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    新中國(guó)教育法制建設(shè)的嬗變與展望

    2020-02-07 10:31:56吳遵民高曉曉
    終身教育研究 2020年1期
    關(guān)鍵詞:法律研究教育

    □ 黃 欣,吳遵民,高曉曉

    五千年征程路漫漫、七十年風(fēng)雨兼程難?;仡欀腥A人民共和國(guó)成立70周年的發(fā)展歷程,可以看到這是國(guó)家綜合實(shí)力不斷增強(qiáng),經(jīng)濟(jì)建設(shè)日益繁榮昌盛的70年。黨的十九屆四中全會(huì)提出,到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo),由此建設(shè)一個(gè)法治中國(guó)并提升國(guó)家整體治理水平成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重大命題之一。在教育法制領(lǐng)域,經(jīng)過(guò)70年的艱苦創(chuàng)建,我國(guó)取得了突飛猛進(jìn)的重要進(jìn)展。如今的教育法體系已日趨完善,教育法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)了從“法制”轉(zhuǎn)向“法治”的嬗變。但在取得輝煌成就的同時(shí),我們也可以看到我國(guó)教育法制建設(shè)的道路仍然漫長(zhǎng),未來(lái)發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)依然很多。諸如我國(guó)雖然已經(jīng)制定了8部教育實(shí)體法,但在具體的執(zhí)法過(guò)程中卻大多缺乏程序上的規(guī)定,由此亦導(dǎo)致眾多教育問(wèn)題無(wú)規(guī)可循、無(wú)法可依;理論界對(duì)教育法制建設(shè)的研究成果也相對(duì)匱乏,教育法理論常常滯后于教育實(shí)踐的進(jìn)展。

    加強(qiáng)教育法制建設(shè),提高教育法治化水平是推進(jìn)教育治理的必由之路。為此,總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)堅(jiān)持特色社會(huì)主義建設(shè)的新路程,尤其是回顧70年以來(lái)教育法制建設(shè)的理論進(jìn)展與實(shí)踐成敗,這對(duì)于把握歷史、展望未來(lái)、深入現(xiàn)實(shí)、探究對(duì)策,具有重要意義。

    一、共和國(guó)70年教育法制的實(shí)踐歷程

    1.1949—1977年:教育法制建設(shè)的啟航期

    新中國(guó)成立之初,百?gòu)U待舉,加之當(dāng)時(shí)我國(guó)的教育文化水平相對(duì)落后,因此教育事業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)是改造舊教育、建設(shè)新教育,同時(shí)完成從舊教育轉(zhuǎn)向新民主主義和社會(huì)主義現(xiàn)代教育的根本轉(zhuǎn)變。這一階段,我國(guó)尚未出臺(tái)任何一部專(zhuān)門(mén)的實(shí)體教育法律,但在某種程度上已孕育了教育法制思想的萌芽,而黨和政府亦在這一階段竭力運(yùn)用政策手段來(lái)實(shí)施對(duì)舊教育的改造與新教育的重建。

    1949年中華人民共和國(guó)成立,通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》,這一綱領(lǐng)在當(dāng)時(shí)實(shí)際承擔(dān)起了臨時(shí)憲法的作用。第五章專(zhuān)門(mén)針對(duì)文化教育政策領(lǐng)域的內(nèi)容做出規(guī)定,其中第一條便明確說(shuō)明教育的基本性質(zhì):“中華人民共和國(guó)的文化教育為新民主主義的,即民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育。人民政府的文化教育工作,應(yīng)以提高人民文化水平、培養(yǎng)國(guó)家建設(shè)人才、肅清封建的、買(mǎi)辦的、法西斯主義的思想、發(fā)展為人民服務(wù)的思想為主要任務(wù)。”此外,在第四十六條、第四十七條中亦對(duì)教育方法、教育改革、普及教育、加強(qiáng)中高等教育、業(yè)余教育和在職干部教育等做出了相對(duì)明晰的規(guī)定。誠(chéng)然《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》并不是嚴(yán)格意義上的法律,但該文件在當(dāng)時(shí)的背景下卻意義重大。因?yàn)槠洳粌H規(guī)定了新中國(guó)的大計(jì)方針以及全國(guó)人民應(yīng)共同遵循的準(zhǔn)則,而且也是新中國(guó)成立以后第一次就教育命題做出“準(zhǔn)法律”形式的規(guī)范。

    1954年由第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的我國(guó)第一部憲法——《中華人民共和國(guó)憲法》(五四憲法),其不僅對(duì)教育的權(quán)力及權(quán)利主體做出具體規(guī)定,明確了國(guó)務(wù)院管理教育的職權(quán)、公民受教育的權(quán)利,同時(shí)國(guó)家對(duì)于公民從事教育事業(yè)的創(chuàng)造性工作等方面亦給予鼓勵(lì)和幫助。五四憲法對(duì)教育做出的一系列規(guī)定,使得當(dāng)時(shí)教育的實(shí)踐有了明確的法律依據(jù),也為爾后教育的專(zhuān)項(xiàng)立法奠定了重要基礎(chǔ)。

    1975年曾頒布第二部憲法(七五憲法),該法帶有濃厚的“文革”色彩,其不僅大量縮減了五四憲法所明確規(guī)定的許多內(nèi)容,同時(shí)涉及教育的立法條款也大幅度減少,至此教育法制建設(shè)亦進(jìn)入了相對(duì)停滯的時(shí)期。

    總之,從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前,是我國(guó)教育法制建設(shè)的萌芽時(shí)期,在這一階段還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)教育法律或法規(guī)出臺(tái),教育法制思想及其實(shí)踐主要是通過(guò)國(guó)家憲法及相關(guān)政策來(lái)給予保證與實(shí)現(xiàn)的。

    2.1978—2002年:教育法制建設(shè)的轉(zhuǎn)折期

    改革開(kāi)放以后,隨著政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的日趨穩(wěn)定,教育秩序的逐漸恢復(fù),我國(guó)教育法制建設(shè)也隨即進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。在這一階段,我國(guó)相繼出臺(tái)了8部教育實(shí)體法,而這8部教育立法亦為我國(guó)各項(xiàng)教育制度的健康與健全發(fā)展提供了法律的全面支撐與保障,同時(shí)也構(gòu)成了我國(guó)教育法制體系的重要基礎(chǔ)。

    1977年高考制度恢復(fù)以后,首先面臨的就是大學(xué)畢業(yè)生學(xué)歷文憑的法定意義與認(rèn)證問(wèn)題。于是第一部教育領(lǐng)域的成文法——《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》1980年由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)審議應(yīng)運(yùn)而生。該條例規(guī)定了我國(guó)的學(xué)位制度分為學(xué)士、碩士、博士三級(jí)以及相關(guān)的學(xué)位授予辦法等,其出臺(tái)標(biāo)志我國(guó)學(xué)位制度的正式建立。

    為了保障適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利,并全面推進(jìn)義務(wù)教育的實(shí)施,1986年由第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》正式頒布。該法規(guī)定我國(guó)實(shí)行九年義務(wù)制教育,同時(shí)明確義務(wù)教育是面向全體公民的教育,并從學(xué)校、學(xué)生、教師等不同層面對(duì)各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)做出了明確規(guī)定。該法的出臺(tái)標(biāo)志我國(guó)義務(wù)教育制度的確立,而教育立法亦由此開(kāi)始了以階段劃分予以分別規(guī)范的時(shí)代。

    進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》等4部教育實(shí)體法相繼頒布,極大地充實(shí)了我國(guó)教育法體系的內(nèi)容。其中,1993年頒布的《教師法》是我國(guó)目前唯一一部以教育主體為規(guī)范對(duì)象的實(shí)體法。該法通過(guò)對(duì)教師的權(quán)利義務(wù)、資格考核、獎(jiǎng)勵(lì)待遇、法律責(zé)任等方面的規(guī)定來(lái)有效維護(hù)教師的合法權(quán)益,優(yōu)化健全教師隊(duì)伍,其也在整體上推進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代教師制度的形成。而1995年通過(guò)的《教育法》,則更是我國(guó)教育領(lǐng)域的根本大法,其以憲法對(duì)所有公民學(xué)習(xí)權(quán)的保障為基礎(chǔ),對(duì)我國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育的實(shí)施與開(kāi)展進(jìn)行了總體的概括與規(guī)范,作為所有教育立法的上位法,《教育法》的出臺(tái)在我國(guó)教育法制建設(shè)進(jìn)程中意義十分重大。1996年以后,我國(guó)又相繼頒布了《職業(yè)教育法》(1996)、《高等教育法》(1999),這兩部法律的出臺(tái),使得我國(guó)教育立法的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,以教育層次與類(lèi)別進(jìn)行區(qū)分的立法內(nèi)容亦有了進(jìn)一步的充實(shí)。

    進(jìn)入21世紀(jì)以后,《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》(2001年)以及《民辦教育促進(jìn)法》(2002年)又相繼由全國(guó)人大審議通過(guò)并出臺(tái),至此我國(guó)在教育領(lǐng)域通過(guò)短短的10余年時(shí)間,就相繼制定了8部教育實(shí)體法,基本形成了我國(guó)教育法制的體系與框架,如表1所示。

    表1 我國(guó)教育法制體系的主要構(gòu)成

    3.2003年至今:教育法制建設(shè)的深化期

    自2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布以后,我國(guó)就暫無(wú)新的教育法律出臺(tái),但需要強(qiáng)調(diào)指出的是,黨和國(guó)家對(duì)一些重要教育領(lǐng)域的立法思考卻一直沒(méi)有停止。比如對(duì)于學(xué)校教育法、學(xué)前教育法乃至終身教育法等的立法研究與探討,就在中央政府及有關(guān)教育部門(mén)的推動(dòng)下,從立法意義到立法內(nèi)容等多個(gè)層面進(jìn)行了持續(xù)而深入的研究。除此以外,對(duì)于2002年以前所制定的若干部教育法律,則根據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,尤其是面臨的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn),在多次討論與廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)行了重新修訂與完善,其中包括《義務(wù)教育法》《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等。尤其是制定于1995年的《教育法》,已歷經(jīng)兩次重大修訂,即2009年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的第一次修訂和2015年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的第二次修訂。兩次會(huì)議均對(duì)1995年頒布的《教育法》進(jìn)行了大量而細(xì)致的完善,由此使得該法的法律條款更加規(guī)范有效,內(nèi)容更加符合時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

    在教育法制建設(shè)的深化階段,我國(guó)還頒布了大量教育行政法規(guī)及地方性教育規(guī)章。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止到2019年,我國(guó)出臺(tái)了16部教育行政法規(guī),79部部門(mén)規(guī)章,兩百多部地方性法規(guī)和規(guī)章。[1]這些行政法規(guī)與規(guī)章制度的頒布與完善,增強(qiáng)了我國(guó)教育法制的權(quán)威性與規(guī)范性,對(duì)構(gòu)建與完善我國(guó)教育法制體系發(fā)揮了重要作用。

    二、共和國(guó)70年教育法制建設(shè)的實(shí)踐特征

    1.從“以人代政”到“以法治教”的轉(zhuǎn)變

    回顧新中國(guó)長(zhǎng)達(dá)70年教育法制建設(shè)的漫長(zhǎng)歷程,其走過(guò)的是一條從人為的制定具體政策到形成相對(duì)完善教育法制體系的實(shí)踐路徑。

    新中國(guó)成立之初,共和國(guó)社會(huì)面臨的是一個(gè)從傷痕累累的舊中國(guó)邁向朝氣蓬勃新中國(guó)的轉(zhuǎn)換期。當(dāng)時(shí)的教育需要完成從舊教育向新教育轉(zhuǎn)變的時(shí)代使命,教育法的制定亦處于起步與醞釀的階段,有關(guān)教育的法制思想暫時(shí)只能通過(guò)國(guó)家憲法及相關(guān)教育政策的制定來(lái)體現(xiàn)與落實(shí)。改革開(kāi)放方針政策的實(shí)行為共和國(guó)的教育法制建設(shè)帶來(lái)了重要的發(fā)展契機(jī),1980年出臺(tái)的《學(xué)位條例》是第一部涉及教育領(lǐng)域的實(shí)體法,該法的制定為“文革”后恢復(fù)高考、人才選拔乃至授予國(guó)家學(xué)歷學(xué)位證書(shū)等給予了法律上的權(quán)威認(rèn)定,使得“文革”后的大學(xué)畢業(yè)生獲得走向世界并與國(guó)際接軌的法律保障?!秾W(xué)位條例》開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)教育立法的先例,自此,各項(xiàng)重要教育立法相繼出臺(tái),而不同教育類(lèi)型、不同教育主體的專(zhuān)項(xiàng)立法的制定,則從根本上彌補(bǔ)了我國(guó)教育立法的空白。這一歷程不僅體現(xiàn)了我國(guó)教育立法從無(wú)到有的變化,而且更是改變了以往“以人代政”及“以政代法”的現(xiàn)狀,凸顯了從由簡(jiǎn)而繁的立法形式向深化立法內(nèi)涵的拓展。需要強(qiáng)調(diào)指出的是,我國(guó)教育立法的萌動(dòng)起始于20世紀(jì)改革開(kāi)放的80年代中期,僅用了短短30年左右的時(shí)間,我們就制定了包括8部國(guó)家教育法律在內(nèi)的近300部國(guó)家和地方性法律法規(guī),并由此形成了相對(duì)完善的教育法制體系,這一飛速發(fā)展的態(tài)勢(shì)充分展現(xiàn)了國(guó)家對(duì)教育法制建設(shè)以及以法治教理念的高度重視與關(guān)注。

    2.從“教育法制”邁向“教育法治”的嬗變

    法制與法治是一對(duì)既有聯(lián)系又相互區(qū)別的概念。法制的概念包括靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面的含義,靜態(tài)的法制指法律與制度,動(dòng)態(tài)的法制包括立法、司法、守法和法律監(jiān)督在內(nèi)的一整套法制體系。法治的含義則與“人治”相對(duì)應(yīng),體現(xiàn)了人類(lèi)理性的價(jià)值精神指導(dǎo),貫徹并形成了一整套有利于維護(hù)法律權(quán)威并保證法律被有效遵守的法律原則。因此,“法治”實(shí)為“法制”的價(jià)值體現(xiàn),“法制”則是“法治”的前提保證和基礎(chǔ)。[2]簡(jiǎn)言之,教育法制強(qiáng)調(diào)教育實(shí)體法的制定,側(cè)重教育立法,強(qiáng)調(diào)法律形式及意志,以保證有法可依;而教育法治則強(qiáng)調(diào)教育的規(guī)范性,側(cè)重教育法規(guī),其效力雖低于法律,但卻奠定了法制價(jià)值的基礎(chǔ),并保障有效執(zhí)法理念的推進(jìn)。

    2002年以后,我國(guó)教育立法的速度雖有所減緩,但是各級(jí)各類(lèi)的教育法規(guī)及地方性教育規(guī)章卻還在持續(xù)出臺(tái),這也在某種程度上充實(shí)了我國(guó)的教育法制體系。1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就曾明確提出,“加快教育法制建設(shè),逐步走上依法治教的軌道?!?999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修訂案又進(jìn)一步明確規(guī)定,“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家”??梢哉f(shuō),“依法治國(guó)”“依法治教”理念的提出極大地推動(dòng)了我國(guó)從“教育法制”走向“教育法治”的深化軌道。2017年,習(xí)近平總書(shū)記又在黨的十九大報(bào)告中提出“良法善治”,再次強(qiáng)調(diào)了法治的重要性,此后我國(guó)政府還不斷強(qiáng)化國(guó)家治理體系建設(shè)的必要性及重要意義。事實(shí)證明,不論是國(guó)家治理,還是教育治理,調(diào)解矛盾、平衡關(guān)系不僅需要良好的立法制度體系,還更需要程序公正的法治手段。簡(jiǎn)言之,依法治教的前提是教育法制的健全,而唯有在完善的教育法制框架體系中,才能遵循公正的法治精神并采取合理的法治手段,同時(shí)也才能把依法治教、依法執(zhí)教的理念與原則具化為可操作性的治理行為與方策,并將教育法治真正落到實(shí)處。

    3.教育實(shí)體法與程序性規(guī)定的相輔相成

    實(shí)體法與程序法是法理學(xué)上以法律規(guī)定內(nèi)容的不同為標(biāo)準(zhǔn)而對(duì)立法進(jìn)行的分類(lèi)。實(shí)體法是指以規(guī)定和確認(rèn)權(quán)利和義務(wù)或職權(quán)職責(zé)為主要內(nèi)容的法律、法規(guī);程序法則是以保證權(quán)利和義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)或職權(quán)、職責(zé)得以履行的有關(guān)以程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的法律及法規(guī)。

    到目前,我國(guó)被稱(chēng)為教育實(shí)體法的共有8部,但凡涉及教育問(wèn)題及糾紛解決的程序則多參照行政訴訟法進(jìn)行申訴或起訴。而在具體執(zhí)行教育行政活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的程序問(wèn)題,則大多散見(jiàn)在一些行政法規(guī)中。如國(guó)務(wù)院制定的《掃除文盲工作條例》《幼兒園管理?xiàng)l例》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等16項(xiàng)教育行政法規(guī),以及全國(guó)各地出臺(tái)的共百余部地方性教育法規(guī)等,這些都屬于程序性規(guī)定。程序性的法律規(guī)定亦是在教育法律制定的前提下形成的,因此也可以被視為是教育法律的進(jìn)一步細(xì)化,即側(cè)重于在實(shí)踐過(guò)程中的具體執(zhí)行,旨在增強(qiáng)教育法律的可操作性。簡(jiǎn)言之,正因?yàn)楸姸嗟慕逃ㄒ?guī)與法律的相輔相成,才共同構(gòu)成了我國(guó)龐大的教育法制體系,并推動(dòng)其健康與健全的發(fā)展。

    三、共和國(guó)70年教育法制的理論研究

    運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的方法對(duì)新中國(guó)成立70年來(lái)有關(guān)教育法制的理論研究進(jìn)行深入分析,可以從另一個(gè)層面反映我國(guó)教育法制建設(shè)的發(fā)展歷程。為在最大范圍檢索到與我國(guó)教育法制研究相關(guān)度較高的文章,本文以中國(guó)知網(wǎng)中含關(guān)鍵詞“教育法制”或“教育法治”、年限為“1949—2019”的期刊文獻(xiàn)為研究對(duì)象(最后檢索時(shí)間為2019年8月8日),共檢索到相關(guān)理論文章177篇,以此為樣本進(jìn)行分析,一窺我國(guó)教育法制研究成果的數(shù)量與質(zhì)量,以及研究隊(duì)伍的現(xiàn)狀、研究?jī)?nèi)容的分布等情況。

    1.研究成果的數(shù)量與質(zhì)量

    我國(guó)第一篇關(guān)于教育法制研究的文章出現(xiàn)于1994年,題目為《關(guān)于我國(guó)教育法規(guī)研究的幾個(gè)問(wèn)題》。文章概述了當(dāng)時(shí)關(guān)于教育法規(guī)的研究狀況,同時(shí)就教育法規(guī)、教育法規(guī)體系、教育法律關(guān)系等概念的異同進(jìn)行了論述。[3]簡(jiǎn)言之,這是早期涉及教育法規(guī)內(nèi)涵及本質(zhì)探討的研究文章,自此以后,我國(guó)關(guān)于教育法制的學(xué)術(shù)研究正式拉開(kāi)帷幕。

    就研究數(shù)量來(lái)看,自新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)以教育法制為主題的研究成果并不多,尤其是近10年來(lái)每年發(fā)文數(shù)量超過(guò)10篇的只有2011年及2016年,而2011年為高峰期(15篇)。與此同時(shí),研究成果發(fā)表在CSSCI來(lái)源期刊中的論文數(shù)量亦很少。至于2011年研究成果高發(fā)的主要原因之一,是由于《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的發(fā)布,《綱要》在第二十章中明確指出,“推進(jìn)依法治教;完善教育法律法規(guī),按照全面實(shí)施依法治國(guó)的基本方略要求,加快教育法制建設(shè)進(jìn)程,完善中國(guó)特色社會(huì)主義教育法律法規(guī)”[4]。這一國(guó)家教育政策的導(dǎo)向?qū)Ξ?dāng)年教育法制建設(shè)的理論研究起到了重要的推動(dòng)作用。

    2.研究隊(duì)伍的現(xiàn)狀

    研究者和研究機(jī)構(gòu)一般構(gòu)成了某一領(lǐng)域的研究隊(duì)伍,研究隊(duì)伍的狀況對(duì)研究成果的水平與質(zhì)量具有重要影響。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析可以了解到我國(guó)教育法制研究領(lǐng)域內(nèi)重要的研究作者與群體。

    具體說(shuō)來(lái),該研究領(lǐng)域發(fā)文數(shù)量超過(guò)3篇的作者有6位:吳濤、申素平、李賜平、龍耀、徐懷京、許華山。這些作者中只有吳濤和許華山之間存在合作關(guān)系,其他高發(fā)文量作者之間尚無(wú)明顯的互動(dòng)聯(lián)系。其中,吳濤和申素平的發(fā)文數(shù)量最高,分別為7篇和6篇,他們所在的研究機(jī)構(gòu)分別為蚌埠醫(yī)學(xué)院和中國(guó)人民大學(xué)。吳濤的研究大多關(guān)于高校教育管理中存在的教育法制問(wèn)題,而申素平則更傾向于從教育法治的視角對(duì)我國(guó)教育法制建設(shè)以及學(xué)校制度進(jìn)行深度分析與研究??傮w上看,我國(guó)在教育法制領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)化研究隊(duì)伍還比較薄弱,尚未形成較固定的研究隊(duì)伍,究其主要原因在于教育法制融合了教育學(xué)與法學(xué)兩個(gè)學(xué)科的交叉內(nèi)容,因而科研歸屬不明,學(xué)術(shù)地位邊緣,其成果亦無(wú)法得到廣泛認(rèn)可,致使專(zhuān)門(mén)從事教育法學(xué)研究的學(xué)者亦相對(duì)較少。

    3.研究熱點(diǎn)內(nèi)容的分析

    鑒于文章關(guān)鍵詞凸顯的是論文的重要主題,而從多篇文章中共同出現(xiàn)的高頻關(guān)鍵詞可以反映該領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)內(nèi)容。借助CiteSpace對(duì)1949—2019年所有文章的關(guān)鍵詞進(jìn)行分析,可以得出關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜(圖1)及高頻次、高中心性關(guān)鍵詞的統(tǒng)計(jì)表(表2)。如圖1所示,關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜中的某一節(jié)點(diǎn)越大,就表明該關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次越高;節(jié)點(diǎn)間的連線關(guān)系則表示關(guān)鍵詞之間的主題聯(lián)系及密切程度。如果某一節(jié)點(diǎn)與其他關(guān)鍵詞的連線越多、線條越粗,則表明該關(guān)鍵詞的中心性越高,并且與其他關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一研究主題下的頻次也就越高。頻次(Frequency)和中心性(Centrality)是衡量某一關(guān)鍵詞重要程度和影響力度的重要指標(biāo)。

    根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,出現(xiàn)頻次在3次以上的7個(gè)關(guān)鍵詞分別為:教育法制、教育法治、依法治教、教育立法、教育行政、教育司法、教育價(jià)值。結(jié)合關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜中重要關(guān)鍵詞的分布及連線關(guān)系,可將新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)教育法制研究領(lǐng)域中的主要研究熱點(diǎn)概括為以下幾個(gè)方面:

    圖1 關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

    序號(hào)關(guān)鍵詞頻次中心性1教育法制1020.362教育法治610.363依法治教120.124教育立法110.295教育行政30.06教育司法30.07教育價(jià)值30.0

    一是關(guān)于教育法制的基本理論研究,其既包括對(duì)國(guó)內(nèi)教育立法、教育司法層面的分析,又涉及對(duì)國(guó)內(nèi)外教育法制建設(shè)的分析與借鑒。在我國(guó)教育立法的進(jìn)程中,學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)內(nèi)教育法制建設(shè)的問(wèn)題分析、國(guó)外教育法制建設(shè)積極經(jīng)驗(yàn)的探討等,均為我國(guó)教育法制的建設(shè)提供了理論支撐。具體來(lái)說(shuō),對(duì)于我國(guó)教育法制的研究,有學(xué)者從綜述的角度出發(fā),對(duì)我國(guó)教育法制建設(shè)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀等進(jìn)行了評(píng)述。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)存在教育立法尚不夠完善、教育執(zhí)法不甚嚴(yán)格、教育司法的執(zhí)行力亦比較薄弱等問(wèn)題。[5]也有學(xué)者從某一教育領(lǐng)域的實(shí)際出發(fā),指出教育法制建設(shè)存在的弊端。如孫光書(shū)等人指出高校教育法制建設(shè)缺乏約束力、執(zhí)行力以及一貫性等問(wèn)題。[6]對(duì)于國(guó)外教育法制建設(shè)的研究則主要包括對(duì)日本、美國(guó)和法國(guó)教育法制的分析與借鑒,如張鋌認(rèn)為應(yīng)借鑒日本重視教育法研究的做法,建立一支素質(zhì)較高的教育法理論和實(shí)踐隊(duì)伍,以完善教育法制立法程序,營(yíng)造教育法制文化等。[7]李素敏則從分析法國(guó)教育法制的主要特點(diǎn)入手,指出我國(guó)教育法律規(guī)則用語(yǔ)空泛,原則性表述較多,可操作性較差,須從縱橫雙向的角度去拓展我國(guó)的教育法規(guī)體系,并加大我國(guó)教育法規(guī)的實(shí)施力度等。[8]

    二是關(guān)于教育法制與依法治教及教育法治之間的概念關(guān)系與價(jià)值意義的研究。在依法治國(guó)的方略下,我國(guó)逐漸開(kāi)始由強(qiáng)調(diào)“法制”建設(shè)轉(zhuǎn)向“法治”治理,由此依法治教、依法治校的理念與策略亦備受關(guān)注。如有學(xué)者明確指出,依法治教理念對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)教育法制的未來(lái)發(fā)展具有促進(jìn)作用。也有學(xué)者通過(guò)對(duì)教育部2000—2010年十年間工作要點(diǎn)的梳理與法理解讀,得出了教育法制建設(shè)是教育事業(yè)改革與發(fā)展的根本保證、是教育法治局面最終形成的邏輯前提、是教育法制建設(shè)的終極價(jià)值追求等結(jié)論。[9]還有學(xué)者則強(qiáng)調(diào)依法治教、依法治校是教育法制建設(shè)的內(nèi)在規(guī)定及目標(biāo)要求,并指出教育領(lǐng)域必須按照依法治國(guó)的基本方略去推進(jìn)深度的觀念更新與制度變革,并加強(qiáng)法制建設(shè)。[10]

    三是教育法制、教育法治與普通教育的相關(guān)研究。隨著教育法制建設(shè)的不斷深入,各級(jí)各類(lèi)教育領(lǐng)域中如何進(jìn)一步貫徹落實(shí)依法治教、推進(jìn)教育的法制建設(shè)、實(shí)現(xiàn)教育的法治化則成了教育微觀實(shí)踐中的熱點(diǎn)問(wèn)題。有學(xué)者對(duì)高校教師的法律地位進(jìn)行了分析,同時(shí)就如何保障教師的法律權(quán)益提出了相應(yīng)的建議。[11]還有研究者則針對(duì)高校權(quán)力的性質(zhì)和學(xué)生權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題,從教育法制的角度出發(fā),認(rèn)為需要改革現(xiàn)有的高校管理模式,塑造新的校方與學(xué)生的管理關(guān)系,同時(shí)以法律形式加以確定。其中尊重學(xué)生權(quán)利、推行依法治校則是中國(guó)高等教育未來(lái)發(fā)展的必由之路。[12]此類(lèi)的相關(guān)研究還包括從教育法治的角度分析校園欺凌事件、學(xué)校懲戒制度等方面存在的問(wèn)題,并進(jìn)而提出需要在教育法治層面對(duì)其進(jìn)行調(diào)整完善的建議。[13]

    四是教育法制與教育行政管理、教育價(jià)值之間的相關(guān)研究。依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的主體工程,在教育領(lǐng)域內(nèi),各級(jí)教育行政部門(mén)是教育法律的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu),因而教育行政管理機(jī)制就是彰顯教育法制建設(shè)的重要組織形式,教育行政與教育法制的內(nèi)在邏輯與互推關(guān)系亦成為重要研究議題。該方面主要以學(xué)者龍耀等人的研究為主,他們認(rèn)為教育法制服從于教育規(guī)律與教育價(jià)值,教育法制邊界是教育行政的第一邊界,此外教育行政權(quán)力應(yīng)該具有專(zhuān)業(yè)邊界和價(jià)值邊界等。而教育行政權(quán)力如果要在邊界內(nèi)運(yùn)行就需要完善教育法制、改革現(xiàn)行教育行政體制,以推動(dòng)教育行政的法制化、民主化和科學(xué)化的進(jìn)程。[14]

    四、我國(guó)教育法制建設(shè)的展望與思考

    1.立法體系尚需完善

    綜上所述,回顧共和國(guó)70年尤其是改革開(kāi)放以來(lái)教育法制建設(shè)的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)隨著國(guó)家法治體系的建設(shè)推進(jìn),我國(guó)的教育法制已基本實(shí)現(xiàn)了體系化、規(guī)范化、層級(jí)化的布局,同時(shí)亦基本構(gòu)建了具有中國(guó)本土特色的教育法體系的基礎(chǔ)。若再?gòu)纳顚拥姆治鰜?lái)看,其法制體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還不夠完善,如具體體現(xiàn)為教育法所涉及的對(duì)象分布不平衡,可予實(shí)體操作的法律較少,原則性、空洞型、表述類(lèi)的法律較多,同時(shí)亦尚未形成縱向銜接、橫向溝通、全面有序、完整統(tǒng)一的教育法制體系的框架。

    上述問(wèn)題既凸顯了當(dāng)前我國(guó)已有教育法律存在的規(guī)范性不足、操作性不強(qiáng)的缺陷,同時(shí)也反映了其與教育發(fā)展整體要求不能全面吻合的弊端。對(duì)此不僅需要及時(shí)修訂、不斷更新完善已有的教育法律,尤其是對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)影響重大、急需規(guī)范的學(xué)前教育、學(xué)校教育、終身教育等方面的立法更需要加大力度盡早予以制定。2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》就曾指出,應(yīng)該盡快“制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律”,但以上相關(guān)教育立法卻至今尚未出臺(tái),這不僅影響了相關(guān)教育領(lǐng)域的依法治理,而且對(duì)完善教育法制體系也造成了重大阻礙。

    2.理論研究尚欠深度與廣度

    通過(guò)以上對(duì)我國(guó)教育法制領(lǐng)域研究的現(xiàn)狀分析,可以發(fā)現(xiàn)在理論研究層面,整體呈現(xiàn)的是成果數(shù)量較少、質(zhì)量較低、研究隊(duì)伍薄弱、研究熱點(diǎn)相對(duì)分散、研究范圍也較為狹窄的缺憾。針對(duì)上述問(wèn)題,我們既需要繼續(xù)提高理論界對(duì)教育法制研究的關(guān)注力度,同時(shí)也需要盡快形成一支具有重要影響力的核心研究隊(duì)伍,以進(jìn)一步拓展其研究的深度和廣度。目前,從教育部到各大高校的法學(xué)院和教育學(xué)院都在共同推進(jìn)教育法制研究。例如,2018年教育部政策法規(guī)司與中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)、東南大學(xué)、西南大學(xué)、中南大學(xué)、華中科技大學(xué)、西北政法大學(xué)等10所高校合作共建教育立法研究基地;華東師范大學(xué)法學(xué)院等一些單位和機(jī)構(gòu)也在長(zhǎng)期積累的基礎(chǔ)上,于2016年成立了由教育部領(lǐng)銜的全國(guó)首家青少年法治教育協(xié)同創(chuàng)新中心,華東師范大學(xué)法學(xué)院還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了教育法學(xué)二級(jí)學(xué)科碩士點(diǎn),由此并聚集了一批有志于教育法研究的專(zhuān)業(yè)工作者隊(duì)伍,近期多項(xiàng)研究成果問(wèn)世并被包括《新華文摘》在內(nèi)的國(guó)內(nèi)重要刊物轉(zhuǎn)載或引用。這樣一種努力與發(fā)展的勢(shì)頭,無(wú)疑為我國(guó)未來(lái)教育法制的建設(shè)與完善起到了重要的奠基作用。

    然而教育法制這一交叉學(xué)科到底是歸屬于教育學(xué)科還是法律學(xué)科的問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決,其學(xué)科背景以及發(fā)展方向的邊界模糊化,亦使得教育法制在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域拓展的深度與廣度有所欠缺。該學(xué)科邊界模糊的問(wèn)題亦成為教育法制科研歸屬不明、研究隊(duì)伍不穩(wěn)、經(jīng)費(fèi)支持不足的重要緣由之一。在當(dāng)前學(xué)科融合和人才跨學(xué)科發(fā)展的趨勢(shì)下,從理論層面明晰教育法制的學(xué)術(shù)背景以及學(xué)科邊界亦已成為教育法研究領(lǐng)域的重要議題。

    3.執(zhí)法實(shí)踐需增強(qiáng)有效性

    縱觀當(dāng)前我國(guó)教育實(shí)踐領(lǐng)域,各種教育事件頻出,諸如幼兒園的虐童事件、中小學(xué)的校園暴力及欺侮事件等此起彼伏。當(dāng)人們對(duì)上述問(wèn)題“習(xí)以為常”之際,實(shí)際上也是校園生態(tài)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡之時(shí)。為了對(duì)師生權(quán)益予以切實(shí)保護(hù),同時(shí)對(duì)學(xué)校生態(tài)環(huán)境進(jìn)行深度治理,加強(qiáng)教育立法的有效性與可操作性也無(wú)疑已經(jīng)成為教育立法領(lǐng)域的重要命題。雖然我們從早期的劉燕文學(xué)位授予案[15]、齊玉苓受教育權(quán)的缺失案[16]等教育事件被引入司法程序,以及其他一些教育案例受到司法審理等過(guò)程來(lái)看,我國(guó)在教育法制尤其是教育法治領(lǐng)域還是取得了重要的實(shí)踐進(jìn)展。但如何進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)教育法的有效性及可操作性因素的研究,包括教育法律的內(nèi)容、執(zhí)法的強(qiáng)度、違法的成本等,亦都已經(jīng)成為教育法研究領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急。

    70年中國(guó)教育法制建設(shè)的發(fā)展路徑,經(jīng)歷的是啟航、轉(zhuǎn)折與深化等三個(gè)重要的發(fā)展階段,映射出的則是從“以人代政”“以政代法”逐漸轉(zhuǎn)向“以法治教”,并日趨形成健全完善教育法制體系的推進(jìn)過(guò)程。而從教育政策邁向教育法制,繼而朝向教育法治理念的深度嬗變,以及體現(xiàn)在實(shí)踐層面的教育實(shí)體法與教育程序法規(guī)的相輔相成和有效融合,亦整體呈現(xiàn)出了共和國(guó)70年教育法制建設(shè)由淺入深、漸成體系的鮮明特征。誠(chéng)然,在取得巨大成就的同時(shí),理論研究的相對(duì)薄弱仍是我們面臨的重要難題,尤其是在研究隊(duì)伍的形成、研究?jī)?nèi)容和研究熱點(diǎn)的聚焦及深度廣度方面還存在力量薄弱、目標(biāo)松散、相關(guān)研究成果的數(shù)量與質(zhì)量有待提高等的不足,而上述問(wèn)題若不予以盡快解決則難以有效支撐和促進(jìn)教育法制實(shí)踐的快速發(fā)展。因此,我們必須進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)教育法制建設(shè)的深入開(kāi)展,并根據(jù)教育實(shí)踐的具體需求,加快立法的進(jìn)度,在繼續(xù)完善教育立法體系的同時(shí)增強(qiáng)理論研究的廣度與深度,以為教育法制實(shí)踐的推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之,加強(qiáng)對(duì)教育法執(zhí)法實(shí)踐的研究,有效提高執(zhí)法的效度與信度仍然應(yīng)該成為當(dāng)前關(guān)注的重點(diǎn)。

    回顧與總結(jié)我國(guó)教育法制建設(shè)的70年發(fā)展歷程,我們繼續(xù)充滿信心、滿懷希望。面向國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo),在密切關(guān)注新時(shí)代背景下教育改革與發(fā)展的新方向與新需求的同時(shí),我們將繼續(xù)不斷完善教育的立法體制與治理機(jī)制,由此為教育法制建設(shè)在我國(guó)實(shí)現(xiàn)更大的變革做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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