我國(guó)行政行為概念流變史研究

摘要：行政行為概念作為行政法學(xué)科獨(dú)立化的標(biāo)志之一被從國(guó)外引進(jìn)，并從最開(kāi)始便在學(xué)理上與受案范圍產(chǎn)生了聯(lián)系，并在隨后出臺(tái)的行政訴訟法中得到確認(rèn)。之后隨著歷次行政訴訟法和司法解釋的出臺(tái)或者修改，學(xué)界對(duì)于行政行為的闡釋也隨著對(duì)受案范圍擴(kuò)大的要求而一并呈現(xiàn)出擴(kuò)大的取向。雖然學(xué)界對(duì)行政行為的概念的泛化存在批評(píng)和改進(jìn)的聲音，但對(duì)行政行為采取廣義理解是合適的。

關(guān)鍵詞：行政行為；受案范圍；行政處理

一、1989年行政訴訟法

1989年行政訴訟法第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政行為完成了從法學(xué)概念到法律概念的轉(zhuǎn)變。隔年頒布的司法解釋的頒布，使得具體行政行為是單方、具體行為作為司法實(shí)務(wù)方面的認(rèn)識(shí)得以確定?！熬唧w行政行為”和“抽象行政行為”作為一組對(duì)立概念正式出現(xiàn)在官方的話(huà)語(yǔ)體系中。

正因?yàn)榇?，整個(gè)九十年代圍繞抽象行政行為和具體行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)了激烈的討論。同時(shí)，由于具體行政行為依托在受案范圍中，所以對(duì)于其本身的界定仍舊存在爭(zhēng)議，如有觀點(diǎn)認(rèn)為，具體行政行為并非僅指向行政法律行為，行政事實(shí)行為作為針對(duì)具體事項(xiàng)、有特定對(duì)象的行為也應(yīng)當(dāng)是法院的審理對(duì)象。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，《若干意見(jiàn)》將具體行政行為解釋為單方行為也過(guò)分限縮了其內(nèi)涵，從而行政合同以及行政指導(dǎo)等非正式行政行為都無(wú)法被納入其中。

實(shí)定法上具體行政行為概念的出現(xiàn)也影響了學(xué)界對(duì)于行政行為本身的理解，比如楊海坤教授認(rèn)為，由于我國(guó)行政法已規(guī)定了對(duì)具體行政行為合法性審查的原則，因此行政行為理應(yīng)包括具體行政行為及其相對(duì)的普遍（抽象行政行為），因此行政行為是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的具有行政法意義的行為，是行政主體（主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān)）行使行政管理職權(quán)直接或間接產(chǎn)生行政法律效果的行為。

最狹義的行政行為概念仍舊被進(jìn)行比較法研究的學(xué)者予以提倡，楊建順教授基于國(guó)外對(duì)行政行為概念的理論研究，認(rèn)為鑒于我國(guó)行政法學(xué)研究與世界各國(guó)接軌的必要性，應(yīng)將行政行為界定為行政主體依法行使國(guó)家行政權(quán)，針對(duì)具體事項(xiàng)或事實(shí)，對(duì)外部采取的能產(chǎn)生直接法律效果使具體事實(shí)規(guī)則化的行為。

因此，在1989年行政訴訟法后，具體行政行為和抽象行政行為作為二元對(duì)立概念在學(xué)界成為通說(shuō)，并且滲透影響到對(duì)于行政行為的界定中。行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為成為基于實(shí)定法的當(dāng)然邏輯。同時(shí)學(xué)者們出于擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的價(jià)值傾向，具體行政行為的內(nèi)涵呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，抽象行政行為則與之相反。

二、2000年司法解釋

自80年代末行政訴訟法指定后，就面臨著受案范圍過(guò)窄的詬病，學(xué)界對(duì)于擴(kuò)大案件受理的呼聲絡(luò)繹不斷。故而，2000年最高人民法院通過(guò)司法解釋的方式，作出如下調(diào)整：“公民、法人或者其他組織對(duì)具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作 人員的行政行為不服，依法提起訴訟的受案范圍?！边^(guò)往只存在于學(xué)界的論文專(zhuān)著中的行政行為概念正式出現(xiàn)在最高審判機(jī)關(guān)出臺(tái)的法律解釋文件中。

通過(guò)維持行政行為的廣義說(shuō)來(lái)增加行政訴訟受案的行為類(lèi)型，成為法院的政策選擇，也成為部分學(xué)者鼓呼的解釋方向。江必新認(rèn)為，“行政行為不僅包括法律行為，而且包括事實(shí)行為”。如此廣泛的行政行為的界定顯示出了江必新的野心。之后的一篇文章中，他進(jìn)一步主張應(yīng)當(dāng)用“廣義型”行政行為概念來(lái)統(tǒng)一學(xué)界目前對(duì)于行政行為的紛繁觀點(diǎn)，并定義他推重的行為行為概念為“行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的或基于公共行政的需要，所實(shí)施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法”不過(guò)這種寬泛的定義方式也被批評(píng)為“功能的迷失”、“概念的空洞”和“體系的紊亂”。

其中一點(diǎn)便是，在行政行為成立要件上的紛爭(zhēng)，大體可以分為兩派主張。法律效果必要說(shuō)和法律效果不必要說(shuō)。前者認(rèn)為，只有直接產(chǎn)生外部法律效果的行為才能構(gòu)成行政行為。后者則不認(rèn)為法律效果要件為行政行為成立的必要組成部分。其論點(diǎn)的核心基礎(chǔ)即為，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

因此，不斷有學(xué)者在認(rèn)識(shí)到行政行為與受案范圍的緊密聯(lián)系后，提供了自己的解決方案，大體可以分為改造說(shuō)和放棄說(shuō)。改造說(shuō)下，又大體分為回歸說(shuō)、重構(gòu)說(shuō)和調(diào)和說(shuō)。

三、結(jié)語(yǔ)

90年代的具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分的爭(zhēng)論以及具體行政行為的概念的擴(kuò)張，2000年代行政行為的泛化都源自于學(xué)界對(duì)于擴(kuò)大受案范圍的訴求。雖然目前來(lái)看，學(xué)界主張對(duì)行政行為概念進(jìn)行重構(gòu)、重述的觀點(diǎn)日益高漲，但在我國(guó)仍舊將行政行為作為受案范圍的核心概念的前提下，回歸德國(guó)的行政行為概念必定與擴(kuò)張受案范圍的訴求相背離，恐怕這一點(diǎn)是無(wú)法被接受的。

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作者簡(jiǎn)介：董太忠（1996—），男，山東濟(jì)南人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法與行政訴訟法。