行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制初探

梁穎

摘要：文章探討了在內(nèi)部控制環(huán)境下的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，從內(nèi)部控制的概念及良好的內(nèi)部控制可以對國有資產(chǎn)管理產(chǎn)生作用的角度，研究了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)存的普遍問題，針對這些問題提出了結(jié)合內(nèi)部控制管理國有資產(chǎn)的要求，嘗試通過完善機(jī)構(gòu)及人員配備、改變管理觀念更新管理方法及加強(qiáng)信息化手段等解決辦法來強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理，以達(dá)到確保資產(chǎn)安全、提高國有資產(chǎn)利用率和提升行政事業(yè)單位管理效能和管理水平的目標(biāo)，最終保障行政事業(yè)單位能更好履行公共服務(wù)職能。希望本研究能為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理提供一些有益的啟示。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);內(nèi)部控制

為進(jìn)一步提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，我國行政事業(yè)單位從2014年1月1日起執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。在2015年國家財政部制定并實(shí)施的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》中，明確指出各級行政事業(yè)單位承擔(dān)本單位占有、使用國有資產(chǎn)的具體管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，通過內(nèi)部控制管理手段來實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的安全完整，上述規(guī)范和指導(dǎo)意見對提高國有資產(chǎn)使用效率具有十分重要的意義和價值。在此制度背景下如何落實(shí)國有資產(chǎn)管理制度，結(jié)合內(nèi)部控制規(guī)范，切實(shí)有效地開展行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理研究就顯得尤其重要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念及在國有資產(chǎn)管理中的作用

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指所有權(quán)歸國家所有，由行政事業(yè)單位占有、使用，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。具體內(nèi)容包含流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資等，國有資產(chǎn)管理涉及國有資產(chǎn)預(yù)算、購置、使用、維修維護(hù)、處置、清查核實(shí)等環(huán)節(jié)。我國目前對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有和使用的管理體制。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是各級政府履行社會管理職能、提供公共服務(wù)、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)， 它沒有商業(yè)目的，具有非盈利性和社會效益、政府效益，對于促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善和確保行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能有著不可或缺的作用。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。從內(nèi)部控制的概念和目標(biāo)可以明確，良好的內(nèi)部控制不僅有助于行政事業(yè)單位確保其資產(chǎn)的安全，而且有利于提高其資產(chǎn)的使用效率，防范利用資產(chǎn)的舞弊行為和腐敗問題發(fā)生。

內(nèi)部控制作為管控手段，在國有資產(chǎn)管理中的具體作用包括以下方面：

首先，內(nèi)部控制可以有效防范規(guī)避國有資產(chǎn)管理中面臨的資產(chǎn)流失風(fēng)險。在國有資產(chǎn)管理的各個環(huán)節(jié)均存在不同風(fēng)險點(diǎn)，如有不慎，輕則可能危及國有資產(chǎn)的安全，重則會造成國有資產(chǎn)流失，內(nèi)部控制有明確具體的風(fēng)險評估和控制方法，它們的合理運(yùn)用可以有效防范和規(guī)避國有資產(chǎn)管理中可能發(fā)生的資產(chǎn)流失等風(fēng)險。

其次，內(nèi)部控制能促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)范化，提升管理水平，提高資產(chǎn)使用效率。在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》指導(dǎo)下建立國有資產(chǎn)管理制度，可以對國有資產(chǎn)管理中存在的個人侵占、賬實(shí)不符、賬外資產(chǎn)等風(fēng)險進(jìn)行風(fēng)險評估，并通過內(nèi)部控制方法對風(fēng)險點(diǎn)設(shè)置防控措施，對國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和管理人員形成科學(xué)有效的約束，促使國有資產(chǎn)管理更規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中存在的問題

目前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作中還存在不少問題，這些問題處理不好會威脅到國有資產(chǎn)安全，降低國有資產(chǎn)的使用效率和加大政府運(yùn)行成本。主要表現(xiàn)有以下幾方面：

（一）管理機(jī)構(gòu)不健全，缺乏合格管理人員

目前，絕大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有專門的國有資產(chǎn)管理部門，也沒有配備具有財務(wù)、審計、管理等職業(yè)素養(yǎng)、勇于大膽管理、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)暮细褓Y產(chǎn)管理人員。許多單位把國有資產(chǎn)的管理職能落在單位計財處（科），由財務(wù)人員具體實(shí)施日常管理工作，甚至讓完全沒有相關(guān)知識的其他人員兼管這項(xiàng)工作。同時，不少單位對國有資產(chǎn)的內(nèi)涵認(rèn)識仍停留在固定資產(chǎn)上，這樣的現(xiàn)狀與國有資產(chǎn)的豐富內(nèi)涵和日益提高的管理要求之間產(chǎn)生巨大矛盾，使國有資產(chǎn)管理的許多工作無法真正落到實(shí)處，大量國有資產(chǎn)處于缺乏監(jiān)管的狀態(tài)。

（二）管理觀念落后，管理方式方法陳舊

一方面，改革發(fā)展形勢和市場經(jīng)濟(jì)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理提出了新要求，不少行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理上還存在重購買輕管理、重有形資產(chǎn)管理輕無形資產(chǎn)管理、重固定資產(chǎn)管理輕在建工程管理、重資產(chǎn)原值管理輕資產(chǎn)凈值管理等不平衡現(xiàn)象，部分資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)、使用年限等未能及時更新。例如，隨著我國加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和科技創(chuàng)新工作的深入推進(jìn)，行政事業(yè)單位通過購入、委托開發(fā)、自行開發(fā)等方式形成的無形資產(chǎn)急劇增加，而多數(shù)單位對無形資產(chǎn)的分類、價值確定、使用年限、攤銷方法、核算方法等都還認(rèn)識不清，更說不上讓它們發(fā)揮很好的社會效益。再如，近年來，國家對行政事業(yè)單位基本建設(shè)項(xiàng)目投資力度大增，但不少在建工程達(dá)到使用狀態(tài)后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不按規(guī)定時間辦理竣工決算和轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，導(dǎo)致資產(chǎn)已開始使用，資金還長期掛賬在建工程。甚至出現(xiàn)了資產(chǎn)還未轉(zhuǎn)固入賬，卻已經(jīng)到了使用年限等待報廢的情況，這樣導(dǎo)致財務(wù)報告無法正確反映國有資產(chǎn)形態(tài)和價值，造成資產(chǎn)報告中的國有資產(chǎn)信息與實(shí)際情況不符，當(dāng)然也無法做到對國有資產(chǎn)信息實(shí)時動態(tài)管理的要求。另一方面，管理方法停留在購買后簡單登記等初步階段，這些都與近年來國有資產(chǎn)的內(nèi)涵擴(kuò)展及國家在管理上提出的更高要求不相符 ，資產(chǎn)管理的不規(guī)范嚴(yán)重影響了資產(chǎn)管理的效果及資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（三）管理手段的信息化不足，閑置資產(chǎn)很難調(diào)劑使用

財政部開發(fā)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)功能尚未完全發(fā)揮效用，很多單位僅在資產(chǎn)卡片登記和報送年度報表時使用信息化系統(tǒng)，系統(tǒng)中的資產(chǎn)條碼（二維碼）和利用條碼進(jìn)行資產(chǎn)清查工作等功能未能真正用起來，與預(yù)決算、政府采購等管理系統(tǒng)更沒有實(shí)現(xiàn)對接，這反映出國有資產(chǎn)管理信息化程度還不強(qiáng)，管理效率還有提升空間。資產(chǎn)重復(fù)配置的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分國有資產(chǎn)沒有得到充分利用，有的甚至長期被閑置，政府主管部門也很難準(zhǔn)確把握具體情況，更無力進(jìn)行調(diào)劑，造成國有資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)。

三、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)內(nèi)部控制的對策

要解決目前行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理中存在的問題，可采取以下幾項(xiàng)措施。

（一）健全機(jī)構(gòu)，完善制度，合理配備專業(yè)人員

首先，建立完善的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，尤其是國有資產(chǎn)占有量較大的行政事業(yè)單位更有必要設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)。其次，需要根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范及本單位實(shí)際，研究制定完善的國有資產(chǎn)管理制度和具體實(shí)施辦法。最后，要培養(yǎng)具備內(nèi)部控制等專業(yè)知識的國有資產(chǎn)管理人員，可以嘗試上崗證書和繼續(xù)教育考核制度，對專職、專業(yè)國資管理人員提出持證上崗并持續(xù)參加崗位技能培訓(xùn)的要求，同一系統(tǒng)不同單位的國資管理人員可以考慮輪崗制。

（二）積極更新管理觀念和方法

把握新時代國有資產(chǎn)管理觀念上的新變化和新要求，加強(qiáng)對無形資產(chǎn)、在建工程及對外投資管理的重視程度，在方法上融入內(nèi)部控制的風(fēng)險評估和控制方法：第一、在資產(chǎn)預(yù)算及配置環(huán)節(jié)，與內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、合同控制等相結(jié)合。針對單位職能，規(guī)范資源配置，按規(guī)定的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置，從源頭上減少不規(guī)范行為;同時加大調(diào)控力度，建立資產(chǎn)調(diào)劑機(jī)制。第二、在資產(chǎn)使用、維修維護(hù)環(huán)節(jié)，與內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制相結(jié)合，確保不相容崗位相互分離，對資產(chǎn)要責(zé)任到人，明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，對資產(chǎn)丟失、毀損等情況實(shí)行責(zé)任追究制度。根據(jù)政府會計制度要求按照科學(xué)合理的固定資產(chǎn)計價體系，正確確定固定資產(chǎn)賬面價值與實(shí)際價值。第三、在資產(chǎn)處置、清查核實(shí)環(huán)節(jié)，與內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的資產(chǎn)控制緊密結(jié)合，做好資產(chǎn)保管清查，確保賬實(shí)相符。相關(guān)的財務(wù)、資產(chǎn)管理、使用等部門或崗位要加強(qiáng)聯(lián)系，定期對賬，對出現(xiàn)不符的，應(yīng)當(dāng)及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)購建、入庫驗(yàn)收登記臺賬制度化，保證賬賬、賬實(shí)、賬卡三相符，年終要進(jìn)行全面清查盤點(diǎn)，掌握各項(xiàng)資產(chǎn)使用狀態(tài)，對賬外資產(chǎn)和被私人占用的資產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)真清理，及時入賬或收回，杜絕因人員變動及管理善等原因造成國有資產(chǎn)流失。

（三）在夯實(shí)日常管理基礎(chǔ)上加速信息化建設(shè)

注重每項(xiàng)國有資產(chǎn)從形成到使用再到處置所有環(huán)節(jié)的日常管理，按照“權(quán)屬清楚、配置科學(xué)、使用有效、處置規(guī)范、監(jiān)督到位”的要求，把對資產(chǎn)的事前、事中、事后管理融入到管理的全過程，確保資產(chǎn)基礎(chǔ)信息的及時準(zhǔn)確。對固定資產(chǎn)可以在此基礎(chǔ)上通過信息化管理實(shí)現(xiàn)錄入資產(chǎn)基本信息后，電腦生成并自動打印條碼，每件資產(chǎn)均貼上唯一的識別條碼，使用掃碼技術(shù)可以隨時調(diào)取該資產(chǎn)的使用部門、名稱、日期、用途等信息，利用條碼識別器進(jìn)行盤點(diǎn)，通過掃碼完成信息自動存儲，聯(lián)通計算機(jī)就可與入庫時儲存信息進(jìn)行核對，找出差異，提高盤點(diǎn)準(zhǔn)確率和節(jié)約了人力、物力、財力;對流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、對外投資等也可以通過財務(wù)系統(tǒng)與資產(chǎn)管理系統(tǒng)的信息化數(shù)據(jù)對接，完成登記、清查核對等工作。充分運(yùn)用已有的計算機(jī)技術(shù)和系統(tǒng)平臺功能，可以使國有資產(chǎn)卡片、臺賬、會計賬等做到記錄準(zhǔn)確、計算正確、信息清晰明了。成熟的信息化大幅提升國有資產(chǎn)管理的效率，使資產(chǎn)內(nèi)部控制更加規(guī)范，防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值，更好發(fā)揮國有資產(chǎn)在公共事業(yè)發(fā)展中的保障支撐作用。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)對單位履行社會管理職能和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的重要作用無可替代，如何將國有資產(chǎn)管理融入到內(nèi)部控制中去，是行政事業(yè)單位需要探討和研究的重要課題，行政事業(yè)單位要不斷提升國有資產(chǎn)管理水平和內(nèi)部管理水平，才能更好履行公共服務(wù)職能創(chuàng)造良好社會效益。

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（作者單位：四川省氣候中心）