新土地管理法背景下的農(nóng)村集體土地執(zhí)法監(jiān)管

喬小雨

2019年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)對(duì)耕地保護(hù)和土地執(zhí)法提出了新的更高要求。同年8月，十三屆全國(guó)人大第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》，破除了集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)法律障礙，打破了城鄉(xiāng)的“二元結(jié)構(gòu)”，讓農(nóng)民分享更多土地紅利，促進(jìn)農(nóng)村更快發(fā)展，但也面臨著集體建設(shè)用地需求大量增加、耕地保護(hù)更加困難、集體土地違法形式更加復(fù)雜多樣等嚴(yán)峻形勢(shì)。

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的重要講話精神，進(jìn)一步規(guī)范集體土地利用，有效遏制集體土地違法違規(guī)行為發(fā)生，守住耕地保護(hù)紅線，促進(jìn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，濮陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局聯(lián)合成立調(diào)研組，通過(guò)實(shí)地走訪、問(wèn)卷調(diào)查、座談交流和個(gè)別訪談等方式，對(duì)全市集體土地違法違規(guī)利用現(xiàn)狀開展專題研究。

農(nóng)村集體土地違法違規(guī)利用現(xiàn)狀

截至2019年8月底，濮陽(yáng)市土地總面積640.7萬(wàn)畝，集體土地面積567.4萬(wàn)畝，集體建設(shè)用地面積102.8萬(wàn)畝，集體農(nóng)用地面積464.7萬(wàn)畝，集體耕地面積412.9萬(wàn)畝。其中，違法違規(guī)集體土地占全市土地總面積的0.11%，占全市集體土地總面積的0.13%。

調(diào)查顯示，濮陽(yáng)市違法違規(guī)使用集體土地有五類。一是重點(diǎn)項(xiàng)目，占違法宗地個(gè)數(shù)和總面積的1.8%、15.3%。二是扶貧項(xiàng)目，占違法宗地個(gè)數(shù)和總面積的5.9%、10%。三是點(diǎn)狀違法，占違法宗地個(gè)數(shù)和總面積的69%、33.6%，其中，80%以上為宅基地。四是違法違規(guī)設(shè)施農(nóng)用地，占違法宗地個(gè)數(shù)和總面積的9.5%、7.6%。五是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，占違法宗地個(gè)數(shù)和總面積的13.87%、33.37%?？傮w看來(lái)，該市違法違規(guī)使用集體土地有以下3個(gè)顯著特點(diǎn)。

新業(yè)態(tài)新發(fā)展已成違法用地新趨向。近年來(lái)，隨著脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等支持農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，受用地指標(biāo)、資金、規(guī)劃等限制，農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新發(fā)展項(xiàng)目用地違法成為集體土地違法新趨向，未批先建、少批多建、非法占用、破壞耕地等違法行為不斷出現(xiàn)。

政府外部經(jīng)濟(jì)性違法用地普遍存在。地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善基礎(chǔ)設(shè)施，受土地計(jì)劃指標(biāo)和征地費(fèi)用限制，在未辦理合法用地手續(xù)情況下，就占用土地進(jìn)行建設(shè)。

集體點(diǎn)狀違法用地量大面廣。由于村莊規(guī)劃缺位等原因，上級(jí)下達(dá)給農(nóng)村集體的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)落實(shí)不暢，私搭亂建、違章建房、簡(jiǎn)易養(yǎng)殖和農(nóng)村公益等項(xiàng)目違法用地?cái)?shù)量多、面積大。

農(nóng)村集體土地執(zhí)法監(jiān)管面臨的問(wèn)題

重點(diǎn)項(xiàng)目違法違規(guī)用地處置難。相當(dāng)一部分重點(diǎn)項(xiàng)目為道路工程，違法主體模糊，在政府修路資金已捉襟見肘的現(xiàn)實(shí)情況下，更無(wú)力完善土地手續(xù)，執(zhí)法處置非常困難。國(guó)家、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目資金大多采取上級(jí)直接投資或大量匹配的方式進(jìn)行，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不使用將被收回。為了充分利用下?lián)苜Y金，在用地手續(xù)不完善的情況下，先期動(dòng)工建設(shè)，導(dǎo)致部分重點(diǎn)項(xiàng)目未報(bào)即用、邊報(bào)邊用等違規(guī)用地行為時(shí)常發(fā)生。這類違法違規(guī)用地補(bǔ)辦手續(xù)需要將土地和廠房設(shè)備沒(méi)收，再公開出讓供地，沒(méi)收的廠房設(shè)備再出售在法律層面將造成國(guó)有資產(chǎn)流失，補(bǔ)辦用地手續(xù)實(shí)際操作非常困難。

建設(shè)用地指標(biāo)分配政策落實(shí)難。2010年以來(lái)，為保障農(nóng)村居民住房用地需求，國(guó)家明確要求，農(nóng)村地區(qū)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行單列，單列規(guī)模不得低于國(guó)家下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)總量的3%～5%，但這項(xiàng)政策基本上沒(méi)有得到落實(shí)。僅單列指標(biāo)這一項(xiàng)，也不能保證都用在宅基地上。這類情況，國(guó)家缺乏進(jìn)一步的懲罰、監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村地區(qū)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)被挪用現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在，是導(dǎo)致大量農(nóng)村點(diǎn)狀違法用地的主要原因。

共同責(zé)任機(jī)制執(zhí)行到位難?？绮块T協(xié)同配合還局限于衛(wèi)片執(zhí)法和專項(xiàng)整治行動(dòng)，大多情況處于臨時(shí)協(xié)調(diào)、集中突擊狀態(tài)。盡管構(gòu)建了土地執(zhí)法四級(jí)網(wǎng)格體系，但還存在責(zé)任不明確、措施不具體、考核不到位、信息共享不及時(shí)、銜接不順暢等問(wèn)題。基層領(lǐng)導(dǎo)干部特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)工作責(zé)任沒(méi)有做實(shí)，監(jiān)督考核和問(wèn)責(zé)懲戒尚缺乏可操作手段，“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”還有很大提升空間。各級(jí)自然資源部門與各級(jí)司法機(jī)關(guān)在對(duì)土地違法違規(guī)案件查處執(zhí)行的認(rèn)識(shí)上有待于進(jìn)一步協(xié)調(diào)，移送處理較為困難。

違法行為及時(shí)制止難。目前，自然資源執(zhí)法監(jiān)察人員缺乏實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的有效手段，有些違法者對(duì)“責(zé)令停止違法行為”置若罔聞，依照現(xiàn)行的法律，只能宣傳教育，明確責(zé)任，交代后果，待經(jīng)法律程序落實(shí)處罰措施后，再申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，過(guò)程較長(zhǎng)，違法行為往往不能及時(shí)制止在萌芽狀態(tài)。在執(zhí)法過(guò)程中，很多土地違法案件需要公安、法院的配合，但這兩個(gè)部門本身任務(wù)繁重，情況協(xié)調(diào)緩慢，導(dǎo)致土地違法行為及時(shí)制止困難。

做好農(nóng)村集體土地執(zhí)法監(jiān)管的建議

加強(qiáng)宣傳教育。把自然資源管理法律法規(guī)宣傳列入普法規(guī)劃，實(shí)施“送法下鄉(xiāng)活動(dòng)”，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源法律知識(shí)培訓(xùn)、自然資源管理“進(jìn)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)”等活動(dòng)。依托黨校等教育陣地，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)村群眾和執(zhí)法主體進(jìn)行自然資源國(guó)情、國(guó)策、國(guó)法宣傳教育，增強(qiáng)依法用地和守土有責(zé)意識(shí)，引導(dǎo)樹立依法依規(guī)、科學(xué)合理和節(jié)約集約等用地觀念，使他們不想、不愿、不敢違法用地。

強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任。創(chuàng)新完善執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制，把各級(jí)政府從自然資源管理的“幕后”推向“臺(tái)前”。各級(jí)黨委政府及其派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是本轄區(qū)自然資源監(jiān)管的第一責(zé)任人，各級(jí)黨委政府相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人是自然資源監(jiān)管共同責(zé)任的主要責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦人員是直接責(zé)任人。各部門依照職責(zé)共同做好對(duì)違法違規(guī)用地及其違法建設(shè)的制止、查處、案件執(zhí)行和有關(guān)人員的責(zé)任追究等工作。

實(shí)施計(jì)劃指標(biāo)掛鉤制度。實(shí)施分配與落實(shí)掛鉤制度，對(duì)于未能落實(shí)農(nóng)村建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配政策的，將相應(yīng)扣減所在地區(qū)的分配計(jì)劃指標(biāo);對(duì)城市批次建設(shè)用地報(bào)國(guó)務(wù)院審批的，相應(yīng)扣減新增建設(shè)用地規(guī)模。實(shí)施增違掛鉤制度，對(duì)于政府引導(dǎo)的土地違法項(xiàng)目，根據(jù)違法面積，按照一定的比例，對(duì)該轄區(qū)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、基本農(nóng)田補(bǔ)劃指標(biāo)等予以暫扣，根據(jù)地方整改情況，按一定比例退還，未整改的不再退還。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)不能落實(shí)的一個(gè)關(guān)鍵原因是村莊規(guī)劃滯后，要抓住國(guó)土空間全域規(guī)劃契機(jī)，盡快編制完善村莊規(guī)劃。

引入“裁執(zhí)分離”查處新模式?！安脠?zhí)分離”土地執(zhí)法新模式，不僅可解決自然資源行政機(jī)關(guān)單兵作戰(zhàn)難題，也可化解法院執(zhí)行力量不足的矛盾，是破解強(qiáng)制執(zhí)行到位難的一個(gè)重要途徑。對(duì)非訴性土地違法強(qiáng)制拆除案件實(shí)施“裁執(zhí)分離”查處模式，即自然資源部門向法院提交行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，法院經(jīng)審查準(zhǔn)予執(zhí)行的，裁定當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處政府直接組織實(shí)施強(qiáng)制措施。

建立土地違法公益訴訟制度。對(duì)于土地違法執(zhí)行難的案件，實(shí)行土地違法公益訴訟制度。即自然資源部門依法下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》后，違法行為當(dāng)事人仍繼續(xù)實(shí)施違法用地行為的，自然資源部門可以不經(jīng)過(guò)作出行政處罰決定后的行政復(fù)議、行政訴訟等法律程序，直接向當(dāng)?shù)貦z察院發(fā)送書面商請(qǐng)協(xié)助函，申請(qǐng)檢察院協(xié)助制止正在實(shí)施的違法用地行為。檢察院收到函件后，3個(gè)工作日內(nèi)向違法所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處政府發(fā)送檢察建議書，建議鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處政府對(duì)正在實(shí)施的違法用地行為實(shí)施強(qiáng)制措施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處政府收到檢察建議后未依法履職，導(dǎo)致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益損失的，檢察院應(yīng)依法向法院提起公益訴訟，督促鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處政府及時(shí)制止違法用地行為。

探索誠(chéng)信管理機(jī)制。借鑒長(zhǎng)垣市農(nóng)村土地制度改革先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，積極探索建立自然資源利用誠(chéng)信管理機(jī)制。自然資源部門要積極與有關(guān)部門對(duì)接，構(gòu)建企業(yè)和個(gè)人用地用礦誠(chéng)信機(jī)制和監(jiān)督懲戒機(jī)制，將自然資源重大違法違規(guī)納入社會(huì)信用體系，將違法單位或個(gè)人列入失信被執(zhí)行人“黑名單”，并定時(shí)公布，實(shí)施聯(lián)合懲戒，發(fā)動(dòng)全社會(huì)共同遏制土地違法違規(guī)行為，全面促進(jìn)自然資源規(guī)范利用與管理秩序好轉(zhuǎn)。（作者單位：濮陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局）