中美生態(tài)損害賠償制度的功能主義比較

摘要：縱觀我國現(xiàn)行的生態(tài)損害賠償?shù)姆芍贫?，我國的自然資源損害賠償立法、司法規(guī)范缺乏秩序效果，缺乏生態(tài)損害衡量標準，美國的環(huán)境法研究起步早，有關(guān)環(huán)境損害及賠償?shù)难芯拷缍ㄇ逦Ｍㄟ^對比中美兩國的自然資源環(huán)境生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，比較兩國制度的差異和優(yōu)勢，選擇性借鑒美國制度優(yōu)勢，從而為建構(gòu)新時代我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供思路。

關(guān)鍵詞：自然資源；生態(tài)損害賠償；功能主義比較法

2005年之后，法學(xué)界就我國的生態(tài)損害的界定與分類等問題基本達成共識，對生態(tài)損害的關(guān)注度逐步提高。美國環(huán)境法研究較早，在法律規(guī)制的廣度和深度上有長足的發(fā)展，可資借鑒。

一、美國法針對生態(tài)損害賠償?shù)姆刹呗?/p>

（一）索賠主體

從美國自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立過程中，求償主體在聯(lián)邦自然資源損害賠償法律中最終確定是建立在公共信托和國家親權(quán)制度概念被普遍接受和不斷的在普法中的案件中被引用的基礎(chǔ)之上，最終確立了“在涉及自然資源損害的情形下，美國總統(tǒng)或者其授權(quán)的任何州代表，得以這些自然資源的所及的公共福扯以信托人的名義對此類損害釆取相應(yīng)的行動。參與生態(tài)環(huán)境損害救助并為此付出對價的主體和生態(tài)環(huán)境本身可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害訴訟?！币虼?，針對自然資源損害，聯(lián)邦政府、州政府和印第安部落等主體可以作為索賠主體進行求償。公民和環(huán)保組織被排除在自然資源損害索賠主體之外，但其可以針對特定環(huán)境違法行為訴請禁令，或起訴行政機關(guān)要求其履行職責(zé)。另外，從《超級基金法案》不難看出，各州環(huán)保機構(gòu)、地方環(huán)保機構(gòu)作為主要的求償主體之一。

（二）責(zé)任人的認定

美國自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任人的認定的環(huán)節(jié)中最主要最突出的一個概念是潛在責(zé)任人的認定，其包含了根據(jù)財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的所有時間節(jié)點上的所有的所有人，同時也包括使用或者處理自然資源的所有程序上的所有參與者。潛在責(zé)任人的概念以及其認定過程的變化體現(xiàn)了個三方面的認定標準。第一，其涵蓋的時間長度不局限于當(dāng)下，這一規(guī)定從賠償主體認定范圍的角度能夠全面的對責(zé)任人進行追償；第二，另一標準是打擊以轉(zhuǎn)移財產(chǎn)為目的的逃避承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任；第三，從另一個層面上說，對潛在責(zé)任人的認定和追償不僅僅關(guān)乎損害賠償?shù)沫h(huán)節(jié)，最重要的是對于重建或者替代成本的承擔(dān)，或者之后由超級基金追償提供了便利。[2]因此，潛在責(zé)任人的認定對于有效的全面的承擔(dān)自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任是十分必要的。

（三）賠償范圍

美國內(nèi)政部（DOI）制定的具體的自然資源損害賠償規(guī)則（簡稱“DOI規(guī)則”）?，F(xiàn)今DOI規(guī)則中自然資源損害賠償?shù)姆秶牵海?）將受破壞的自然資源恢復(fù)或修復(fù)到它們能夠提供基準服務(wù)狀況的費用，或者（2）替換以及/或者獲取同等的能夠提供此種服務(wù)的自然資源的費用，損害賠償?shù)慕痤~還可能包括從有害物質(zhì)釋放直到恢復(fù)、修復(fù)、替換，以及/或者獲取同等基線的服務(wù)的時期內(nèi)，公眾所失去的可賠償價值的全部或者部分的服務(wù)損失。

（四）磋商

長期以來，美國環(huán)境法學(xué)者大多聚焦于環(huán)境污染引發(fā)的侵權(quán)救濟，較少論及自然資源破壞引發(fā)的生態(tài)損害賠償問題。著作方面，僅有《自然資源損害責(zé)任：超越了侵權(quán)》一書在其中一章提到了磋商和解的優(yōu)勢，但是沒有論及其適用范圍。有學(xué)者認為，超過95%的甚至幾乎所有的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴求最終都是通過磋商和解結(jié)案。法律授權(quán)是美國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的前提。聯(lián)邦政府和州政府作為受托人必須在法律授權(quán)范圍內(nèi)，以賠償權(quán)利人的身份就生態(tài)環(huán)境損害賠償請求與賠償責(zé)任人進行磋商。評估標準是美國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的核心。

二、中國法針對生態(tài)損害賠償?shù)姆刹呗?/p>

（一）索賠主體

就我國現(xiàn)行的法律規(guī)定而言，依據(jù)我國《憲法》第9條規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，我國有政府和國家或者其他行政部門作為求償主體具有天然的法理法學(xué)依據(jù)?！董h(huán)境保護法》第6條，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。《水污染防治法》第86條和《大氣污染防治法》第62條第二款規(guī)定了解決因大氣污染、水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護主管部門、海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理的前置程序。2012年《民事訴訟法》第55條，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起公益訴訟。因此，求償主體并沒有明確的規(guī)定，由各級政府以及特殊法規(guī)定的相關(guān)部門，或者國家層面的國務(wù)院作為我國自然資源損害賠償?shù)闹黧w較為合理。

（二）主體認定中的“潛在責(zé)任人”問題

基本上，在我國自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償主體的認定方面，現(xiàn)行的法律主要是基于環(huán)境污染所產(chǎn)生的對財產(chǎn)和人身所實施損害行為的主體，這和一般的侵權(quán)法下的責(zé)任主體是有重合的，同時，對于潛在的責(zé)任主體的認定也是基于侵權(quán)法上的連帶責(zé)任這一部分予以認定，忽略了自然資源生態(tài)環(huán)境損害的長期性和潛伏性的特點。因此，在試點方案中的總目標和要求中也對明確賠償主體的要求有所體現(xiàn)。[6]同時試點方案還對賠償主體的范圍與一般的侵權(quán)主體進行區(qū)分，可以說一般侵權(quán)主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償主體的外延有重合的地方，但是兩者并非完全等同，否則方案中就不會就索賠主體的問題單獨提出進行試點和探索，直接解釋使用一般民事侵權(quán)主體即可。

（三）賠償范圍

我國對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臉藴屎蜕鷳B(tài)環(huán)境損害的范圍的確定缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，現(xiàn)行我國對于自然資源的損害賠償主要是基于侵權(quán)法下對人身和財產(chǎn)的賠償以及對于漁業(yè)資源相關(guān)的有限的海洋生態(tài)環(huán)境的損害賠償，在《水污染防治法》第89條，因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，當(dāng)事人可以委托環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)。環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受委托，如實提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。[7]2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染的費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用?！?/p>

（四）磋商

磋商制度是公法與私法相結(jié)合的一種救濟形式。賠償（磋商）權(quán)利人與賠償（磋商）義務(wù)人是一對核心的法律關(guān)系主體。其中，生態(tài)環(huán)境損害賠償司法實踐中，鑒定評估結(jié)論的真實性系磋商主要內(nèi)容之一，也是爭議較多的磋商事宜?！陡母锓桨浮访鞔_了“磋商前置”，但未規(guī)定磋商的具體程序。決定磋商后，雙方的正式磋商含調(diào)解與和解兩種方式。磋商成功后，賠償權(quán)利人與義務(wù)人將簽署賠償磋商協(xié)議，協(xié)議自雙方當(dāng)事人的簽章后生效，置于是否需要備案，目前存在爭議。此外，有關(guān)磋商的次數(shù)，各地區(qū)政策規(guī)定一般不超過兩次，即當(dāng)事人因主客觀原因不能履行協(xié)議的，可以再次進行磋商?！陡母锓桨浮访鞔_了經(jīng)磋商達成賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認。經(jīng)司法確認的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可向人民法院申請強制執(zhí)行。

三、中美異同、闡釋與理論啟發(fā)

下文先按照主體到賠償范圍到磋商順序總結(jié)中美生態(tài)損害賠償制度異同，進行現(xiàn)象解釋與蘊意闡發(fā)。

（一）闡釋與啟發(fā)Ⅰ：索賠主體再探討

相比較我國的自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那髢斨黧w而言，美國的求償主體的獲得的理論基礎(chǔ)和該國本身的自然資源的物權(quán)權(quán)屬以及該國的法律傳統(tǒng)而言更為薄弱，且發(fā)展的過程更為艱辛，其需要通過有從法理概念上革命，轉(zhuǎn)變公眾的概念從而使得實際的立法、司法發(fā)生相應(yīng)的改變，同時在其法律發(fā)展和變革的過程中，部分具有環(huán)保意識的法官成為該領(lǐng)域的先驅(qū)者，另外，在美國自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，對于潛在責(zé)任人的追償?shù)某绦蚍爆嵡液臅r耗費較多，因為該制度下的主體的認定具有較強的可變性且責(zé)任人的抗辯權(quán)的適用較為普遍。

因此，我國對于生態(tài)環(huán)境損害的賠償在現(xiàn)行法律層面上不存在求償?shù)闹黧w，現(xiàn)行的法律主要損害救濟環(huán)境污染所帶來的損害賠償，加之民法上的侵權(quán)損害賠償。由各級政府以及特殊法規(guī)定的相關(guān)部門，或者國家層面的國務(wù)院作為我國自然資源損害賠償?shù)闹黧w較為合理因此，由政府或者政府部門作為求償主體在民法上或者行政法層面對損害責(zé)任人提出追償裏在我國較為理想的追償方式。

（二）闡釋與啟發(fā)Ⅱ：生態(tài)損害賠償磋商制度的完善

美國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在理論上研究不足，實踐中卻如火如荼，兩者形成鮮明對比。這與美國法律文化傳統(tǒng)有關(guān)：一方面，美國將生態(tài)環(huán)境損害賠償建構(gòu)在較為成熟的環(huán)境公共信托理論上，從而套用相關(guān)制度避免了磋商的基礎(chǔ)理論論證；另一方面，美國司法制度不論是在私法領(lǐng)域還是公法領(lǐng)域，都十分注重和解及當(dāng)事人意思自治，從而沿用相關(guān)規(guī)則避免了磋商的專門程序設(shè)計。

同理，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不僅是操作層面的問題，更涉及到理論和程序設(shè)計等制度層面的問題。更何況我國還缺少與美國相類似的有益于該制度直接運行的法律文化傳統(tǒng)，尤其需要學(xué)界對磋商制度的可行性、性質(zhì)、原則、目標等基礎(chǔ)問題加以論證，否則難免在制度倉促推行過程中陷入困境。

（1）盡早建立數(shù)據(jù)庫。美國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實施以來，一直未形成官方的完整數(shù)據(jù)庫，為法官比較、學(xué)者研究和公眾監(jiān)督帶來了極大的不便。為了避免這樣的研究困境，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度在實施之初就應(yīng)該做好信息統(tǒng)計和數(shù)據(jù)整理工作，在全國范圍內(nèi)建立數(shù)據(jù)庫，并且形成跨部門信息共享，為該制度的未來發(fā)展、完善和改革提供原始研究資料。

（2）評估標準精確化。美國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和解金額個案差別很大，并且金額差別與損害類型、賠償責(zé)任人類型、技術(shù)標準、時間或地點等因素相關(guān)，但是這種相關(guān)性并未形成任何可預(yù)期的特定估算比例。這也正是我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度設(shè)計的難點所在。我們應(yīng)認識到：一方面，評估標準的精確化在短期內(nèi)確實是無法完成的任務(wù)，盲目追求量化、細化可能適得其反，不妨借鑒美國經(jīng)驗暫時先通過設(shè)立抽象價值標準加以審核；另一方面，因為法律制度的正當(dāng)性蘊含于可預(yù)測性之中，在制度穩(wěn)定運行、相對成熟后，還是要嘗試在充分數(shù)據(jù)研究的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)更為具體可行并且相對統(tǒng)一的技術(shù)標準，為相關(guān)案件的磋商和解金額提供參照和指引。

（3）擴大覆蓋范圍，豐富賠償方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商結(jié)果較為單一，以金錢損害賠償方式為主。今后要注意豐富磋商方案中的賠償方式，在經(jīng)濟責(zé)任之外，應(yīng)同樣重視“復(fù)種補綠”“恢復(fù)生態(tài)”等恢復(fù)原狀類的行為責(zé)任方式。

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作者簡介：張家慧（1994—），女，湖南吉首人，土家族，在讀碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護法。