黑龍江省農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐與研究

于嘉 楊冰 李娟

[摘 要] 黑龍江省農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作已結(jié)束。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)和農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)開展順利，有效解決了農(nóng)民農(nóng)企貸款難、融資貴的問題，取得了一定的成效。在兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展中也呈現(xiàn)出一些問題，如法律制度制約、金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)問題及不良貸款抵押物處置困難。黑龍江省應(yīng)加大立法和制度改革肅清兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展的障礙，建立分散兩權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的緩釋機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，探索不良貸款抵押物處置的新方式，為金融機(jī)構(gòu)提供土地經(jīng)營權(quán)的二級流轉(zhuǎn)平臺，提供農(nóng)房處置的新方法，為兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展提供內(nèi)生動力。

[關(guān)鍵詞] 兩權(quán)抵押貸款;土地經(jīng)營權(quán);農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)

[中圖分類號] F740[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）01-0026-02

兩權(quán)抵押貸款主要旨在服務(wù)三農(nóng)，是指將農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押物的貸款方式。農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，旨在盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，有效解決服務(wù)三農(nóng)的金融供給問題，緩解三農(nóng)貸款難與貸款貴的現(xiàn)狀，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，增強(qiáng)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力。黑龍江省農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作于2015年末由中國人民銀行哈爾濱中心支行牽頭，制定了《黑龍江省“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施方案》及《兩權(quán)抵押貸款管理辦法》，黑龍江省有15個縣市開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)任務(wù)、3個縣市承擔(dān)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)地區(qū)金融機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)，提高農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)規(guī)模和覆蓋面，不斷探索抵押物處置機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資功能。截至2018年末，黑龍江省兩權(quán)抵押貸款余額達(dá)87.88億元，其中，15個農(nóng)地試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額83.8億元，占全國農(nóng)地抵押貸款余額16.1%，3個農(nóng)房試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額4.08億元。占全國農(nóng)房抵押貸款余額1.4%。取得了預(yù)期成效。

一、黑龍江省兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)成效

（一）發(fā)揮協(xié)同作用，完善制度體系建設(shè)

兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的開展要以農(nóng)村土地改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制為依托，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作。試點(diǎn)過程中需要發(fā)揮各部門的協(xié)同工作。黑龍江省兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作在黑龍江省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由中國人民銀行哈爾濱中心支行作為牽頭單位，協(xié)同15個試點(diǎn)地區(qū)各部門成立了市縣兩級工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)同銀行機(jī)構(gòu)制定了相應(yīng)的信貸管理制度和貸款實(shí)施細(xì)則等試點(diǎn)工作實(shí)施方案，構(gòu)建了兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的制度框架。

（二）貸款規(guī)模擴(kuò)大，貸款覆蓋面增加

試點(diǎn)工作開展以來，15個試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款總量不斷擴(kuò)大，貸款覆蓋面不斷增加。2015年末，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地貸款余額為56.8億元，2018年底農(nóng)地貸款余額為83.8億元，增長47.5%。截至2018年底，農(nóng)房貸款余額達(dá)4.08億元。全省試點(diǎn)地區(qū)有60多家金融機(jī)構(gòu)制定了兩權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則，95.2%的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開辦了兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款覆蓋面呈增加態(tài)勢。

（三）融資模式創(chuàng)新，推進(jìn)一站式服務(wù)

運(yùn)用“農(nóng)戶+產(chǎn)權(quán)交易中心+信貸”模式，開展兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)一站式服務(wù)。設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)納入交易平臺進(jìn)行市場化運(yùn)作。建立“一個基礎(chǔ)、兩個平臺、三個中心”的基本框架?！耙粋€基礎(chǔ)”即確權(quán)頒證基礎(chǔ)?！皟蓚€平臺”即銀農(nóng)對接平臺和產(chǎn)權(quán)交易平臺?！叭齻€中心”即在產(chǎn)權(quán)交易中心下設(shè)三個分中心。一是資產(chǎn)評估中心、抵押擔(dān)保服務(wù)中心、收儲拍賣服務(wù)中心。通過這種模式，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)信息、融資需求信息，以及確權(quán)、抵押、登記、流轉(zhuǎn)和交易等要素納入平臺系統(tǒng)，通過在交易平臺建立融資服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)信息共享和實(shí)時(shí)撮合，形成土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款“一站式”服務(wù)。該模式突破聯(lián)保、互保等貸款5萬元的額度限制，單戶農(nóng)民最大貸款額度可達(dá)400萬元。通過引入多家銀行開辦“兩權(quán)”抵押貸款，形成了合理的價(jià)格競爭機(jī)制，抵押貸款利率平均下降1.2個百分點(diǎn)。通過一站式服務(wù)，農(nóng)戶持“兩證”可以隨時(shí)貸、用時(shí)貸、急時(shí)貸、循環(huán)貸，貸款期限延長到3年，辦理時(shí)間縮短50%。截至2016年末，黑龍江省試點(diǎn)地區(qū)已有8個縣依托土地流轉(zhuǎn)中心開辦了“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，累計(jì)貸款63.9億元，受益農(nóng)戶8.8萬戶，促進(jìn)土地抵押或流轉(zhuǎn)307.2萬畝。

（四）貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制初步建立，補(bǔ)償機(jī)制不斷健全

有效降低農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，是開展兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的重要保障。試點(diǎn)以來，人民銀行哈爾濱中心支行協(xié)調(diào)財(cái)政廳及地方政府，積極為15個試點(diǎn)地區(qū)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。截至2018年末，農(nóng)地試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模共計(jì)1.2億元，農(nóng)房試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模共計(jì)3500萬元。此外，在部分試點(diǎn)地區(qū)還建立了政府性擔(dān)保公司，在保余額達(dá)2.16億元。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障作用也得到了充分發(fā)揮，其中農(nóng)地保險(xiǎn)在保余額達(dá)7.99億元，農(nóng)房保險(xiǎn)在保余額達(dá)1.82億元。貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制在緩解農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)方面起到了積極作用。

二、兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)踐中存在的關(guān)鍵問題及成因

（一）法律、制度“紅線”制約

2015年試點(diǎn)開展以來，國務(wù)院對“兩權(quán)”抵押貸款涉及突破相關(guān)法律有了明確規(guī)定，為試點(diǎn)的順利推進(jìn)開了“綠燈”。但通過兩年的試點(diǎn)實(shí)踐，在法律方面依然存在法律及制度的紅線制約。

兩權(quán)抵押貸款的法律基礎(chǔ)尚不完善。首先，農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)受法律限制。農(nóng)民最主要的資產(chǎn)就是承包土地的經(jīng)營權(quán)以及農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這兩項(xiàng)權(quán)利在抵押貸款以及交易流轉(zhuǎn)上都受到現(xiàn)有《憲法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等法律的嚴(yán)格限制。我國《憲法》及《土地管理法》中明確規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”;“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。宅基地轉(zhuǎn)讓范圍局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，由于農(nóng)房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)具有不可剝離性，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓范圍也同樣受限。其次，房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押物處置缺乏法律制度依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院第八次全國法院民事商事審判工作會議紀(jì)要》第30條規(guī)定，在非宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)民將其宅基地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個人，該房屋買賣合同認(rèn)定為無效。所以，即使在法院判決農(nóng)房抵押物產(chǎn)權(quán)歸屬于銀行機(jī)構(gòu)的情況下，如農(nóng)房抵押物需向村集體以外轉(zhuǎn)移，依然難以執(zhí)行。同時(shí)，由于《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》（法釋〔2004〕15號）第六條規(guī)定，“對被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”。

土地及房屋是農(nóng)民重要的生產(chǎn)和生活資料，在試點(diǎn)工作中既要探索研究“兩權(quán)”抵押物處置難題，又要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵害、確保農(nóng)業(yè)、農(nóng)村穩(wěn)定，這一矛盾也在一定程度上加大了“兩權(quán)”抵押物的處置難度。

（二）“還權(quán)賦能”難度大

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，地廣人稀，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村人口呈現(xiàn)凈流出的態(tài)勢，宅基地閑置情況普遍，由于農(nóng)村住房距離縣城較遠(yuǎn)，交通便利程度低，生活及生產(chǎn)配套設(shè)施不完善，缺少投資價(jià)值，農(nóng)房價(jià)格普遍走低，農(nóng)房市場處于供大于求的狀態(tài)。盡管試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村住房所有權(quán)確權(quán)率及頒證率均在90%以上，但由于農(nóng)房價(jià)格低于成本價(jià)格，導(dǎo)致銀行機(jī)構(gòu)抵押物不斷貶值。農(nóng)村土地價(jià)值評估難度較大，多少地區(qū)缺乏權(quán)威的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估中介機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致處置價(jià)格缺乏公允，借貸雙方分歧較大，甚至出現(xiàn)信貸尋租，對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成阻礙。農(nóng)村土地房屋與城市土地房屋同權(quán)同市不同價(jià)的矛盾尚未解決。還權(quán)賦能難度較大。土地管理制度需要盡快調(diào)整，才能真正通過農(nóng)房抵押貸款促進(jìn)農(nóng)民收入提高，滿足農(nóng)村市場融資需求，同時(shí)降低金融機(jī)構(gòu)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）抵押物處置機(jī)制不健全

黑龍江省兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作開展以來，試點(diǎn)地區(qū)全部金融機(jī)構(gòu)130家，開辦兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)60家，不足50%，其中一個重要的原因是抵押物處置困難，風(fēng)險(xiǎn)緩釋功能難以發(fā)揮作用。如農(nóng)房貸款逾期不還，敗訴后農(nóng)民仍然拒絕交出抵押房屋，最終無法強(qiáng)行處置，銀行貸款損失。司法執(zhí)行困難，農(nóng)房和農(nóng)地是農(nóng)民安身立命的生活保障來源，為了維系農(nóng)村社會穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民利益，司法執(zhí)行上消極作為，銀行無法收回貸款。缺乏法律依據(jù)、政府制度支持、相關(guān)部門的分工協(xié)作、責(zé)任明確的抵押物處置機(jī)制是試點(diǎn)地區(qū)面臨的一大難題。導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)房、農(nóng)地抵押貸款中承擔(dān)了大量風(fēng)險(xiǎn)，資金供給的積極性不高，阻礙兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推進(jìn)。

三、對策建議

黑龍江省兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作取得了一定的成效，也反映出一些問題?？傮w上講，兩權(quán)抵押貸款拓寬了農(nóng)民的融資渠道，有力支持了黑龍江省試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。解決試點(diǎn)工作中存在的問題，建立兩權(quán)抵押貸款促進(jìn)黑龍江省農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融支持的長效機(jī)制尤為重要。

（一）修改相關(guān)法律法規(guī)，完善頂層制度設(shè)計(jì)

法律層面支持農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押物處置和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)處置，突破兩權(quán)抵押貸款抵押物處置瓶頸。解決《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)與現(xiàn)行農(nóng)村土地抵押融資不匹配的問題，賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的正式法律效力，保障債權(quán)人的合法權(quán)利，為司法部門處置抵押物提供法律依據(jù)。明確土地經(jīng)營權(quán)抵押的法定等級部門，負(fù)責(zé)土地經(jīng)營權(quán)抵押的權(quán)屬變更的登記及效力證明。明晰農(nóng)村土地三權(quán)分置下的農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系，明確債權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)，為土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)屬糾紛中受償順序的確定提供依據(jù)。

建議突破農(nóng)民宅基地及農(nóng)村房屋向集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn)的限制，擴(kuò)大受讓人范圍是解決農(nóng)房抵押物處置難的重要舉措。建立宅基地和農(nóng)房市場的交易機(jī)制，提供宅基地入市場的法律和制度保障。建立行之有效的農(nóng)房抵押物處置機(jī)制，在保障農(nóng)民基本生活權(quán)利的前提下，通過多主體多渠道提供臨時(shí)安置住房，廉租房等方式嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)房抵押資產(chǎn)處置權(quán)力的行使。

（二）完善兩權(quán)抵押貸款配套措施

加快“兩權(quán)”頒證工作進(jìn)度。清晰界定土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬及農(nóng)房歸屬權(quán)。著力解決個別試點(diǎn)地區(qū)土地權(quán)屬不清等問題，加快土地確權(quán)登記頒證工作，加快土地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和管理平臺建設(shè);探索建立科學(xué)的土地價(jià)格評估機(jī)制，支持市場化的中介評估機(jī)構(gòu)發(fā)展，逐步建立土地基準(zhǔn)價(jià)格指導(dǎo)公示制度，提高土地價(jià)格評估的規(guī)范性。逐漸解決城市農(nóng)村土地同市不同價(jià)的問題。積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。加快建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，充分發(fā)揮其對土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)作用，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，積極為土地流轉(zhuǎn)提供信息支持。建立多重風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。建立健全風(fēng)險(xiǎn)保障緩釋機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模和覆蓋面，積極發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)市場，積極鼓勵農(nóng)民通過保險(xiǎn)的方式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，從而有效分散金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）探索兩權(quán)抵押貸款處置的典型模式

抵押物處置在兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中屬于核心問題。黑龍江在試點(diǎn)地區(qū)采用了政府主導(dǎo)、銀行主辦、多部門參與的抵押物處置格局。但仍然存在不良貸款處置困難的問題。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款處置建議創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，搭建二次流轉(zhuǎn)平臺，在貸款初期建立二次流傳儲備池，找好下一個承接方，優(yōu)先選擇信用良好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，作為承接儲備方，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)。提高農(nóng)地貸款的抵押物流轉(zhuǎn)處置效能。農(nóng)房抵押物處置難度較大，需要發(fā)揮政府、銀行、司法等部門的協(xié)同作用，在有法可依的前提下，保障農(nóng)房抵押物處置后農(nóng)民的基本生活問題，可由政府提供廉租房，或者在農(nóng)房抵押貸款發(fā)放時(shí)明確借款人農(nóng)房抵押處置后的住處，解決司法執(zhí)行困難，賦予金融機(jī)構(gòu)處置兩權(quán)抵押貸款抵押物的真實(shí)權(quán)力，增強(qiáng)兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展的內(nèi)在動力。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]