會治理要始終堅持以人為本的原則。社會治理終歸是對人的管理和服務(wù)(20)徐頑強，鄧小偉，朱喆：《社會管理創(chuàng)新視角下農(nóng)村社會組織發(fā)展困境和路徑研究》，《廣西社會科學(xué)》，2012年第6期。，尤其是社會保障政策更是為了改善民生福祉，因此在社會保障參與農(nóng)村社會治理中，人是出發(fā)點和落腳點。提升能力是指在社會保障參與農(nóng)村社會治理中，不僅僅簡單地滿足農(nóng)民的基本需要，還要通過提升農(nóng)民的發(fā)展能力來實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理。將法治、以人為本和提升能力作為社會保障參與農(nóng)村社會治理的理念，進而形成社會保障參與農(nóng)村社會治理的行為準則，指導(dǎo)社會保障參與農(nóng)村社會治理實踐。

(二)進一步明晰社會保障參與農(nóng)村社會治理的目標

治理目標是社會保障參與農(nóng)村社會治理的發(fā)展指南，其定位關(guān)系到農(nóng)村社會治理水平的高低。社會保障參與農(nóng)村社會治理的目標既要滿足各項社會保障政策的基本目的，同時也要有整體統(tǒng)籌，實現(xiàn)以社會保障進行治理的功能，進而保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?？傮w來看，可將社會保障參與農(nóng)村社會治理的目標設(shè)定為通過多元主體廣泛參與，依托社會保障政策遞送社會救助、社會保險、社會福利等社會保障資源，從而達到社會保障政策的特定目標，并在此基礎(chǔ)上達到化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公正、激發(fā)社會活力、促進社會和諧發(fā)展(21)陳成文，趙杏梓：《社會治理：一個概念的社會學(xué)考評及其意義》，《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，2014年第5期。，進一步提升農(nóng)村社會治理效果的目的。同時，社會保障參與農(nóng)村社會治理還肩負完善國家治理體系，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重任。

(三)進一步理順社會保障參與農(nóng)村社會治理中的治理關(guān)系

社會保障參與農(nóng)村社會治理中的治理關(guān)系包括“橫向”和“縱向”兩方面，在“橫向”方面，政府、村組干部、基層經(jīng)辦服務(wù)人員、村民以及社會組織等各治理主體之間是追求平等的合作共治與平等協(xié)商。治理既不是統(tǒng)治，也不是管理，這一思想觀念的轉(zhuǎn)變決定了政府在農(nóng)村福利治理中的角色發(fā)生了變化，政府不再是“統(tǒng)治者”的身份，更多的是“協(xié)商者”的角色(22)錢寧：《多方參與的社會治理創(chuàng)新：發(fā)展社會福利的新路徑》，《山東社會科學(xué)》，2014年第9期。。這樣可以將政府一部分提供社會保障的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會，從而激發(fā)社會活力，提高農(nóng)村社會保障以及社會治理的質(zhì)量。在“縱向”方面，與傳統(tǒng)治理“自上而下”的單向關(guān)系不同，在有社會保障積極參與的農(nóng)村社會治理中更加強調(diào)雙向互動及多向互動。政府和基層組織以及基層經(jīng)辦服務(wù)人員不僅要執(zhí)行上級的指令，更要對村民的需求做出積極回應(yīng)，從而實現(xiàn)雙向互動，而隨著農(nóng)村社會組織的興起并介入，雙向互動逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘞蚧??；拥亩嘞蛐钥梢源偈股鐣Ｕ瞎┙o和需求更加匹配，因社會保障資源分配導(dǎo)致矛盾和沖突的概率下降，不僅能促進實現(xiàn)公共利益的最大化，也能更好實現(xiàn)較優(yōu)的社會治理效果。

(四)進一步規(guī)范社會保障參與農(nóng)村社會治理過程

社會保障參與農(nóng)村社會治理的過程應(yīng)該是民主、規(guī)范、公開透明并接受監(jiān)督的，要防止尋租的產(chǎn)生。這里的民主包含兩方面含義，一是村民有權(quán)利和渠道表達自己的訴求，而不只是被動接受社會保障資源或者社會保障資源分配的結(jié)果；二是各治理主體都有發(fā)言權(quán)，從而實現(xiàn)協(xié)同治理。只有治理過程具有民主性，各方才能真實有效地表達自己的觀點，只有清晰地了解村民的訴求，才能更大程度地推進社會保障參與社會治理工作的開展。規(guī)范是指無論社會保障政策的制定還是執(zhí)行，都應(yīng)該有章可循、符合規(guī)范。公開透明是指在社會保障參與農(nóng)村社會治理的過程中各種信息公開透明，使其他治理主體了解和監(jiān)督有關(guān)事務(wù)的權(quán)利得以保障。公開透明的治理過程有助于加強村民對村干部的信任(23)巢小麗：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建構(gòu)邏輯：“寧海36條”政策績效分析》，《中國行政管理》，2016年第8期。，減小治理的阻力。除此之外，在社會保障參與農(nóng)村社會治理中，還要以科學(xué)的方式監(jiān)督各治理主體的行為，防止“暗箱操作”“走后門”等現(xiàn)象的發(fā)生，尤其是在以農(nóng)村低保為代表的非普惠性救助制度的執(zhí)行過程中更應(yīng)重視監(jiān)督的作用，防止非普惠性社會保障制度成為維穩(wěn)與利益均衡的工具，偏離保障的基本目的。進一步規(guī)范社會保障參與農(nóng)村社會治理的過程，決定著社會治理的成效，實現(xiàn)農(nóng)村治理目標至關(guān)重要。

(五)進一步完善農(nóng)村社會保障體系

前文分析可見，社會保障參與農(nóng)村社會治理是農(nóng)村社會保障發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這源于我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的“補缺型”特征。所以隨著農(nóng)村社會保障制度的建立和完善，農(nóng)村社會保障逐漸從謀求嵌入性發(fā)展轉(zhuǎn)向參與社會治理。但是從目前來看，農(nóng)村社會保障制度體系仍然處于基本搭建狀態(tài)，與國家機關(guān)企事業(yè)單位等工作人員的社會保障差距還很大，很多社會保障政策在農(nóng)村處于缺失狀態(tài)，尤其在社會保險和社會福利方面表現(xiàn)突出，比如工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等一直處于缺失狀態(tài)。除了社會保障體系的不夠完善，農(nóng)村社會保障的水平也仍然處于較低的層次，無論是社會救助、社會保險，還是社會福利，基本都與城鎮(zhèn)居民尤其是國家機關(guān)企事業(yè)單位等的工作人員存在較大的差距，這就嚴重制約了社會保障參與農(nóng)村社會治理的效果。所以，促進社會保障參與農(nóng)村社會治理需進一步完善農(nóng)村社會保障體系，還要進一步提高保障水平。

五、結(jié)論與展望

創(chuàng)新農(nóng)村社會治理是應(yīng)對當前農(nóng)村社會存在的現(xiàn)實問題以及治理困境的必然選擇，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。近年來我國農(nóng)村社會保障體系逐漸建立并完善，奠定了社會保障參與農(nóng)村社會治理的基礎(chǔ)，農(nóng)村社會保障也從積極探索嵌入性發(fā)展開始轉(zhuǎn)向參與社會治理。因此，在我國提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，通過促進社會保障參與農(nóng)村社會治理從而實現(xiàn)農(nóng)村社會治理創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義。在社會保障參與農(nóng)村社會治理中，農(nóng)村社會保障依托社會救助、社會保險和社會福利等社會保障資源，借助政府、村組干部、基層經(jīng)辦服務(wù)人員、村民以及社會組織等多元主體的力量，通過確立參與治理的理念、明晰參與治理目標、理順參與治理關(guān)系、規(guī)范參與治理過程等路徑，在不斷完善農(nóng)村社會保障體系的政策支持下，以期實現(xiàn)社會保障政策的具體目標，進而達到農(nóng)民生活改善、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村社會治理能力提高的目標。社會保障參與農(nóng)村社會治理有助于調(diào)動農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)民自身能力，加強基層自治，同時也有助于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，形成更有效的農(nóng)村社會治理和良好的社會秩序。

黨的十九大報告提出要提高保障和改善民生水平，加強社會保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，完善覆蓋全民的社會保障體系，這為穩(wěn)步推進社會保障參與農(nóng)村社會治理提供了政策依托。近些年，國家積極鼓勵和支持多元主體參與農(nóng)村社會治理，社會保障參與農(nóng)村社會治理正朝著更加健康和可持續(xù)的方向發(fā)展。但是，我國農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系尚不健全，一些社會保障政策尚需要進一步完善，而對于社會保障政策參與農(nóng)村社會治理過程中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和困難仍需進一步探討。例如，如何在社會保障政策參與農(nóng)村社會治理中提高村民自身能力，如何加強農(nóng)村基層工作建設(shè)，如何增強社會保障制度的公平性和可持續(xù)性，以及如何科學(xué)合理地規(guī)劃和引導(dǎo)社會組織有序參與和平衡發(fā)展等，這些問題都是未來社會保障參與農(nóng)村社會治理中應(yīng)該考慮并解決的問題。