《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則(征求意見稿)》的評析

鄭夢雪

(華東師范大學教育學系，上海 200062)

2019年修訂《教育法》的重要任務是對教師教育懲戒權進行詳細的立法規(guī)定。同年11月22日，教育部頒布了《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則(征求意見稿)》(以下簡稱《規(guī)則》)?！兑?guī)則》體現(xiàn)了依法治教的宗旨，首次完整界定了教育懲戒權，規(guī)定了中小學教師實施教育懲戒的權責、具體措施等，保障和規(guī)范了中小學教師履行教育教學管理的職責，維護了教師的尊嚴。雖然作為征求意見稿，《規(guī)則》并不具備實際的法律效力，但它的提出有助于未來進一步規(guī)范教師行使教育懲戒，促進了教師教育懲戒權的進一步研究。

一、教育懲戒權的界定

我國的教育法律法規(guī)對教育懲戒已有所涉及，如《中華人民共和國教師法》在第八條第五款中規(guī)定教師有權“批評和抵制有害于學生健康成長的現(xiàn)象”，第九條第四款又重申政府、學校等部門應當“支持教師制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為”。[1]盡管《中華人民共和國教師法》沒有明確提及教育懲戒，但教師的批評、抵制、制止等行為都被視為教育懲戒。《中華人民共和國教育法》提到學校有權對學生進行“獎勵或處分”，這是對教育懲戒最直接的定義。2016年教育部頒布的《關于防治中小學校欺凌和暴力的指導意見》明確提及了“教育懲戒”的字眼。2017年3月實施的《青島市中小學校管理辦法》是地方立法首次對教育懲戒權進行了規(guī)定。2019年6月，廣東省司法廳在立法草案中的擬規(guī)定也提到教師可以采取“責令站立、慢跑等與其年齡和身心健康相適應的教育措施”。

雖然上述教育法律法規(guī)對教育懲戒做出了一定解釋，但始終沒有出現(xiàn)一個比較明確的定義。此后，中共中央、國務院于2019年6月23日在《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》中提到“制定實施細則，明確教師教育懲戒權。”[2]2019年11月22日，教育部在公布的《規(guī)則》中首次明確界定了教育懲戒的概念：“本規(guī)則所稱教育懲戒，是指教師和學校在教育教學過程和管理中基于教育目的與需要，對違規(guī)違紀、言行失范的學生進行制止、管束或者以特定方式予以糾正，使學生引以為戒，認識和改正錯誤的職務行為。教育懲戒是教師履行教育教學職責的必要手段和法定職權。”[3]從《規(guī)則》中對教育懲戒的界定可見：首先，教育懲戒是在教育教學情境下的一種手段，它以符合學生身心健康為前提，并且它的目的是為了讓學生改正自身錯誤行為，最終實現(xiàn)全面發(fā)展。因而，當下不少群眾簡單地將教育懲戒與懲罰等同的觀念其實是不正確的，只有滿足了上述條件的懲罰才是教育懲戒，而體罰、辱罵等有損學生身心健康，不利于教育目的實現(xiàn)的懲罰方式則不屬于教育懲戒的范疇。其次，教育懲戒本質(zhì)上是教育教學的一種方法，與當下所倡導的賞識教育的方式一樣，都能促進教育教學目標的實現(xiàn)。二者最主要區(qū)別在于應用體系的不同。從心理學角度來看，賞識教育側(cè)重正面鼓勵、賞識，以強化學生正確的行為，從而弱化錯誤行為。教育懲戒則是一種“通過給青少年身心施加某種影響，使其感到痛苦或羞恥，激發(fā)其悔改之意，從而達到矯正的目的?！盵4]二者并無優(yōu)劣、好壞之分。

二、《規(guī)則》的特點

《規(guī)則》共有二十條，對教育懲戒的目的依據(jù)、適用范圍、概念界定、學校與教師的職責、具體實施原則、懲戒的程度要求(一般懲戒、較重懲戒、嚴重懲戒、強制措施)、制定校規(guī)、校規(guī)執(zhí)行、幫教措施、懲戒中禁止情形、教師進行教育懲戒的權責、家長的權責、懲戒解除、校內(nèi)申訴、救濟途徑、指導監(jiān)督、實施日期等分別作了規(guī)定。從教師的角度而言，《規(guī)則》明確了教師實施教育懲戒的權責、實施細則以及監(jiān)管機制。

(一)明確教師在實施教育懲戒中的權責

首先，再次肯定教師的教育懲戒權?！兑?guī)則》中特別提到當學生違反了學校的規(guī)章制度、社會的行為規(guī)范、法律法規(guī)，或者有妨礙教學活動開展、有害身心健康行為的，教師可以予以適當懲戒。其次，教師行使教育懲戒時，若因自己以外的因素造成學生身心損害，可以免于處罰。最后，教師合理合法行使教育懲戒權受到學校、教育部門的保護。

除了應有的權利，教師也有必須要遵守的職責。首先，教師在課堂教學和日常管理中應當根據(jù)學生違規(guī)違紀的情形，按照第六、七、八條中的舉措進行教育懲戒。其次，教師不許在教育懲戒中出現(xiàn)第十三條所提及的直接造成身體痛苦的體罰行為；超過正常限度的罰站、反復抄寫，強制做不適的動作或者姿勢等間接傷害身體、心理的變相體罰行為；辱罵或言語侮辱等侵犯學生人格尊嚴的行為；因個人或少數(shù)人違規(guī)違紀而懲罰全團學生；因個人情緒或好惡，恣意實施或選擇性實施懲戒以及其他侵害學生權利或侮辱人格尊嚴[5]這六種行為。如果出現(xiàn)會依據(jù)情節(jié)嚴重程度給予批評教育、處分、追償?shù)膽土P。

(二)細化教師實施教育懲戒的規(guī)范細則

關于教師在實施教育懲戒時到底如何操作，《規(guī)則》中也首次給出了具體意見。《規(guī)則》將教育懲戒細化為一般懲戒、較重懲戒、嚴重懲戒、強制措施四種程度，并依據(jù)程度不同分別列舉了若干條具體懲罰手段。其中一般懲戒由教師直接在當場進行，之后視情況通知父母或監(jiān)護人；較重懲戒需經(jīng)學校德育工作負責人同意后實施，并通知家長；而嚴重懲戒與強制措施則由教師提請學校，主要由學校實施。與教師教育懲戒的舉措直接相關的有一般懲戒中的點名；責令賠禮道歉、做口頭或書面檢討；適當增加運動；不超過一節(jié)課教學時間教室內(nèi)站立或者面壁反??；暫扣學生違紀違規(guī)物品；課后留校教導以及學校校規(guī)規(guī)定的其他適當舉措。[6]較重懲戒中的暫?；蛳拗茖W生參加課表以外的集體活動；承擔校內(nèi)公共服務任務；有學校德育工作負責人予以訓導；在學校設置的專門教育場所隔離反省或接受專門的校規(guī)校紀、行為規(guī)則教育；要求家長陪讀以及學校校規(guī)規(guī)定的其他適當舉措。[7]

(三)建立監(jiān)督機構與申訴機構，監(jiān)管教師的教育懲戒

作為一種權利，教師的教育懲戒權應當受到合理的監(jiān)管。關于監(jiān)管的舉措，《中華人民共和國教育法》第四十四條曾指出，受教育者可“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴或者依法提起訴訟”。[8]申訴與訴訟是監(jiān)督教師教育懲戒的重要途徑。《規(guī)則》第十七條特別提到了校內(nèi)申訴這種機制。校內(nèi)申訴要求學校應成立由學校相關負責人、教師、學生以及家長委員會、法治副校長等校外有關方面代表組成的學生申訴委員會，受理學生的申訴申請，組織復查。并應明確學生申訴委員會的人員構成、受理范圍及處理程序等并向?qū)W生及家長公布。[9]校內(nèi)申訴委員會應對學生申訴的事實、理由等進行全面審查，再做出相關決定。根據(jù)相關內(nèi)容來看，這第十七條也可視為對教育懲戒權的事后監(jiān)督。事實上《規(guī)則》中還對事前、事中監(jiān)督提出要求。《規(guī)則》第十一條(校規(guī)執(zhí)行)中要求學?？梢愿鶕?jù)情況建立校規(guī)校紀執(zhí)行委員會等組織機構，吸收教師、學生及家長、社會有關方面代表參加，負責討論確定可采取的教育懲戒措施，監(jiān)督教師教育懲戒權的實施，開展相關宣傳教育等。[10]《規(guī)則》以事前、事中、事后監(jiān)督為原則，建立監(jiān)管機構與校內(nèi)申訴機構，使得教師行使教育懲戒權的監(jiān)管更多樣、全面。

除了對教師在實施教育懲戒中的一系列問題進行規(guī)定以外，《規(guī)定》中還對學生、家長及學校在教師行使教育懲戒中的權利與義務提出詳細要求。如要求學校應制定校紀校規(guī)，明確教師實施學生管理和教育懲戒的具體情形和規(guī)則；要求家長需要尊重教師教育權利，配合教師對違規(guī)違紀學生進行管束教育。如有異議，也可通過正當渠道合理表達訴求，但切忌威脅、侮辱、傷害老師，如有出現(xiàn)追究法律責任。

三、《規(guī)則》的價值

征求意見稿一般指法律、規(guī)章或其他文件在正式提交審議批準或決定之前向社會公眾或特定部門、群體人員征求修改意見的文件版本。作為征求意見稿，《規(guī)則》雖然沒有法律效力，但對教師、教育界，乃至整個社會都具有重要意義。

(一)凸顯依法治教方針，力求為教師行使教育懲戒提供法律保障

治國理政講究法治，教育治理也應遵循法治。征求意見稿的公布，是為教育懲戒立法的信號，向社會各界表明了我國堅持依法治教政策不動搖的決心?！兑?guī)則》一旦通過審議批準，正式頒布，便可彌補我國對教育懲戒立法的空白；促使我國教育法律法規(guī)體系的進一步完善，進而為依法治教提供更多的依據(jù)。

從《規(guī)則》的內(nèi)容層面看，它不像以往的教育法律法規(guī)，要么沒有明確的對教育懲戒的界定，要么就是羅列若干條關于教育懲戒實施的規(guī)范。該文件首次合理界定了教育懲戒、重視教師實施教育懲戒的程序、建立了健全的監(jiān)督以及申訴機制等。若成功立法，不但可以規(guī)范并保障教師合法行使教育懲戒權。還可以促進地方、學校制定更具體的地方性法規(guī)規(guī)章、學校校紀校規(guī)。

(二)維護教師權利與尊嚴

教師作為教育中的主要參與者，組織了教育教學，主導了學生的學習內(nèi)容，并影響學生的身心發(fā)展。教師的重要性毋庸置疑。古往今來，尊師重道始終是中華傳統(tǒng)美德。不過受一些教育懲戒失當案例的影響，目前對教師，特別是中小學教師的質(zhì)疑不絕于耳。此時，有必要為教師正名。

《規(guī)則》就中小學教師實施教育懲戒的權責、實施細則以及監(jiān)管機制等作了規(guī)定，是國家對因教師教育懲戒引發(fā)的問題的解決方案。雖然《規(guī)則》不是法律文件，但是作為立法必備的程序之一，《規(guī)則》的公布展體現(xiàn)了國家試圖利用法律來維護教師權力與尊嚴的決心。

(三)為教師教育懲戒提供了一套實施程序

《規(guī)則》雖然僅有二十一條，不足四千字，卻向教師提供了一套相對完整的、合理的、科學的教育懲戒方案。

在懲戒實施之前，教師首先要對禁止行為有清晰的認識(《規(guī)則》第十三條)。這之后，可以參考學校制定的校紀校規(guī)(《規(guī)則》第十條)判斷學生違規(guī)違紀的程度。在懲戒之時，依據(jù)學生違紀違規(guī)的程度，確定學生需要接受的教育懲戒的程度，再根據(jù)不同程度，不同的細則規(guī)范(《規(guī)則》第六、七、八、九條)進行相應的懲罰。最后，關于教育懲戒結(jié)束的解除也有法律規(guī)定(《規(guī)則》第十六條)。

另外，為了進一步提升教育懲戒的公正性、準確性，在懲戒前、懲戒中、懲戒后，還安排專門的機構(《規(guī)則》第十一、十六條)對教師教育懲戒進行監(jiān)管，維護了師生的權益。或許這一套實施程序還有待完善，但是作為第一個為教師教育懲戒提供完整實施程序的文件，它不但可以作為教師實施教育懲戒的參考，而且為未來教育懲戒規(guī)則的繼續(xù)設計提供了藍本。

(四)激勵教師提升專業(yè)素養(yǎng)

教育是一門藝術，教育懲戒的使用更是一門藝術?！兑?guī)定》中提到學校應提升教師正確履行職能的意識與能力，并納入師德考核標準。這一方面說明教師對教育懲戒的恰當運用是一種專業(yè)素養(yǎng)；同時也向教師宣布，對教育懲戒的認知以及實踐能力都將會成為考核教師師德的重要內(nèi)容。因此，樹立對教育懲戒正確的認知，積累豐富的教育懲戒實施經(jīng)驗成為教師提升自我修養(yǎng)的關鍵。在當下出現(xiàn)的諸多被熱議的教育懲戒案例中，有些就是因為教師自身對教育懲戒的認知偏差和實踐能力不足造成的?！兑?guī)定》將教師的關于教育懲戒的認知能力與實踐能力納入了教師素養(yǎng)的范疇，這無形中說明教師專業(yè)素養(yǎng)提升對于實施教育懲戒的重要性，正式立法后，會激發(fā)教師提升專業(yè)素養(yǎng)的意識。

(五)協(xié)調(diào)師、生、家、校間的關系，促進教師實現(xiàn)職業(yè)價值

在《規(guī)則》公布之前，無論是對教育懲戒的定義還是教育懲戒的實施程序都沒有統(tǒng)一的認識。不但教師、學生、家長對其感到困惑，甚至連教育研究者都未得出一致的答案。因此，教師、學生、家長和學校各執(zhí)一詞，造成相互間關系的緊張。教師與學校原本應在一條戰(zhàn)線上，但學校因沒有明確的依據(jù)而無法制定相關校紀校規(guī)，進而無法支持教師開展教育懲戒，再加上學校又擔心過度的教育懲戒會引起家長的不滿，于是，學校干脆限制教師正常行使教育懲戒，影響教師履行教育教學工作，造成教師與學校出現(xiàn)摩擦。

不過《規(guī)則》一出，這些問題有了解決的可能。首先，作為教育懲戒立法的前奏，《規(guī)則》體現(xiàn)了國家將從法律層面向大眾交代教師教育懲戒正確性和合理性的意志。法律具有一定的強制性與約束性，若成功對教育懲戒立法，使其成為法律法規(guī)，即便有人依舊不以為然，認為不能進行教育懲戒，也可以迫使他們遵循章程。其次，在具體的內(nèi)容中，《規(guī)則》中的二十個條例使所有人對教育懲戒有了全面認識。對于教師而言，有行使教育懲戒的權利，并且可以依據(jù)具體程序操作，避免了懲罰不足或不當引起的糾紛。對學校而言，有了制定校紀校規(guī)的依據(jù)；有了合理管理教師教育懲戒的機制，并可以解決由教育懲戒帶來的家長、學生與學校之間的問題。對學生和家長而言，可以有效監(jiān)督教師、學校的教育懲罰；可以通過一定渠道對不合理的教育懲戒進行申訴，維護了自身的權益?！兑?guī)則》對教育懲戒的概念、價值、原則、具體實施規(guī)則以及監(jiān)管機制等方面一一作了規(guī)定，有助于教師、學校、學生、家長形成共識，相互間的不理解和埋怨自然迎刃而解?？梢韵胍?，《規(guī)則》若正式頒布，勢必受到社會群眾的普遍認可與支持。

四、對教育懲戒權研究的展望

作為征求意見稿，《規(guī)則》的征求日期是2019年11月22日至12月22日。雖然對文件提建議的時間已經(jīng)過去，但并不意味著對教師教育懲戒權的思考的結(jié)束。根據(jù)《規(guī)則》的內(nèi)容，展望未來，教師教育懲戒權的研究可嘗試從以下幾方面繼續(xù)開展：

(一)繼續(xù)提升教師教育懲戒細化規(guī)范細則的程度

雖然《規(guī)則》中已經(jīng)將教師教育懲戒的規(guī)范細則做了細化，但教育本身的復雜性決定了《規(guī)則》中部分教育懲戒方式的可操作性并不強，并且學生違規(guī)違紀行為的具體情境也千差萬別，教師實施教育懲戒的時機、尺度和邊界都需要準確把握。比如《規(guī)則》中把“適當增加運動要求”作為懲戒方式之一，“適當”一詞本就模棱兩可，如果按照“適當”的要求，那么學生在操場到底跑幾圈才不算體罰？這一問題我們可以看看新加坡、韓國、英國的做法。新加坡教育部制定的《處理學生紀律問題的指導原則》(以下簡稱《指導原則》)對“鞭笞”的實施有詳細的規(guī)定，鞭笞只限于違法違紀的男同學，且身體不好的不能實行；只能鞭打手掌和臀部；每次最多只能打三下。[11]韓國教育人力資源部于2002年6月26日公布了一項名為“學校生活規(guī)定預示案”的方案。其中規(guī)定懲戒的工具戒尺，如果長度不超過100厘米，厚度不超過1厘米的話，對女生小腿打5下，對男生打小腿10下。[12]英國《1996年教育法》和《2006年教育和督學法》明確規(guī)定教師有權沒收不當物品。這些物品包括刀具、武器、酒、非法藥物、煙草和色情制品等。[13]關于是否應當沒收，《規(guī)則》只有“屬于違法危險物品”幾個字，到底由誰來決定哪些物品屬于危險物品，這些需要進一步明確。又如《規(guī)則》雖然將教育懲戒分為四個程度，若干具體規(guī)范，但是沒有對學生違規(guī)違紀的程度作進一步說明。一般懲戒、較重懲戒、嚴重懲戒、強制措施的區(qū)分標準是什么？學生何種違法違紀行是達到較重懲戒？何種違法違紀行為又需要進行強制措施？教育懲戒的實施時間方面有什么需要注意？這些問題在《規(guī)則》中都沒有明確。因此，未來教師教育懲戒實施細則方面可以進一步研究完善。

(二)進一步完善校內(nèi)申訴，構建政府申訴機制

《規(guī)則》中提到了建立校內(nèi)申訴機構，確定了組織者、成員，并且規(guī)范了申訴的流程。可能受篇幅限制，對于校內(nèi)申訴機構具體的可操作性的調(diào)查程序并未涉及。其實，關于校內(nèi)申訴機構，除了《規(guī)定》中的要求，還可以進一步要求其履行：起草校內(nèi)申訴機制的規(guī)章制度；負責宣傳申訴機構的職能及聯(lián)系方式；組織開展調(diào)查取證等職能。對校內(nèi)申訴機構的調(diào)查程序也可以略作說明。例如提出申訴請求的時限；決定是否受理申訴的時限并說明理由；開展具體調(diào)查工作；作出調(diào)查結(jié)論等。[14]

校內(nèi)的申訴機構雖然可以最大限度在校內(nèi)解決教師行使教育懲戒所帶來的糾紛，但是因其級別較低，可能存在權威性不足，進而引起申訴者或被申訴者不滿、不信服的問題。因此，監(jiān)管教師教育懲戒還應該在校外設立一個政府申訴機構，并就政府申訴機構的組成、職能、申訴程序等問題一一細化。完善校內(nèi)申訴、設置政府申訴，這樣便可更科學、全面地監(jiān)管教師的教育懲戒。美國很早就將教育懲戒與司法權結(jié)合在一起，形成了一套較為完整的監(jiān)管機制。2013年5月22日，美國明尼蘇達州針對驅(qū)離學校處分的問題，頒布了《中小學學生驅(qū)離學校處分正當程序法案》(Pupil Fair Dismissal Act，簡稱PFDA)。該法案對停學、拒絕注冊和開除三種驅(qū)離處分的程序是：非正式行政會議、書面通知、聽證、申訴、司法審查、向其他機構通報、向上級匯報以及通知恢復入學，并且就每個環(huán)節(jié)做了規(guī)定。[15]盡管這三種驅(qū)離處分的情況對于中小學學生來說不太可能發(fā)生，但這一程序有效溝通了校內(nèi)與校外的監(jiān)管，并且將聽證會、行政訴訟、司法權等法律程序引入了教育懲戒的監(jiān)管中，權威性油然而生。新加坡教育部制定的《指導原則》對學校、警方、社會等相關部門提出了要求：設立紀律委員會監(jiān)管教師的教育懲戒情況；要求警方協(xié)助校方對付滋事分子及少年罪犯；社會發(fā)展部調(diào)派輔導員協(xié)調(diào)輔導對滋事分子的教育等。[16]注重司法權與社會各群體進入學校，對教育懲戒進行監(jiān)督，一方面有助于學校管理的科學化、合法化，同時也能夠有效震懾違規(guī)違紀的學生，提醒學生，學校不是法外之地。

(三)因地制宜規(guī)劃實施細則

《規(guī)則》是對中小學教師教育懲戒規(guī)則的總覽。但實際上，各地區(qū)，特別是城鄉(xiāng)之間的差別值得注意。在發(fā)達的城市地區(qū)，教育和生源質(zhì)量更高，老師的教育教學方法更理性，家長與老師的溝通更順暢，教育懲戒的動因隨之減少。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生源質(zhì)量較低，師資力量薄弱等種種因素都可能讓教育懲戒權流于形式。懲戒過當發(fā)生的概率在鄉(xiāng)村更高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)可能才是更需要明確教育懲戒權的區(qū)域。因此，未來除了要有《規(guī)則》這樣的頂層設計，更要關注各地區(qū)實際的情況，在法律法規(guī)的允許下，提出各自不同的實施方案。

(四)因人而異制定實施細則

除了需要注意因地制宜地制定實施細則之外，教育懲戒還應當因人而異?！兑?guī)則》以及之前出臺的大部分教育法律法規(guī)都是針對正常兒童教育的要求，而當教育的對象、懲戒的對象變?yōu)闅埣矊W生，是否應當相應地改變教育懲戒的實施細則？美國聯(lián)邦政府于1997年修訂的《殘疾人教育法》為我們提供了新思路。這部法律法規(guī)為了解決殘疾學生教育懲戒的復雜性和敏感性問題，特別增加了殘疾學生教育懲戒的條款。該法律法規(guī)明確指出殘疾學生教育懲戒的目的；殘疾學生教育懲戒的方式與程序；殘疾學生教育懲戒的教育原則。[17]以法律法規(guī)中關于殘疾學生教育懲戒的原則為例，《殘疾人教育法》規(guī)定：非歧視原則、教育性原則、均衡性原則以及主動性原則是對殘疾學生進行教育懲戒時，必須遵守。反觀《規(guī)則》(第五條)的實施原則包括：育人為本；合法合規(guī)；過罰適當；保障安全。[18]相互比較，這兩種實施的原則存在巨大差異。當然不排除有文化差異的作用，但美國這種關注少數(shù)群體的態(tài)度值得深思。未來的教育懲戒權研究，我們是否也可以更多的關注特殊群體的需求，甚至為我國殘疾學生專門設計一套教育懲戒規(guī)范細則也未嘗不可。

因人而異除了應當注意不同受懲戒者可能會對教育懲戒的具體措施產(chǎn)生影響之外，還應當注意作為教育懲戒主體的教師，對教育實施細則的影響?！兑?guī)則》是關于中小學教師實施教育懲戒規(guī)則的文件，中小學教師包括普通中小學校、中等職業(yè)學校、特殊教育學校教師。《規(guī)則》的公布預示著未來我國可能會出現(xiàn)一部專門關于中小學教育實施教師懲戒的規(guī)則，那么關于其他學段的教師教育懲戒的實施呢？諸如學前教育階段的幼師，從2017年的紅黃藍幼兒園虐童事件、2018年山東聊城幼兒園老師虐童事件，關于幼兒園老師虐童的視頻充斥網(wǎng)絡。虐童原因暫且不論，在這些虐童案件中是否存在幼師教育懲戒權濫用的情況？是否需要進行規(guī)范？如何進行規(guī)范可否能夠參考《規(guī)則》？還有高校的教師教育懲戒權問題，與學前教育階段、中小學階段相較，有什么共性與特性，是否需要區(qū)別對待？是否需要立法？這些問題都值得做進一步的研究與探討。