論日、韓終身教育立法的嬗變及對我國的立法啟示

□ 蘭 嵐

一、問題的提出

21世紀以來，隨著社會變革的加劇、知識更新的加速、人口結構的老齡化，以及教育與社會可持續(xù)發(fā)展的要求，推進終身教育發(fā)展成為國際社會的一個共同選擇。許多發(fā)達國家將終身教育作為指導思想來改革現(xiàn)有的教育制度，引導本國的教育走向。推進終身教育、構建終身教育體系、營造學習化社會，已經逐漸成為當今世界各國的共識和教育追求的三大目標。

為了充分挖掘終身教育在促進教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的潛力，發(fā)達國家采取公權力介入的方式增加學習機會、豐富學習形式、營造學習氛圍。公權力的行使必然要求配套的體制與機制建設，于是，法制化的推進方式成為一項重要選擇。[1]目前，國際社會已有4個國家相繼出臺終身教育的專項國家立法。法、美兩國率先于20世紀70年代出臺了國家立法，這兩部立法具有鮮明的時代性特征，開創(chuàng)了世界終身教育立法的先河。在這兩個立法先驅的帶領下，亞洲地區(qū)也開始了終身教育的立法探索與嘗試。日本于1990年出臺了《終身學習振興法》(又譯為《生涯學習振興法》)，韓國也在1999年通過了《終身教育法》。日、韓兩國與我國同屬于大陸法系(成文法系)國家，其立法經驗對我國具有重要的借鑒意義。通過這兩個亞洲國家終身教育立法思想及立法實踐發(fā)展脈絡的研究，可以揭示立法探索中可能經歷的曲折和遭遇的問題，闡釋終身教育立法的科學發(fā)展規(guī)律，為我國終身教育立法工作的順利開展提供借鑒。

二、日本終身教育立法體系分析

1.日本終身教育法律體系的發(fā)展脈絡

日本在二戰(zhàn)當中曾遭遇重創(chuàng)，但在戰(zhàn)后短短幾十年的時間內，迅速由一個戰(zhàn)敗國崛起成為世界經濟強國。日本經濟的快速崛起與技術創(chuàng)新是分不開的，在這背后教育發(fā)揮了重要的支撐作用。日本政府一貫重視國民教育，同時，經濟的發(fā)展和積累也進一步反哺教育。日本較為關注教育領域的發(fā)展和動向，能夠迅速捕捉國際社會最先進的研究成果。在終身教育領域，日本無論是教育實踐還是立法探索方面，都走在了世界前列。

1965年，日本政府派代表參加了聯(lián)合國教科文組織主持召開的第三屆國際成人教育促進會議。會議之后，日本翻譯并出版了大量有關終身教育的文獻與著作，國內掀起了推廣終身教育理念的熱潮。此后，在中央政府的積極倡導下，地方政府開始了終身教育實踐的具體推進工作。據(jù)1973年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當時正在編制長期教育計劃的14個都道府縣中，有8個將“終身教育”理念納入其中，另有5個則把終身教育包含在社會教育領域予以積極推行。[2]此外，日本政府從1971年以來召開了多次教育會議，每次會議的內容都對終身教育有所涉及。其中，1971年4月召開的教育審議會，首次以“處在社會結構急劇變化之中的社會教育應具有的模式”為題，指出“為了最大限度地開發(fā)每個國民的個性和能力，終身教育觀念的導入和學習的終身化極其重要”。[3]這次會議之后，終身教育作為社會教育的延續(xù)與拓展，其功能和地位被日本政府正式確立。

為滿足普通民眾對教育的需求，進一步發(fā)揮終身教育的功能，經過前期的研究和預熱，日本開始啟動終身教育的立法準備工作。1981年6月11日，日本中央教育審議會直接以“終身教育”為主題發(fā)表了《關于終身教育》的咨詢報告書。該報告書系統(tǒng)闡述了終身教育的理念，并提出實施終身教育的基本方針；同時，報告還分別闡述了“終身教育的意義”“成人前的教育”“成人期的教育”“終身教育的現(xiàn)狀”“終身教育今后的課題”和“老齡后的教育”等專題。在1984年8月至1987年8月的3年時間里，日本政府還專門設立“臨時教育審議會”以完成教育改革方案，該臨時教育審議會先后4次召開會議，并提出了4份內容詳盡的咨詢報告，貫穿其始終的基本思想則主要有兩條：一是重視公民個性的原則；二是逐步向終身學習體系過度的構想。[4]

在諸多前期積累與努力下，1990年6月29日，日本政府頒布了有關推進終身教育的專項法律——《關于振興終身(生涯)學習，完善其實施與推進機制的法律》(簡稱《終身(生涯)學習振興法》)，該法于1990年7月1日起正式實施。其內容由10個部分12大條組成，各條下又分列多項條款。2002年3月，日本政府又頒布了《關于完善終身(生涯)學習振興措施及推進機制的法律》(簡稱《終身學習完善法》)，這部法律意在程序方面完善和補充《終身學習振興法》。

2003年3月20日，日本中央教育審議會提出《關于適應新時代的教育基本法與教育振興基本計劃的構想》。該構想經過較長時間醞釀，在廣泛征求社會各方面意見之后完成，是日本面向21世紀教育戰(zhàn)略計劃的綱領性文件。該文件共分為4個部分：一是關于教育課題和今后教育的基本方向；二是適應新時代教育基本法的構想；三是教育振興基本計劃的構想；四是可列入今后審議的振興計劃的具體政策法規(guī)目標實例。[5]這一文本中明確強調國家要“創(chuàng)造終身學習環(huán)境”，將“實現(xiàn)終身教育、實現(xiàn)終身學習社會”作為未來教育改革和教育政策的目標。

2005年，日本又發(fā)布《文部科學白皮書》，提出重新恢復家庭和社區(qū)教育功能，具體路徑包括：(1)實施社區(qū)教育功能復興計劃，提供多樣的學習機會；(2)與社區(qū)成人合作，為兒童創(chuàng)造安全保障空間；(3)推廣“新兒童計劃”，培養(yǎng)兒童對生活的熱情；(4)開放教室和其他學校設施。[6]

2006年，日本政府修訂了《教育基本法》，將終身學習社會的概念融入其中，在國家教育基本法層面給予終身教育極大的支持。2008年，《為開創(chuàng)新時代終身教育的振興方案——以建筑知識循環(huán)性社會為目標》的政策文本通過，意在開發(fā)終身教育的潛力，構建終身學習的評價、審定、注冊機制，將終身學習的實施推向縱深。

2.日本終身教育法律文本的內容分析

日本的《終身(生涯)學習振興法》和《關于完善終身學習振興措施及推進機制的法律》(《終身學習完善法》)是以具體條款形式，對終身教育、終身學習的相關內容以及發(fā)展規(guī)劃、組織機構等做出明確規(guī)定，是完整意義上終身教育成文法。[7]這兩部法律文本內容條目清晰、邏輯嚴謹，體現(xiàn)了日本作為大陸法系成文法國家的立法水平?！督K身(生涯)學習振興法》側重從實體方面規(guī)范政府的權力和義務，《終身學習完善法》作為修正意義上的法律文本在程序方面有所加強，使得終身學習的推進與落實更加具有可操作性。

《終身(生涯)學習振興法》通過確立政府責任明確終身學習的推進機制，體現(xiàn)了日本期望通過國家頂層設計激發(fā)公民終身學習意愿，進而為終身學習在國內的廣泛開展打下基礎?？v觀這部法律，其立法意圖可以分述為以下三個方面：一是力圖將終身教育體系與國民教育體系合二為一，并在行政架構上以“終身教育”取代原來的“社會教育”等一些校外教育形式；二是建立文部省與通產省聯(lián)合負責的方式來推進和主導終身學習在日本的實施和開展；三是充分調動地方政府發(fā)展終身教育的積極性、主動性與創(chuàng)造力，給予地方政府足夠自主權的基礎上提出總體要求。[8]

該法的主要內容可以歸納為四個方面：(1)明確地方當局在發(fā)展終身學習方面的職責和作用，如要求地方政府制定發(fā)展終身學習的計劃和所要達到的要求；(2)開展社會成員學習成果的調查研究，以及開發(fā)適合本地區(qū)社會成員的學習方法；(3)建立全國和地方的終身學習理事會，并對其委員人數(shù)、產生辦法、主要任務、職責范圍等做出規(guī)定；(4)發(fā)展終身學習的各種機構和特別地區(qū)，為地區(qū)居民提供合適學習機會的私人機構，可享受稅收上的優(yōu)惠。

3.日本終身教育法律文本評析

正如前文立法發(fā)展脈絡所述，日本在終身教育專項立法之前，前期已經有了一些政策與法律鋪墊，如成人教育到終身教育的發(fā)展，終身教育對社會教育的統(tǒng)合，等等。這兩部終身教育的專項立法從立法意圖到立法內容，都體現(xiàn)出日本以“振興”為重點的教育立法目的，因而文本中具有較多創(chuàng)設性、規(guī)劃性內容，體現(xiàn)出國家立法頂層設計的引領作用。正是出于這一立法初衷與法律地位，該部法律整體顯得較為宏大，意圖勾勒一個以國家為主導的推進終身教育的體系框架；但具體到法律條款的實施性來說，內容較為抽象，缺乏具有可操作性的具體內容，如：對于開展終身教育最基本的公共教育條件的提供、學習環(huán)境的創(chuàng)設等都未做出明確規(guī)定，由此給終身教育的具體開展帶來一定困難。與此同時，由于不存在明確的法律適用條款，給法律的具體實施，以及執(zhí)法和司法過程也造成諸多困擾。

此外，從立法背景上來看，日本《終身學習振興法》制定的目的是要促進日本終身教育和公民終身學習的發(fā)展，但在成案之初由于過多摻入了日本政府及行政官僚的主觀意見，導致其立法理念、法律內容與終身教育的理念和原則都有很大的差距。如：三個基本原則中的“終身教育活動與國民經濟直接掛鉤”“文部省與通產省全面負責”，強調終身學習的“市場機制”，提倡終身教育的“民營化”等等，都直接體現(xiàn)了日本政府意圖通過終身教育的發(fā)展來推動本國國民經濟發(fā)展的立場。[9]教育作為國家政府事業(yè)，具有絕對的公益性，促進終身學習與振興國家產業(yè)經濟相掛鉤就造成了教育目的的不純正，因此法律文本中對于終身教育理念中最重要的因素，諸如公民學習權的保障、公民個人學習權實現(xiàn)的路徑，以及國家和政府作為主要責任人為公民提供公益性學習機會的職責等，涉及終身教育發(fā)展最本質屬性的原則性內容，該法中沒有得到很好體現(xiàn)。[8]換言之，《終身學習振興法》成為日本政府試圖拯救當下國民經濟的手段之一，由于這部法律太過于突出產業(yè)化色彩，由此亦失去了保障公民個人終身學習權利的基本屬性。甚至有日本學者異常嚴厲地指出：與其稱其為“終身學習振興法”，還不如稱之為“企業(yè)振興法”更為貼切。[10]

日本終身教育專項立法的出臺，突破了亞洲地區(qū)無終身教育立法的落后局面。立法通過國家頂層設計確立政府責任，激發(fā)公民終身學習意愿，文本結構邏輯清晰，在亞洲地區(qū)的終身教育立法史上添加了濃重而華麗的一筆，加速了亞洲地區(qū)的終身教育立法研究進程，其突破性意義不容小覷。

每部法律都具有時代性、歷史階段性特征，無法脫離當時歷史發(fā)展的局限性?；谌毡玖⒎ㄖ畷r的基本國情，終身教育處于起步階段，以及認知的局限性，日本的《終身學習振興法》未能完全體現(xiàn)立法的科學性。我們可以看出，它將終身教育與其他教育形式割裂開來，體現(xiàn)的不是對終身教育理念的融合、延續(xù)或深化，而是把通過終身學習提高國民素養(yǎng)的教育活動異化為一種教育產業(yè)。因此，這部法律似乎更像是借助了終身教育的“外殼”來促進國家經濟產業(yè)的振興，這種立法思路無疑具有很大的局限性，從根本上背離了“終身教育法”保障國民學習權的基本理念及宗旨。

三、韓國終身教育立法體系分析

1.韓國終身教育法律體系的發(fā)展脈絡

終身教育的發(fā)展在韓國一直很受重視，關于終身教育的相關內容在其憲法中也有所體現(xiàn)。第一部《大韓民國憲法》于1948年7月正式通過，至今為止經歷了9次重要修訂。在1987年的第九次修訂中，韓國《憲法》首次引入了“終身教育”的概念，其第三十一條第五款中明確提出：“國家提倡終身教育”，這標志著終身教育在韓國法律地位的正式確立。[11]《韓國教育法》頒布于1949年12月，此后也經歷了多次修訂，在1992年12月修訂的法案中有3條內容(第九、十、十一條)對終身教育的理念有所涉及，主要規(guī)定了便于在職人員學習應推行特殊教育的方法，國家和地方自治團體要采取合適的教育舉措對公民開展各種必要形式的教育，發(fā)揮現(xiàn)有一切設施的作用來辦學，等等。[12]

韓國《終身教育法》的最早雛形是1982年頒布的《社會教育促進法》(the Social Education Promotion Law)，該法在頒布之初就指出政府在終身教育的開展中負有重要責任。1996年，韓國政府對《社會教育促進法》進行了修訂，并將其更名為《終身學習法》，新法的內容包括了成人教育、社會教育、職業(yè)教育以及補習教育的相關內容，并涉及終身教育機構的設置以及專門的師資問題等。[13]該法在1999年進行了修訂，并改名為《終身教育法》，并于2000年開始正式實施，后來又于2007年做了重要修訂。演進過程如圖1所示。

圖1 韓國終身教育立法的演進

2.韓國1999年《終身教育法》評析

經過前期的立法探索與積累，韓國1999年頒布的《終身教育法》相對來說已較為成熟。整部法律層次分明、邏輯嚴謹，是被國際社會所認可的較為完善的一部國家層面的終身教育立法。[14]該法共分為五章三十二條，五章的標題依次是：總綱、中央與地方政府的職責、成人與繼續(xù)教育者、終身教育的實施以及補充條文。

該法第一章總綱部分描述了該法的立法目的、終身教育概念的界定、終身教育機構、終身教育設施、終身教育原則以及建設終身教育設施的職責等。該法開篇首先將終身教育界定為“所有學校教育之外各種形式的有組織的學習活動”，并提出保障均等的終身學習機會、學習者自由自愿參與、不得將學習作為倡導政治或個人偏見的手段、學習成果得到社會適當認可等基本原則。第二章規(guī)定了中央與地方對推動終身教育的具體職責，具體包括各自分工與配合、組織機構和運作方式、經費來源以及領導監(jiān)督等。第三章規(guī)范了參加終身教育的學習者地位和責任，主要是對終身教育課程的規(guī)劃、執(zhí)行、分析、評鑒和教學進行了具體規(guī)定。第四章則詳盡規(guī)定了實施終身教育的機構①，意在整合各方面力量為終身教育的開展提供豐富的教育資源和學習機會，除了具體列明終身教育機構外，該法還規(guī)定了其具體的運行規(guī)則。第五章是補充條款，規(guī)定了學分的認定、對執(zhí)行本法不力者予以懲罰及規(guī)則等。最后一部分是附則，對《終身教育法》的生效日期、終身教育與社會教育的關系等做出了補充與說明。

韓國《終身教育法》(1999)其亮點可以歸納為以下三個方面。[8]

第一，首次以國家終身教育立法形式將“學習休假制度”和“學習費用援助制度”上升為一項法律制度。推廣終身教育的重要條件就是首先保證學習者有可供自由支配的時間，其次有進行學習的費用。為真正落實這兩點，韓國《終身教育法》以立法形式確立企業(yè)員工在滿足一定條件后即可享有帶薪休假的待遇，這就為所有已參加社會工作的勞動者提供了參與終身教育的可能性。而對于經濟困難的公民，該法規(guī)定可以得到政府或企業(yè)提供的參加終身教育的補助，這也是一種利用社會資源支持終身教育的有效方法。

第二，在世界范圍內首次以國家立法的方式確立了終身學習成果的“學分積累、轉換與認定”制度。學習者按規(guī)定完成相關課程，其積累的學分和獲得的學歷均可得到國家承認。在國家層面對通過非正規(guī)教育形式取得的學習成果予以認可，可謂這部法律的一大革新與突破。

第三，該法對終身教育的多元化教育形式予以了肯定，其中包括學校教育形式、社區(qū)大學的教育形式以及遠程教育形式等等。

由此，韓國的《終身教育法》對保障公民的終身學習權、整合各種教育資源、建構終身教育體系從體制機制的建設上開辟了有效及可行的途徑，具有一定的革新性與先進性。

3.2007年修訂后的韓國《終身教育法》評析

自1999年《終身教育法》頒布實施8年之后，韓國政府結合實踐中的探索和有益經驗，于2007年出臺了《〈終身教育法〉修正案》，對其2000年開始實施的《終身教育法》做出進一步的修改、補充和完善，使得這部法律的體系框架更加清晰，內容也更加詳盡，見圖2。修訂后的新法納入了實踐中的一些有益做法，也吸收了國際社會關于終身教育的最新理論研究成果，在一定程度上體現(xiàn)出立法的先進性。

圖2 韓國《終身教育法》(2007)體系框架②

對韓國2007年新修訂的《終身教育法》，可以從以下幾個方面進行解讀：

第一，重新界定了“終身教育”的范圍。明確了終身教育的范疇應包括正規(guī)學校課程教育之外的教育形式，所有涉及成人教育、職業(yè)教育、補習教育、公民教育以及文化藝術教育和人文素養(yǎng)教育等組織化、系統(tǒng)性的教育都囊括在該法的調整范圍內。雖然該修正案仍是沒有解決前述立法的致命傷，即將學校教育排除在終身教育范疇之外，對終身教育概念的界定具有很大的局限性，但排除式的列舉方法使得校外教育形式的范圍更加清晰。同時，對終身教育發(fā)展所要突破的短板以及重點與難點的把握也較為準確、到位。

第二，增加了關于終身教育振興支援計劃的相關內容，見表1。韓國《終身教育法》修正案在2007年11月22日經國會表決通過，12月14日公布。12月20日，韓國終身教育振興院章程得到認可，并于2008年2月15日正式開院，直接由韓國教育科學技術部領導。在韓國終身教育振興院的領導下，韓國開始實施一系列由立法規(guī)范建立的終身教育支援計劃，并將具體職責落實到行政長官身上，意圖構建起行之有效的終身教育管理系統(tǒng)與財政支持系統(tǒng)，用以具體落實相關工作。

第三，完善從事終身教育專職工作人員的相關規(guī)定。(1)擴大了培養(yǎng)機構。原來立法規(guī)定“終身教育士”只能由高等教育機構培養(yǎng)，現(xiàn)在擴大為學分銀行和終身教育振興院都可參與培養(yǎng)。終身教育振興院還推出了終身教育工作者研修計劃，為培養(yǎng)、支援并鼓勵終身教育領域的專業(yè)工作者提供研修項目。(2)細化相關規(guī)定。如關于“終身教育士”的課程設置、配置標準、職務認定以及進修事宜等等。有關“終身教育士”的培養(yǎng)途徑及一系列人事制度的規(guī)定，保證了終身教育運作機構專職人員的專業(yè)性以及隊伍的穩(wěn)定性。

表1 關于終身教育支援計劃的主要內容

修正后的韓國《終身教育法》保留了原有法律的優(yōu)勢，又增加了一些國際上的最新研究成果及實踐中的有益經驗，法條也更加具有可操作性。在國家立法的引領下，政府積極籌備終身教育振興院的建立與運行，實施關于推進終身教育的各項政策，促進了國內終身教育的發(fā)展。韓國的終身教育立法經歷了20年的立法演進，直到如今的這部《終身教育法》(2007)，體現(xiàn)出較強的時代性與先進性，彰顯出韓國在終身教育領域較高的立法水準。繼日本之后，韓國終身教育立法實踐進一步推動了亞洲地區(qū)的終身教育立法進程與立法研究。

深入分析韓國的終身教育法，其立法理念與具體內容體現(xiàn)出一定的時代進步性，但也仍未擺脫一些固有缺陷。該法開篇以列舉式的立法方法明確了終身教育所涉及的領域與范圍，但將重要的學校教育形式簡單粗暴排除在終身教育體系之外，如此處理雖然會使分則部分的立法行文變得簡單易行，也有助于提升法律的可操作性；但使得該法雖然歷經革新，仍未能脫離其最早雛形《社會教育法》的窠臼。因此，雖然在立法名稱上幾經變更，做到了與國際最新的理論研究成果接軌，但在立法理念和立法技術上仍未真正達到“終身教育”的高度，從而使得整部法律在立意和具體內容上都有所減損，意境也大打折扣。此外，該法通篇著重強調和布局政府在終身教育開展中的管理職能，而對普通民眾在終身教育活動中的主體性、能動性認識不足，在激發(fā)公民個人學習意愿，以及終身教育立法最為重要的公民學習權保障方面稍顯欠缺。

四、日、韓終身教育立法嬗變揭示的規(guī)律及啟示

日、韓兩國的終身教育立法誕生于20世紀90年代，是目前國際社會上較新的兩部終身教育立法。尤其是韓國立法經歷了一次大規(guī)模修訂之后，內容更加全面也更具現(xiàn)代性。終身教育的復雜性導致終身教育的立法過程異常艱難，避免重蹈覆轍是我們在當下進行國家層面終身教育立法準備之時首先需要明確的態(tài)度與立場。立法嘗試也不能患得患失，因立法的復雜與艱難而無所作為。及時總結立法規(guī)律與立法經驗，從“源頭上”解決我國終身教育發(fā)展和立法的瓶頸問題，是當下我們應該采取的基本策略。

1.終身教育立法演進須以終身教育理念為指導

從上文分析可知，韓國《終身教育法》的原型是1982年的《社會教育促進法》，1996年修訂后確定為《終身學習法》，1999年修訂后更名為《終身教育法》，2007年又對該法進行了較大幅度的修訂。從法律文本而言，韓國《終身教育法》的出臺是循序漸進、推陳出新的。因此，最終的法律文本不僅內容規(guī)范、邏輯嚴謹，而且對國際社會認可并達成共識的一系列有關終身教育的重要理念都有所體現(xiàn)。但該法的致命傷，即明確了終身教育的領域與范圍，卻將學校教育排除在外，由此使得終身教育變成了學校外的社會教育，使得該法幾易其名但似乎無法脫開其最早雛形1982年的《社會教育促進法》。因為難脫窠臼，由此使得該法缺乏先進性和可持續(xù)發(fā)展的潛力。

關于“終身教育”的專項立法，尊重終身教育理念的本源與內涵，既是終身教育科學推進與可持續(xù)發(fā)展的關鍵，也是終身教育體系構建與終身教育立法的前提。終身教育橫向包含所有教育形態(tài)，縱向則包括學校教育與校外教育，是貫穿人的一生的教育。[15]因此，終身教育的發(fā)展不能僅僅滿足于目前正規(guī)的學校教育層面，更需要著力開拓繼續(xù)教育、社區(qū)教育、老年教育等多種多樣的教育形式和領域，重在打通教育壁壘，使教育終身制成為可能。由于校外教育形式較為薄弱，所以要將這些教育類型作為發(fā)展重點。但是，片面地將終身教育等同于校外教育，或是將終身教育簡單詮釋為某種單一類型的職業(yè)教育、崗位培訓或是社區(qū)教育、老年教育等，都是錯誤的。例如前文分析中，韓國的終身教育立法主要是放置在社會教育領域，因而缺乏科學性和可持續(xù)發(fā)展的潛力，難以真正實現(xiàn)終身學習的目標；因為其違背了終身教育的核心理念，即終身教育統(tǒng)合各種教育形式，從而為人的一生發(fā)展提供學習機會。

據(jù)此，在終身教育法的開篇中首先應當就終身教育的概念做出明確：“終身教育，是貫穿人的一生的教育，是公民在人生各個階段通過各種形式接受的教育?！蓖ㄟ^這種方式為本法所稱的終身教育概念正本清源，確定整部法律的基調和走向。

2.明確終身教育立法的價值取向

立法是當下國情的產物，不可避免地帶有歷史階段性特征，因此立法研究者要力圖突破當下的歷史局限性盡可能地做到立法的先進性。從日本終身教育法的內容分析我們可知：日本的終身教育立法所體現(xiàn)的價值取向，即國家推動終身學習并非單純?yōu)榱颂岣邍袼仞B(yǎng)，更期待借此振興經濟，因而將其異化為一種教育產業(yè)活動。日本的終身教育立法更像是借助終身教育的“外殼”來促進產業(yè)經濟的振興，這種立法思路使其從根本上背離了“終身教育法”作為國民終身學習權保障手段的基本理念與宗旨。立法目標的錯誤導致這部法律“先天不足”，因此法律在誕生之后施行較為困難，在國內也遭到了許多學者的批判。從立法效用上來看，這部法律也很難從根本上起到保護公民終身學習權和促進終身教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用。

任何教育法律或政策都反映著某種倫理道德與社會價值觀念，這些因素在宏觀層面決定了教育法律與政策的精神內涵，在中觀上深刻影響教育法律與政策的內容取舍與設計，而在微觀層面又關系每位社會成員的權利能否實現(xiàn)以及如何實現(xiàn)的問題。[16]“終身教育法”旨在用來調整終身教育領域的相關活動，因此需要更多地關注終身教育活動的基本價值訴求，準確把握國家整體教育改革的方向，同時在立法的價值取向上應由終身教育活動本身來決定并反映終身教育的理念和規(guī)律。在終身教育立法之初，首先需要考慮我們進行立法所應秉持的價值觀，盡可能明確國家進行終身教育立法所要達到的立法意圖，最后著力體現(xiàn)終身教育立法特定的價值功能。

顧明遠先生曾指出，“我們目前教育的最大誤區(qū)在于功利主義太強，人文精神不足，教育的本質是培養(yǎng)‘人’，讓每一個個體都得到充分的發(fā)展”。[17]教育在本質上是一種以促進人的“全面發(fā)展”為終極目標的社會活動，學習的最終目的不在于知識本身，而是“人的發(fā)展”。所以，“人的發(fā)展”應該成為教育活動的根本，如果忽視了“人”的發(fā)展及人性的尊重，教育發(fā)展就無從談起，對社會、經濟發(fā)展的促進作用更成了空中樓閣。[18]

由此我們可以得出結論：終身教育的目的意在促進人的全面發(fā)展和終身發(fā)展，增強個體可持續(xù)發(fā)展的潛力。所以，終身教育首先是通過促進人的發(fā)展，進而去促進國家發(fā)展和社會進步，人的發(fā)展始終是第一次序。在當下教育的發(fā)展過程中，經濟因素的誘導使得教育難以堅守初心，作為國家立法更要守住底線。

3.重視終身教育立法技術的研究

日、韓和我國都屬于大陸法系，即成文法系國家，法律通常以規(guī)范性法律文本的形式出現(xiàn)。早先兩國都以一些政策性文件的形式宣傳終身教育思想，進行終身教育實踐的試點。當具備一定的立法基礎和實踐經驗之后，成文立法成了一個最終選擇。諸多的立法有益經驗以及終身教育的思想內涵，最終都需要通過立法技術在文本中進行詮釋。日本的終身教育法在條之下分設款，韓國的終身教育法以章、節(jié)、目的形式出現(xiàn)，兩部法律都具有嚴謹?shù)奈谋窘Y構。立法技術的應用大大提升了兩部法律的完整性與科學性，規(guī)范性法律文本也大大提升了終身教育思想在國內的宣傳與可操作性。

終身教育立法歸根結底是一項教育立法實踐活動，如何詮釋立法精神和內容是一個重要環(huán)節(jié)，立法技術是立法過程中值得關注和研究的問題。[19]就立法機關對法律文本制作的全過程來看，立法活動應該是一個在確定立法原則、明確立法意圖、選擇立法內容基礎上，確立最佳表述形式和文字載體，從而實現(xiàn)國家立法意志和政策物化相互銜接的過程。立法技術追求對法律精神的把握，以及法律對象和法律權利、義務的明晰。準確、嚴謹、清晰的法律條文有助于準確理解法律的內涵，以及在實踐應用中準確把握法律的主旨。一般來說，立法技術掌握得好，產生的法律文本通常立法意圖明確，立法思想、基本原則和各項立法要素的表述精準到位，而且整個法律體系科學合理，法律文本之間相互協(xié)調，于是也就方便了執(zhí)法、守法、司法和法律監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)的法律運行。[20]立法技術是使立法構想成之為法的重要環(huán)節(jié)，使立法理念能夠科學地落實到具體的立法行文當中，直接關系立法質量的高低。

近年來，關于終身教育立法的探討在國內已逐漸繁榮，但對于立法技術方面的研究還較為薄弱。終身教育法作為一部教育立法，是國家立法機關依照法定職權并通過法定程序創(chuàng)制的關于終身教育的規(guī)范性法律文件，實質上是國家所要促進的目標價值法制化的過程，同時也是國家公眾意志的集中體現(xiàn)。整個文本的最終形成還是要落腳于立法技術的運用，體現(xiàn)終身教育的各項立法要素，對條文構架和內容進行設計。終身教育法作為我國教育領域的又一部單行法律，既要考慮教育法律的普適性，也要為自身量體裁衣，突出它的特殊性。

我國的“終身教育法”是我國終身教育領域具有最高法律效力的一部法律，其意在為我國終身教育的發(fā)展和體系構建指明方向，同時也為下位法的制定明確思路。在終身教育法律文本的“總則部分”就可以充分使用“綱領性立法”的方法，即原則性地闡明“終身教育法”的立法思想、立法原則、立法目標等，其意在確立這部法律的穩(wěn)定性、權威性以及在終身教育法律體系中的核心地位?！胺謩t部分”則可以使用集權制和分權制這兩種教育權利分配的典型形式，準確定位國家和地方、教育管理部門和教育機構之間各自的權利劃分與邊界，對總則部分的內容予以詮釋。

繼法、美終身教育立法[21]之后，日、韓兩國終身教育專項法律的出臺對亞洲地區(qū)終身教育立法進程的加快和立法的現(xiàn)代化貢獻了重要力量。兩國終身教育專項立法的產生都經歷了一個較長的立法演進過程，其立法嬗變中蘊含的立法規(guī)律應引起立法者的關注，現(xiàn)有立法中存在的問題需辯證分析，不可盲目進行法律移植。立法具有時代性，一部優(yōu)質的國家立法應反映最科學的理論成果，汲取最先進的立法成功經驗。期望通過已有成文立法成果的分析，為我國國家終身教育立法的出臺提供可供參考的借鑒，最終推進我國終身教育事業(yè)的深入可持續(xù)發(fā)展和教育法制的現(xiàn)代化。

注 釋：

① 分別是：各級學校、企業(yè)教育機構、遠程教育、事業(yè)機構、輿論機關和社會團體。

② 資料來源：中華人民共和國駐大韓民國大使館教育處網(wǎng)站(http:∥www.chinaedukr.org)。