□ 王連喜
現(xiàn)代意義的社區(qū)教育在我國開展已近三十余年,歷經(jīng)了摸索起步、初步建立和蓬勃發(fā)展幾個階段。社區(qū)教育是構(gòu)建我國終身教育體系的重要組成部分,是推進(jìn)社區(qū)治理的重要載體,它在提高國民綜合素質(zhì)、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。近年來,隨著我國創(chuàng)建“全民終身學(xué)習(xí)型社會”進(jìn)程的加快,社區(qū)教育的重要性日益突顯,受到各級黨和政府廣泛關(guān)注和重視。在政策層面上,各級黨和政府陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)社區(qū)教育的政策文件,比如《河北省教育廳關(guān)于大力推進(jìn)社區(qū)教育工作的意見》(冀教職成〔2013〕3號)、《教育部等七部委關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》(教職成〔2014〕10號)和《教育部等九部委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》(教職成〔2016〕4號)等,這些政策明確了社區(qū)教育發(fā)展路徑和方向,有效地推動了我國社區(qū)教育的發(fā)展。在倡導(dǎo)“依法治教”的法治中國時代,我國在學(xué)校教育方面的立法工作已取得了卓越的成績,但作為我國終身教育體系重要組成部分的社區(qū)教育,無論是在運行體制、組織實施方面,還是在社區(qū)教育的監(jiān)督管理、保障措施等方面,均未得到國家層面有效法律的規(guī)制保障,在地方層面僅有成都市出臺了《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》。國家層面社區(qū)教育法律的缺失狀況妨礙了我國社區(qū)教育的健康有序開展,制約了我國社區(qū)教育科學(xué)化、法制化、規(guī)范化發(fā)展進(jìn)程。有鑒于此,本文擬對社區(qū)教育立法問題進(jìn)行思考和分析,以期對我國社區(qū)教育事業(yè)發(fā)展有所裨益。
教育立法是促進(jìn)和保障教育功能實現(xiàn)的重要手段,其目的旨在將教育理論實踐上升為強制性教育規(guī)則,通過規(guī)則調(diào)節(jié)教育理論與實踐之間的關(guān)系,規(guī)避教育工作的隨意性和無序性,進(jìn)而創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定環(huán)境來保障教育功能的實現(xiàn)。[1]從當(dāng)前國外社區(qū)教育立法情況來看,社區(qū)教育立法積極推進(jìn)和有效保障了社區(qū)教育的發(fā)展。鑒于我國立法機關(guān)偏向?qū)W校教育立法,在國家層面社區(qū)教育立法還是空白,當(dāng)前我國立法機關(guān)需要著手進(jìn)行的就是如何借鑒國外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗,并結(jié)合我國社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)實,盡快將社區(qū)教育納入教育立法軌道中來,通過社區(qū)教育單獨立法規(guī)制社區(qū)教育的各項具體內(nèi)容,切實從法律層面保障社區(qū)教育的穩(wěn)步健康發(fā)展。
1.社區(qū)教育立法的必要性
(1)社區(qū)教育立法是實現(xiàn)全面依法治教的需要。教育是民族振興、社會進(jìn)步的重要基石,不僅關(guān)乎廣大群眾切身利益,而且關(guān)乎國家強盛和民族復(fù)興。只有堅持依法治教,提高教育法治思維,才能使教育改革發(fā)展合乎教育規(guī)律和民眾需求。當(dāng)前我國倡導(dǎo)依法治國、依法執(zhí)政,法制建設(shè)的力度逐年增大,法制社會已經(jīng)基本形成,基礎(chǔ)法律法規(guī)建設(shè)在不斷完善。[2]依法治教是我國“依法治國”方略的必然要求,我國在教育立法工作方面盡管已經(jīng)取得了重大成就,但教育立法的關(guān)注群體和層面略顯不夠。由于歷史和現(xiàn)實的原因,社會教育和家庭教育層面的立法目前仍是空白,社區(qū)教育立法空白也不例外,已嚴(yán)重滯后于社區(qū)教育發(fā)展的需要,目前在國家層面只是頒布了一些指導(dǎo)社區(qū)教育發(fā)展的政策文件,明顯與社區(qū)成員日益增長的社區(qū)教育服務(wù)需求不相適應(yīng),阻礙了社區(qū)教育的發(fā)展。為實現(xiàn)全面依法治教的需要,保障和滿足社區(qū)成員終身學(xué)習(xí)需求,推進(jìn)社區(qū)教育有序發(fā)展,完善中國特色社會主義教育法律體系,加快社區(qū)教育專門立法實屬必要。
(2)社區(qū)教育立法是加快學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的需要。社區(qū)是社會的基礎(chǔ),社區(qū)教育是學(xué)習(xí)型社會的基礎(chǔ)?!督逃康绕卟块T關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》(教職成〔2014〕10號)提出,“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會是實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容和有力支撐。”社區(qū)教育是建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的重要載體,通過整合優(yōu)化社區(qū)教育各類資源,依托社區(qū)教育終身學(xué)習(xí)陣地和網(wǎng)絡(luò)平臺載體,可以有效彌補學(xué)校教育教學(xué)資源的不足和局限性。通過立法規(guī)制社區(qū)教育,明確社區(qū)教育的運行體系和管理機制,調(diào)動各類機構(gòu)和組織參與社區(qū)教育,社區(qū)教育在促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會的建設(shè)上大有可為。
(3)社區(qū)教育立法是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和治理創(chuàng)新發(fā)展的需要。黨的十九大報告中提出,“提高保障和改善民生水平,加強和創(chuàng)新社會治理。打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?!碑?dāng)前,我國正處在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的特定時期,社區(qū)日益成為各種利益關(guān)系的交匯點、各種社會矛盾的集聚點、社會建設(shè)的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。[3]社區(qū)是社會的基本單元,社區(qū)建設(shè)是一項綜合性的社會系統(tǒng),只有通過加強社區(qū)教育立法,增強服務(wù)社區(qū)居民的意識,激發(fā)廣大社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性,推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新,才能滿足廣大社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化需求,進(jìn)而推進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。
(4)社區(qū)教育立法是促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的需要。教育是社會可持續(xù)發(fā)展的重要推動力量,社區(qū)教育是以人為本,實現(xiàn)終身教育,提升民眾素質(zhì)的社會性基礎(chǔ)工程,社區(qū)教育可以為社區(qū)提供精神動力和智力支持。為了實現(xiàn)“到 2020 年,基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化,基本形成學(xué)習(xí)型社會,進(jìn)入人力資源強國行列”的目標(biāo),發(fā)展社區(qū)教育事業(yè)已經(jīng)成為黨和國家的重要政策之一,而以法律形式來規(guī)范和促進(jìn)社區(qū)教育的發(fā)展,不僅是許多發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗,也是我國建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的重要戰(zhàn)略舉措。眾所周知,社區(qū)教育的學(xué)習(xí)場所不局限在傳統(tǒng)的學(xué)校內(nèi),個人可以在家庭、企業(yè)、社區(qū)等各種場所進(jìn)行學(xué)習(xí)。無論是個人和家庭,還是政府和企業(yè),都可以共同參與到社區(qū)教育中,共同關(guān)心關(guān)注社區(qū)的諸多問題,遇到各類訴求不斷加強對話和溝通,進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展和安全穩(wěn)定。為了促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展,必須通過立法使得社區(qū)教育管理規(guī)范化、制度系統(tǒng)化和運作法制化,從而促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
2.社區(qū)教育立法的可行性
(1)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面,社區(qū)教育立法已現(xiàn)實可行?!吨腥A人民共和國憲法》第46條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?!眹腋敬蠓☉椃ㄒ?guī)定了公民受教育權(quán)的首要承擔(dān)者是國家,賦予了公民受教育權(quán)的權(quán)利,國家保障公民受教育權(quán)的范圍與程度本應(yīng)不受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或其他因素的制約。但如果國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)太差,沒有經(jīng)費投入或只有少量經(jīng)費投入到教育領(lǐng)域,憲法賦予公民的受教育權(quán)也就無法保障實現(xiàn)。因此,國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了教育的發(fā)展水平和公民受教育權(quán)的實現(xiàn)程度。我國在很長一段時間,各類教育的經(jīng)費投入都比較少,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平,影響了我國教育的發(fā)展和進(jìn)步。近20年來,伴隨我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,經(jīng)濟(jì)總量目前已經(jīng)位居世界第二,僅次于美國的經(jīng)濟(jì)總量,國家對教育的經(jīng)費投入逐年增加,現(xiàn)在每年的教育經(jīng)費投入已經(jīng)占到國民生產(chǎn)總值的4%。作為我國教育重要組成部分的社區(qū)教育起步較晚,目前仍處在初級發(fā)展階段,社區(qū)教育發(fā)展顯然也需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ),在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提升和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居世界第二的背景下,通過法律形式保障社區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已具備且現(xiàn)實可行。
(2)在思想觀念方面,社區(qū)教育立法已深入人心。近些年來,全國各地開展社區(qū)教育的實驗和試點,尤其是2016年6月《教育部等九部委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》頒布實施以來,大部分省份為貫徹落實九部委意見出臺了配套實施意見,加上每年各地舉辦各個層級的全民終身學(xué)習(xí)活動周和豐富多樣的社區(qū)教育活動,掀起了社區(qū)教育活動的熱潮,社區(qū)居民對終身學(xué)習(xí)和社區(qū)教育的觀念發(fā)生了根本的改變,校外的家庭教育和社會教育也逐漸被越來越多的居民認(rèn)同和重視。社區(qū)居民認(rèn)識到為了自身發(fā)展,學(xué)習(xí)要貫穿人的整個一生,“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時時可學(xué)”的終身教育理念深入人心。社區(qū)教育是體現(xiàn)終身教育理念和實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的有效途徑,社區(qū)居民參與社區(qū)教育活動的積極性逐年提高,觀念的轉(zhuǎn)變與認(rèn)識的深化為社區(qū)教育的立法進(jìn)程奠定了重要的思想基礎(chǔ)。
(3)在實踐基礎(chǔ)方面,社區(qū)教育立法已趨于成熟。加快社區(qū)教育立法進(jìn)程是立法部門的一項重要決策,這項決策在政策引導(dǎo)和探索方面都有了良好的實踐基礎(chǔ)。社區(qū)教育在發(fā)展的過程中,各級政府和教育主管部門對社區(qū)教育管理體系和制度進(jìn)行了積極的建設(shè)與改革,比如在全國開展社區(qū)教育實驗和示范工作,每年對國家級的社區(qū)教育實驗區(qū)和示范區(qū)進(jìn)行評比,積累了較為豐富的社區(qū)教育管理工作經(jīng)驗。另外,眾多的理論工作者亦在實踐中努力發(fā)現(xiàn)我國社區(qū)教育存在的問題,探尋解決問題的途徑與方法,并取得了積極的成果,這些成果亦為社區(qū)教育立法提供了寶貴的資源。
由此可見,無論是外部環(huán)境還是社區(qū)教育發(fā)展需要,社區(qū)教育立法的時機已成熟,對關(guān)乎國家發(fā)展和社會成員受教育權(quán)的社區(qū)教育進(jìn)行立法保障,是完全必要和可行的。
1.從教育立法現(xiàn)狀來看
目前我國國家層面的教育立法重在關(guān)注學(xué)校教育,國家層面的社會教育和家庭教育立法幾乎還是空白。21世紀(jì)以來,為貫徹落實依法治國方略,教育領(lǐng)域也要求“依法辦學(xué),依法治教”。新時代黨和政府更加重視社區(qū)教育,有關(guān)社區(qū)教育的指導(dǎo)性意見與政策建議也在逐步制訂與完善過程中,整體呈現(xiàn)國家法律法規(guī)缺失、國家政策逐步完善、地方政策法規(guī)積極推動的現(xiàn)狀。這一現(xiàn)狀為社區(qū)教育在促進(jìn)社區(qū)民眾提高文化素質(zhì)和提升技能水平發(fā)揮獨特作用提供了政策性依據(jù),也為我國制訂社區(qū)教育法奠立了扎實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。
從相關(guān)法律看,我國目前沒有專門規(guī)定社區(qū)教育的法律,只是在相關(guān)法律中有社區(qū)教育相關(guān)的法律規(guī)定。1982 年的《中華人民共和國憲法》第19條規(guī)定,“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè),提高全國人民的科學(xué)文化水平。……國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。憲法作為我國的根本大法,并沒有明確將社區(qū)教育納入我國的教育事業(yè)。1995年9月1日實施的《中華人民共和國教育法》第51條規(guī)定,“國家、社會建立和發(fā)展對未成年人進(jìn)行校外教育的設(shè)施。學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)同基層群眾性自治組織、企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體相互配合,加強對未成年人的校外教育工作。”上述法律條款,僅僅為社區(qū)教育方面的相關(guān)權(quán)利義務(wù)做了相應(yīng)的規(guī)定,可以視為制訂社區(qū)教育專門法的法律依據(jù)。2015年12月27日,全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國教育法〉的決定》,并于2016年6月1日起施行。作為依法治教的根本大法,修改后的《中華人民共和國教育法》第二十條明確規(guī)定:“國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度?!瓏夜膭畎l(fā)展多種形式的繼續(xù)教育,使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育,促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接,推動全民終身學(xué)習(xí)?!毙薷暮蟮慕逃鞔_了繼續(xù)教育的法律地位,但對社區(qū)教育仍然沒有進(jìn)行法律規(guī)制。
2.從相關(guān)社區(qū)教育政策來看
伴隨社區(qū)教育的發(fā)展需要,各級黨和政府相繼制定并出臺了一系列有關(guān)社區(qū)教育的政策文件,做了積極的探索。重要政策文件的具體內(nèi)容如下:
1993年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的通知》中提出,“支持和鼓勵中小學(xué)與附近的企事業(yè)單位、街道或村民委員會建立社區(qū)教育組織,……,探索出符合中小學(xué)特點的教育與社會相結(jié)合的形式?!?996年教育部發(fā)布《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中提出“積極進(jìn)行社區(qū)教育試點工作”。1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》再次明確提出“要開展社區(qū)教育的實驗工作,逐步建立和完善終身教育體系”。2004年教育部《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》(教職成〔2004〕6號)明確了社區(qū)教育的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、主要任務(wù)和措施保障等,這是我國社區(qū)教育發(fā)展的重要里程碑。2006年國務(wù)院《關(guān)于加強和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》中(國發(fā)〔2006〕14號)提出,“推進(jìn)社區(qū)文化、教育、體育服務(wù)。……調(diào)動社區(qū)資源和力量,支持和保障社區(qū)內(nèi)中小學(xué)校開展素質(zhì)教育和社會實踐活動,為青少年健康成長創(chuàng)造良好的社區(qū)環(huán)境?!嫦蛏鐓^(qū)居民開展多種形式的教育培訓(xùn)和科普活動,建立覆蓋各類人群的多渠道、全方位的社區(qū)學(xué)習(xí)服務(wù)體系?!?010年國家頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育,加快各類學(xué)習(xí)型組織建設(shè),基本形成全面學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”。2014年教育部、發(fā)改委、民政部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》提出,“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育,推動社會治理創(chuàng)新;構(gòu)建終身教育體系,促進(jìn)各類教育融合開放,引導(dǎo)和支持各類學(xué)校向社會開放學(xué)習(xí)資源,與社區(qū)融合”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》提出把農(nóng)村社區(qū)教育作為提升農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給水平的重要內(nèi)容。2016年教育部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》進(jìn)一步明確了社區(qū)教育的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施等,同時還提出了社區(qū)教育發(fā)展的具體意見,這是我國社區(qū)教育發(fā)展的又一重要里程碑。上述政策文件不但彰顯了黨和政府對社區(qū)教育的關(guān)心和重視,而且為新時代社區(qū)教育立法工作打下了堅實的政策理論基礎(chǔ)。
3.從社區(qū)教育工作實踐來看
當(dāng)前全國各地的社區(qū)教育實踐推展也為新時代社區(qū)教育立法工作奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。自21世紀(jì)初以來,我國社區(qū)教育事業(yè)工作成績顯著,截至2018年底,全國已經(jīng)建立了國家級實驗區(qū)、示范區(qū)180個,省級實驗區(qū)、示范區(qū)470個,這些實驗區(qū)、示范區(qū)的社區(qū)教育工作取得了許多的成功經(jīng)驗。這些成功的經(jīng)驗,迫切需要進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和法制化,即有條件也有必要把它們上升到立法層面,通過社區(qū)教育的專門立法,來總結(jié)、確認(rèn)、推廣和提升全國的社區(qū)教育發(fā)展。
2016年12月頒布的《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》等相關(guān)社區(qū)教育的地方立法的先行實踐,也為國家層面的社區(qū)教育立法積累了經(jīng)驗,并奠定了基礎(chǔ)??梢哉f,新時代社區(qū)教育立法工作,是一個自下而上的逐步推動的過程。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展,全國一些具備條件的省、自治區(qū)和直轄市會相繼制定本地的社區(qū)教育促進(jìn)條例等地方性法規(guī),并已進(jìn)行了開拓性的寶貴探索。比如北京、上海、石家莊和福州等城市,都先后啟動了社區(qū)教育地方立法的調(diào)研工作,完成了研究報告,論證社區(qū)教育立法的必要性、可能性和科學(xué)性,設(shè)計了《社區(qū)教育促進(jìn)條例》的基本框架和重要條款等內(nèi)容。在國家層面上,盡管目前我國還沒有專門的社區(qū)教育法律,但全國各地在地方層面所做的理論準(zhǔn)備、輿論導(dǎo)向和地方法規(guī)條款擬制工作,有效緩解了國家層面社區(qū)教育立法空白的現(xiàn)狀,為新時代社區(qū)教育立法工作做了有益的鋪墊。
1.社區(qū)教育立法的價值取向
(1)社區(qū)教育立法應(yīng)體現(xiàn)終身教育思想。社區(qū)教育具有普惠性、多樣性、開放性和終身性的特點,在我國構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的進(jìn)程中,社區(qū)教育已日益成為一種區(qū)域性全民終身教育。[4]隨著終身教育的不斷發(fā)展,作為權(quán)利保障的終身教育思想更加深入人心。社區(qū)教育是終身教育發(fā)展的重要途徑,社區(qū)教育法的基本內(nèi)容應(yīng)貫徹終身教育思想,遵循《中華人民共和國教育法》有關(guān)終身教育思想的原則,并以滿足社區(qū)居民終身學(xué)習(xí)需求為目的,促進(jìn)社會的和諧和進(jìn)步。
(2)社區(qū)教育立法應(yīng)強化治理體系建設(shè)?!督逃康染挪课P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》(教職成〔2016〕4號)提出,“到2020年,社區(qū)教育治理體系初步形成……基本形成具有中國特色的社區(qū)教育發(fā)展模式?!鄙鐓^(qū)教育立法應(yīng)體現(xiàn)治理精神,強化社區(qū)教育治理體系建設(shè)目標(biāo),明確社區(qū)教育的管理體制、運行機制和建設(shè)方向,凸顯社區(qū)教育促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理、構(gòu)建和諧社區(qū)的地位和功能。
(3)社區(qū)教育立法應(yīng)保障相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)。一般“善法”或“良法”,既要規(guī)定利益相關(guān)主體的權(quán)利,也要規(guī)定他們的義務(wù),否則就無法發(fā)揮立法的規(guī)范與協(xié)調(diào)的作用。對于《社區(qū)教育法》的法律責(zé)任認(rèn)定,可以按主體來劃分,如國家教育行政主管部門、地方教育行政主管部門、社區(qū)教育相關(guān)組織機構(gòu)和學(xué)習(xí)者,由此規(guī)定相對應(yīng)的法律權(quán)利以及應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù),并設(shè)立追究責(zé)任的執(zhí)法主體。再就法律責(zé)任而言,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定三個層面的責(zé)任,即行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。對法律權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確具體,規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任的具體情形,法律責(zé)任的性質(zhì)、范圍、大小、期限等,以使其具有較強的可操作性和依據(jù)性,由此起到有效保護(hù)各利益相關(guān)主體的權(quán)利,并在利益相關(guān)主體沒有完成其應(yīng)盡的義務(wù)時追求其法律責(zé)任,從而最終體現(xiàn)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。在法律條文的表述上,既要注重對責(zé)任追究的程序,執(zhí)法主體,處罰的形式、幅度等的立法設(shè)計,又要注重對這三種權(quán)利之間在立法內(nèi)容方面的銜接。
(4)社區(qū)教育立法應(yīng)強調(diào)經(jīng)費來源的保障。任何教育的有效運行均離不開經(jīng)費的保障,社區(qū)教育也不例外。經(jīng)費投入是保障社區(qū)教育有序運行和穩(wěn)健發(fā)展的基本要素之一,因此,社區(qū)教育立法應(yīng)明確規(guī)定社區(qū)教育發(fā)展的經(jīng)費保障機制。具體來說,社區(qū)教育立法中明確規(guī)定建立以教育行政主管部門負(fù)責(zé)的經(jīng)費保障機制,建立健全政府、社會機構(gòu)和學(xué)習(xí)者等利益相關(guān)方的多元經(jīng)費投入體系,各級政府在教育經(jīng)費的投入中應(yīng)該增加發(fā)展社區(qū)教育的專項經(jīng)費。各級政府相關(guān)部門建立社區(qū)教育經(jīng)費督導(dǎo)機制,督促社區(qū)教育經(jīng)費??顚S?。
2.社區(qū)教育立法的建議
我國的《社區(qū)教育法》本應(yīng)依據(jù)我國的《教育法》和《終身教育法》來制定,但因作為上位法的《中華人民共和國終身教育法》尚未制定出臺,《中華人民共和國教育法》對社區(qū)教育也沒有詳細(xì)的規(guī)定,因此,筆者對社區(qū)教育的立法內(nèi)容、法律條款、立法目標(biāo)、立法思路等提出如下立法建議:
(1)社區(qū)教育立法應(yīng)充分認(rèn)識立法內(nèi)容的多元性與復(fù)雜性。社區(qū)教育立法基于的是實現(xiàn)終身教育理念的基本導(dǎo)向,而終身教育同其他形態(tài)的教育相比較,則又具有多層次、多門類、多規(guī)格、多渠道的特征,終身教育同時肩負(fù)融合學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育于一體的特殊使命。終身教育的這些特點,也決定了社區(qū)教育立法過程中必須體現(xiàn)出的廣泛性和多樣性,以及立法的靈活性和動態(tài)性的特征。換言之,要實現(xiàn)終身教育的各項基本原則與理念,社區(qū)教育的立法內(nèi)容亦必然復(fù)雜與多元,對此,認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗,認(rèn)識其發(fā)展規(guī)律,是社區(qū)教育立法之際應(yīng)有的態(tài)度。
(2)社區(qū)教育法律法規(guī)條款應(yīng)多采用倡導(dǎo)性而非強制性條款。立足中國國情和現(xiàn)實情況,筆者建議在現(xiàn)有社區(qū)教育政策指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上,可以先行制定出臺國家層面的社區(qū)教育行政法規(guī)。由國務(wù)院相關(guān)法律機構(gòu)制定出臺《中華人民共和國社區(qū)教育促進(jìn)條例》,社區(qū)教育促進(jìn)條例應(yīng)充分體現(xiàn)國家政策的基本意圖,明確社區(qū)教育的管理部門和職責(zé)、運行機制、經(jīng)費保障等。在具體法規(guī)條款內(nèi)容上,建議多采用倡導(dǎo)性、原則性條款,少采用強制性、懲戒性條款,甚至某些方面還可以采用鼓勵性、獎勵性條款。國家層面的社區(qū)教育條例出臺實施后,等時機成熟再由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行社區(qū)教育專門立法。立法內(nèi)容上采取這種方式,既可以提高社區(qū)教育立法的積極意義,又可以促進(jìn)對社區(qū)教育相關(guān)主體權(quán)利的保護(hù)。
(3)社區(qū)教育立法應(yīng)立足現(xiàn)實并體現(xiàn)立法的前瞻性。我國社區(qū)教育在立法過程中既要立足現(xiàn)實,又要具有一定的前瞻性。社區(qū)教育近些年雖取得了長足發(fā)展,但我國社區(qū)教育目前仍處于初級發(fā)展階段,加之全國各地的社區(qū)教育發(fā)展很不均衡,仍有不少問題需要摸索與探討。在倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)和依法治教背景下,社區(qū)教育立法所立足的社會條件處于急速的變化發(fā)展之中,因此,社區(qū)教育法律的制定與實施既需要有前瞻性也要正視現(xiàn)實的可操作性。筆者認(rèn)為,立法部門應(yīng)將社區(qū)教育的重點問題先行立法,使之有法可依,并在立法過程中不斷適應(yīng)新形勢,出臺具體的管理細(xì)則。在立法手段上,兼顧現(xiàn)實需要和未來發(fā)展趨勢,體現(xiàn)立法的前瞻性。在立法思想上注重“以人為本,以德樹人”,立法目標(biāo)上明確健全社區(qū)教育體系、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會,立法原則上遵守公平性、公益性和開放性原則。
(4)社區(qū)教育立法應(yīng)注意借鑒國外立法的先進(jìn)經(jīng)驗。制定社區(qū)教育法律法規(guī),推進(jìn)社區(qū)教育立法工作是發(fā)展社區(qū)教育的根本保證。綜觀國際上社區(qū)教育發(fā)展良好的國家,這些國家社區(qū)教育之所以發(fā)展好的根本原因是政府非常重視社區(qū)教育的立法工作。如美國政府分別在1862年和1917年制定了《莫雷爾法案》和《史密斯——休斯法》;日本政府根據(jù)日本《教育基本法》第7條的精神,相繼出臺了《社會教育法》(1949年)、《圖書館法》(1950年)和《博物館法》(1951年),“三法”的頒布完成了對社區(qū)教育主要設(shè)施的立法。[5]上述國家均采取主動立法的手段為社區(qū)教育的發(fā)展掃除各種障礙,從而保證社區(qū)教育順利發(fā)展。我國應(yīng)借鑒國外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗,如社區(qū)教育的參與主體、管理體系、運行機制和經(jīng)費保障等方面,盡快制定符合我國實際情況的社區(qū)教育法律法規(guī),使得我國社區(qū)教育在發(fā)展過程中有章可循,有法可依。
加快社區(qū)教育的立法有利于明確社區(qū)教育的法律地位,總結(jié)與推廣成功的社區(qū)教育經(jīng)驗,有效解決社區(qū)教育面臨的種種問題。但社區(qū)教育立法是一項基礎(chǔ)性的系統(tǒng)工程,應(yīng)基于中國國情、社情、教情進(jìn)行頂層設(shè)計和立法創(chuàng)新,借鑒國內(nèi)外相關(guān)成功立法實踐經(jīng)驗,形成具有中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的社區(qū)教育法律,為新時代我國社區(qū)教育的穩(wěn)健發(fā)展保駕護(hù)航。