精準(zhǔn)扶貧主體的行動邏輯

摘?要：扶貧資源在從上到下的傳遞過程中極易出現(xiàn)“瞄不準(zhǔn)”和“瞄不久”現(xiàn)象：村民在扶貧實(shí)踐中處于被動接受地位，導(dǎo)致扶貧資源在傳遞過程中層層偏離;縣鄉(xiāng)政府追求自身政績和經(jīng)濟(jì)效益最大化，依托資源優(yōu)勢影響扶貧信息及資源傳遞;村干部為完善鄉(xiāng)村治理利用親緣關(guān)系影響貧困戶識別結(jié)果。因此，探索長效脫貧機(jī)制激發(fā)貧困者的內(nèi)生發(fā)展能力;優(yōu)化貧困者在資源分配過程中位置;轉(zhuǎn)變基層政府在扶貧實(shí)踐中所扮演的角色，真正成為扶貧實(shí)踐工作中的協(xié)作者;健全多元扶貧監(jiān)督機(jī)制及扶貧績效評價體系成為了新時期推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;行動策略;資源傳遞;瞄不準(zhǔn);瞄不久

中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）01-0019-07

收稿日期：2019-04-09DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.01.03

基金項目：陜西省教育廳人文社科專項（18JK0037）;寶雞文理學(xué)院校級重點(diǎn)項目（ZK14048）

作者簡介：柳晨（1987-），女，寶雞文理學(xué)院經(jīng)管學(xué)院講師，主要研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

一、問題的提出

改革開放以來，我國的扶貧工作不斷有序地開展，貧困狀況有效改善，但是扶貧工作難度逐漸加大，貧困問題逐漸呈現(xiàn)出新現(xiàn)象：（1）貧困人口多分布在農(nóng)村地區(qū)，并呈現(xiàn)出“插花式特征”。農(nóng)村貧困戶及貧困人口分散在非貧困地區(qū)，但按照現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)，他們的收入水平處在貧困標(biāo)準(zhǔn)線下。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公告》顯示，截止2018年，按照每人每年2 300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，我國還有1 660萬貧困人口。（2）農(nóng)村貧困問題異化特征明顯。農(nóng)村貧困問題由改革開放初期大規(guī)模貧困逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)弱勢群體的多維貧困問題。（3）隨著扶貧工作的不斷深入推進(jìn)，投入的大量扶貧資源呈現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減趨勢。扶貧資源利用效率降低，扶貧效果不明顯，真正的窮人以及貧困村很難獲得國家扶貧資源，甚至出現(xiàn)越扶越貧和返貧現(xiàn)象[1]。總之，在如今精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施中，扶貧資源的傳遞及瞄準(zhǔn)等問題亟待解決。

雖然我國扶貧工作中，扶貧瞄準(zhǔn)對象不斷調(diào)整和聚焦，從區(qū)域到縣到村落再精準(zhǔn)到貧困戶，試圖將有限的扶貧資源更加精準(zhǔn)地傳遞到貧困人口中去，但是在基層的扶貧實(shí)踐中，扶貧資源的分配卻經(jīng)常有所“變通”[2]，基層干部根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和自身工作需要，在執(zhí)行上級政策時進(jìn)行變通，這使得扶貧政策初衷與執(zhí)行結(jié)果背道而馳的現(xiàn)象常常發(fā)生，有限的扶貧資源很難傳遞分配到真正需要的對象手中，扶貧資源并沒有因為扶貧對象的不斷調(diào)整和細(xì)化而瞄準(zhǔn)。

要分析扶貧資源瞄不準(zhǔn)的問題，必須深入到國家的扶貧資源從上級政府到基層社會傳遞和分配過程進(jìn)行分析，是怎樣的分配格局使得有的村莊、農(nóng)戶能夠優(yōu)先得到大量扶貧資源，而一些貧困村、貧困人口卻得不到或者得到很少的扶貧資源？扶貧資源是具有社會公益性、福利性的國家?guī)头鐾度胍?，扶貧資源的稀缺性、有限性導(dǎo)致了其分配及獲取具有一定的競爭性，不論對于各級政府還是貧困戶本身來說，想要得到扶貧資源需要憑借自身的能力去爭取。新時期國家賦予了縣級政府較大自主權(quán)，將扶貧資源分配權(quán)力下放至縣級政府，因此縣級政府在扶貧資源投向哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)起著主導(dǎo)作用，有著絕對的話語權(quán)，是扶貧實(shí)踐中重要的行動者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在扶貧資源分配過程中也能發(fā)揮一定的主觀能動作用，利用自身資本積極運(yùn)作，爭取更多的扶貧資源。因此，本研究著重分析扶貧資源傳遞和分配過程中縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊和貧困戶各行為主體的行動策略如何對扶貧資源的分配格局產(chǎn)生影響。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）精準(zhǔn)扶貧的理論研究

黃承偉等通過對我國改革開放以來扶貧治理體系變遷過程的分析，提出精準(zhǔn)扶貧是提高扶貧開發(fā)效果的必然路徑選擇;我國扶貧開發(fā)目標(biāo)呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，扶貧治理體系圍繞片區(qū)精準(zhǔn)和個體精準(zhǔn)建立專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧戰(zhàn)略格局[3]。左停等認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在技術(shù)層面的靶向是扶貧資源瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離和精英捕獲問題，從理論層面對精準(zhǔn)扶貧的理解和反思可以從中央-地方關(guān)系、社會控制理論以及“社會成本”等視角進(jìn)行[4]。鄭瑞強(qiáng)等通過對精準(zhǔn)扶貧生成邏輯進(jìn)行分析，提出精準(zhǔn)扶貧是新時期我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是對接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求扶貧資源優(yōu)化配置和發(fā)展質(zhì)量提升的政策回應(yīng)[5]。

（二）扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的研究

汪三貴等認(rèn)為基層政府難以獲取農(nóng)戶家庭收入的真實(shí)信息，使得村莊內(nèi)基層民主評議成為貧困戶識別的主要方法，但識別的結(jié)果往往不能反映村民的真實(shí)貧困程度，導(dǎo)致精準(zhǔn)識別偏離目標(biāo)[6]。李博等認(rèn)為扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的主要原因是精準(zhǔn)扶貧過程中國家邏輯與鄉(xiāng)土社會的矛盾，農(nóng)村復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、不規(guī)則的鄉(xiāng)土社會以及農(nóng)村社會“不患多寡而患不均”的思想和不健全的基層民主都阻礙著扶貧工作目標(biāo)靶向的精準(zhǔn)度，將國家的貧困識別標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村社會文化相融合是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐所要解決的關(guān)鍵問題[7]。 邢成舉認(rèn)為扶貧工作與鄉(xiāng)村治理聯(lián)系密切，扶貧工作要與鄉(xiāng)村社會的變遷相互對接。村莊內(nèi)的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會分化和信息傳遞、精英俘獲、村干部自利性的需求、集體行動的缺乏等都是扶貧工作目標(biāo)發(fā)生偏離的重要原因[8]。

通過對相關(guān)文獻(xiàn)的研究，精準(zhǔn)扶貧政策的提出與實(shí)施是我國扶貧歷程中的必然選擇，代表了我國扶貧的最新理念。近些年，學(xué)者們從不同的角度對精準(zhǔn)扶貧和扶貧資源的瞄準(zhǔn)問題進(jìn)行了深入研究，并針對精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施路徑提出了政策建議。本研究深入M縣A鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，分別對縣級、鄉(xiāng)級政府、村干部及農(nóng)戶的行動邏輯進(jìn)行考察，試圖探究扶貧資源在從上到下的傳遞過程中逐層偏離的原因。

三、扶貧資源分配中基層扶貧實(shí)踐者的行動邏輯

筆者在2018年3月至2018年9月對M縣A鎮(zhèn)進(jìn)行了為期6個月的參與式觀察和深度訪談。M縣，位于B市東北部，M縣下轄7個鎮(zhèn)，66個行政村，410個村民小組，常住總?cè)丝?22萬人，人均生產(chǎn)總值77 268元。M縣不僅是六盤山連片特困地區(qū)縣，也是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。A鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展底子薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，土地貧瘠，難以發(fā)展多樣化產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，貧困程度深，脫貧致富腳步緩慢，也一直是縣政府扶貧工作開展的重要地區(qū)。2016年B市扶貧辦調(diào)研結(jié)果顯示，導(dǎo)致M縣貧困最主要的三大原因分別是因病致貧，缺少資金和缺乏技術(shù)與勞力。

（一）縣級政府扶貧資源分配的精英俘獲

1.制定地方性政策措施走過場?？h級政府在扶貧資源的分配過程中起著承上啟下的作用，根據(jù)上級扶貧政策制定細(xì)化的地方發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)扶貧政策和措施[9]。但在這次調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)縣級政府在決策時缺乏對貧困地區(qū)和貧困人口的深入調(diào)研，大多情況下是通過相關(guān)部門或單位內(nèi)部討論征求意見等形式形成最終決策，這種程序化征求意見方式往往流于形式“走走過場”，對于具體政策的制定并不會產(chǎn)生實(shí)際影響。調(diào)研期間，筆者有幸參加過一次M縣扶貧工作座談會，會議主題是征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部及村民代表對《M縣產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施方案》（征求意見稿）的意見和建議。主管扶貧工作的縣長、縣扶貧辦工作人員、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和扶貧工作負(fù)責(zé)人、各村干部以及部分村民代表參加了此次座談會。代表們分別從地方實(shí)際情況出發(fā)，對實(shí)施方案提出了各自的看法和建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作負(fù)責(zé)人大多提出了工作具體開展過程所遇到的問題，如：上級扶貧政策大多是原則性要求，在具體操作層面上政策模糊、不夠具體，可操作性不強(qiáng);扶貧工作時間緊、任務(wù)重、工作量大，但工作人員少，“5+2、白加黑”也忙不過來，希望増加扶貧人員編制。村干部在會上反映了一些更加具體的問題，如貧困農(nóng)戶想要發(fā)展產(chǎn)業(yè)卻資金不足，扶貧項目和扶助資金少，小額貸款難以辦理，村民沒有承擔(dān)風(fēng)險的能力等問題。會上縣扶貧辦針對代表們提出的問題只是進(jìn)行了簡單答復(fù)，并沒有給出切實(shí)可行的解決措施，在會后制定的《實(shí)施方案》中也沒有涉及座談會收集的意見，只是結(jié)合了M縣基本情況后照抄照搬了上級實(shí)施方案中的指導(dǎo)意見。會后，筆者與縣扶貧辦相關(guān)工作人員交談中得知他們在制定政策措施時一般是上級文件怎么說，他們就怎么寫，一是因為工作任務(wù)繁重，沒有精力和時間深入調(diào)研并制定政策;二是縣扶貧辦工作人員在制定政策措施的能力上心有余而力不足;三是擔(dān)心自己制定的政策跑偏，被追究責(zé)任，常年來的習(xí)慣性工作模式就是照搬上級方案。由此可見，縣級政府雖然以座談會等形式調(diào)研基層對于扶貧政策措施的意見，但卻流于形式，座談會中談到的問題得不到相關(guān)部門的關(guān)注，也沒有為基層扶貧實(shí)踐者解決實(shí)際問題。

2.結(jié)對幫扶資源分配不公平。在扶貧工作實(shí)踐中，由黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位結(jié)對幫扶駐村扶貧是一種普遍制度，這種制度可以充分調(diào)動各部門或單位資源，也是地方政府和鄉(xiāng)村高度認(rèn)可的幫扶方式。幫扶單位為貧困村帶來扶貧資金和項目的同時，幫扶單位往往通過自身信息優(yōu)勢和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為村莊帶來更為廣泛的資源。

M縣，現(xiàn)有幫扶工作隊17個，其中省級工作隊2個（一個是省屬國有大型企業(yè)，一個是省屬高校），市級工作隊6個，均為市級部門，縣級工作隊9個，為縣級部門、事業(yè)單位，每個工作隊都有一名縣級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包抓對應(yīng)的幫扶村。

調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，并不是所有幫扶單位都能為幫扶村帶來“可觀”的項目資金。例如，由省屬大型國有企業(yè)X集團(tuán)幫扶的丈村，僅2017年就直接收到幫扶單位扶貧專項資金40余萬元;由市財政局幫扶的Q村，也收到了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金、人畜飲水改造工程資金等176萬元;而由縣計生服務(wù)站幫扶的泉村，并沒有獲得“真金白銀”的“可觀收入”，幫扶單位僅送來了職工捐款2 350元和兩次義務(wù)診療活動。由此看來，幫扶單位的級別高低、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和權(quán)利大小是能否為幫扶村帶來“可觀收入”的關(guān)鍵所在。因此，那些級別高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、權(quán)力大的單位被鄉(xiāng)村視為“香餑餑”。

在筆者對M縣扶貧辦主任的訪談中，扶貧辦主任坦言：“在進(jìn)行幫扶資源分配中，一是將優(yōu)勢資源分配給縣主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包抓的村莊，這些幫扶單位資金支持力度大，村莊工作容易干出成績和亮點(diǎn)，這樣主要領(lǐng)導(dǎo)工作有面子，也是對扶貧辦工作的肯定;二是將優(yōu)勢資源分配給工作基礎(chǔ)好、工作積極性強(qiáng)、容易出效益和成果的村莊;三是出于人情將優(yōu)勢資源分配給和本部門聯(lián)系多，私人關(guān)系好的村莊，也是對村莊和人情的一種‘照顧。那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不好，人際關(guān)系一般的村莊往往被分配到‘清水衙門的幫扶之下?！庇纱丝梢?，縣級政府在扶貧資源分配中出于自身政績、人際關(guān)系等因素的考慮，并不能實(shí)現(xiàn)資源的均衡配置，反而造成了精英俘獲。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇性信息傳遞

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府要將有限的扶貧資源在各村莊之間進(jìn)行分配，是扶貧實(shí)踐中重要的參與者，在行動過程中有著自身的行動邏輯。

現(xiàn)行扶貧項目和資源分配有兩種模式：一是根據(jù)精準(zhǔn)識別結(jié)果扶貧資金直接分配入戶，這種分配方式基本不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入，但資金數(shù)量相對較少;而另一種則是以扶貧項目下發(fā)的形式分配扶貧資源，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向各行政村分配扶貧項目，對村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予資金支持[10]。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分配扶貧項目時，往往利用自身信息優(yōu)勢，根據(jù)各村莊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，有選擇性地進(jìn)行信息傳遞，僅僅將項目信息有針對性地傳遞給能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化和扶貧成果最大化的村莊。

雖然國家對于產(chǎn)業(yè)扶貧項目的操作流程都有明文規(guī)定，必須公開透明，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體執(zhí)行的過程中卻有所“變通”。在訪談中A鎮(zhèn)扶貧辦主任對于這種“變通”行為也很無奈：“如果把扶貧項目信息公開，每個村都來申請，一方面加大了我們的工作難度，另一方面資金不給誰都會得罪人。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在分配指標(biāo)的時候首先考慮哪個村需要相關(guān)建設(shè)，把項目放在真正需要的村莊;而產(chǎn)業(yè)扶持項目的分配首先考慮村莊是否具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和前期投入，選擇最合適的村莊進(jìn)行項目投入。桑村原來種植烤煙，就把千畝示范基地項目指標(biāo)下發(fā)給桑村，支持桑村的烤煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，即使投入幾萬塊錢也看不到效果，會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核的成績，上級部門來檢查驗收我們也沒法交代?！?/p>

由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分配扶貧資源時是以效益最大化為目標(biāo)的。一方面希望投入的扶貧資源能夠帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為村民帶來更高的收入，形成產(chǎn)業(yè)特色;另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分配扶貧資源時考慮自身發(fā)展需要和政績等因素，為了打造工作亮點(diǎn)、完成脫貧任務(wù)，將扶貧資金投向“非貧困村”，嚴(yán)重影響了扶貧資源分配的公平性和公共性，違背了精準(zhǔn)扶貧政策的初衷。

（三）村莊扶貧資源分配瞄不準(zhǔn)

1.村干部借助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取扶貧信息。村干部在扶貧實(shí)踐中作為一個積極的行動者，為了爭取更多的扶貧資源也具有自身的行動策略。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，為了從上級部門獲取扶貧資源，村干部會積極的運(yùn)用人際關(guān)系資本占據(jù)有利條件。信息不對稱是影響村莊獲取扶貧資源的一個嚴(yán)重障礙，相關(guān)信息大多時候也是由一些非正式渠道傳遞獲得的，尤其是一些具有競爭性的惠民項目，申請后獲批的幾率非常高，獲取項目信息就意味著獲得扶貧資源，而能否通過非正式渠道獲取信息就取決于村干部利用自身人際關(guān)系資本進(jìn)行運(yùn)作的能力，村干部維護(hù)相關(guān)人際關(guān)系的能力直接影響著扶貧資源分配的格局。

2.親緣關(guān)系影響貧困戶識別結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧就是強(qiáng)調(diào)將識別單位細(xì)化，精準(zhǔn)到戶地識別貧困人口并具體分析貧困戶的致貧原因進(jìn)行扶貧資源傳遞。因此，識別是否精準(zhǔn)是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中關(guān)鍵的一步。

A鎮(zhèn)政府為了平衡各村的關(guān)系，按照M縣的貧困發(fā)生率在各行政村之間分配貧困戶指標(biāo)，對貧困人口建檔立卡。但各村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同導(dǎo)致了部分行政村的實(shí)際貧困人口和上級分配的指標(biāo)不一致。在一些相對富裕的村莊，為了完成貧困戶指標(biāo)，非貧困戶進(jìn)入了貧困戶系統(tǒng)建檔立卡;而在一些貧困程度高的村莊，部分貧困村民由于指標(biāo)少無法進(jìn)入貧困戶系統(tǒng)得不到國家的扶貧資源。2017年泉村按照23%的貧困發(fā)生率共分配到88戶貧困指標(biāo)，在訪談過程中村干部表示很為難，村支書告訴筆者：“貧困指標(biāo)有限，但人人都想爭取，經(jīng)濟(jì)條件懸殊不大的村民如果識別結(jié)果不同，會來村里鬧事，有些甚至還去鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣上鬧事，每次上級領(lǐng)導(dǎo)來檢查都提心吊膽，而且還會影響干群關(guān)系。去年在評選的時候，一位老人子女在外務(wù)工條件較好，但不贍養(yǎng)老人，老人經(jīng)濟(jì)條件拮據(jù)，村委會鑒于這種情況，將老人納入貧困戶范圍。但有條件相當(dāng)?shù)拇迕駷榇唆[事，對于這種情況，我們只能安撫情緒，告知指標(biāo)有限，承諾明年納入貧困戶范圍?！?/p>

貧困戶識別的一般程序是：宣傳告知信息摸底農(nóng)戶申請入戶核實(shí)村民民主評議名單公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核縣脫貧攻堅小組入戶調(diào)查、審核市脫貧攻堅小組抽樣核查省脫貧攻堅小組隨機(jī)抽查等[11]。（1）識別程序的確定。在各村莊具體實(shí)踐過程中，村內(nèi)貧困戶的識別程序根據(jù)各村人員的具體情況采取不同的方式。在調(diào)研中，Q村是將貧困指標(biāo)按照各小組的人數(shù)分配到組，由小組內(nèi)部商議并確定本村組的貧困戶名單;泉村和丈村沒有將權(quán)力下放，由村干部對全村貧困狀況摸底后進(jìn)行排隊，選擇貧困戶;口村、桑村和石村由村民代表會議和黨員代表會議討論決定。（2）上級政府審核。在村委會將貧困戶名單提交后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣扶貧攻堅小組扶貧工作人員會和村委逐戶排查，進(jìn)行審核。有村民告訴筆者，2017年在Q村的排查審核過程中，一農(nóng)戶家中有小汽車，還住著新蓋的二層樓，審核小組工作人員了解到此戶是村支書的侄子，在投票前給每戶村民打電話拉選票，鑒于他的特殊身份村民都不愿得罪村領(lǐng)導(dǎo)才給他投票，審核小組當(dāng)場對該戶進(jìn)行除名。桑村已經(jīng)去世的前村支書為村里做出了不小的貢獻(xiàn)，聲望較高，留下患病的妻子，雖然子女條件都不錯，但村干部提議將前村支書列為貧困戶，也算是村上對老領(lǐng)導(dǎo)的照顧。在評議會上大家一致通過，審核小組在排查時也沒有提出異議，這種“人情貧困戶”在識別過程中并不是偶然現(xiàn)象。

由此看出，不論是以何種方式確定貧困戶，村干部掌握著較大的權(quán)利，一方面完成上級政府分配的扶貧任務(wù)，另一方面平衡各方關(guān)系。村干部的行為在鄉(xiāng)村這個關(guān)系錯綜復(fù)雜的親緣社會中難免有失公正，無形中增加了扶貧資源精準(zhǔn)傳遞的風(fēng)險。

（四）鄉(xiāng)村內(nèi)部扶貧資源分配的親富性

在扶貧過程中，最為重要的參與者也是最終受益者都是農(nóng)戶。農(nóng)戶普遍認(rèn)為“這些錢是國家的，不拿白不拿”，也通過和村干部進(jìn)行“關(guān)系聯(lián)絡(luò)”“攀親戚”“哭窮”“說情”等行為爭取被納入貧困人口范圍，提高家庭收入和生活水平。

納入貧困戶范圍建檔立卡只是扶貧工作的第一步，而扶貧資源是否能夠傳遞到這些貧困戶手中，有多少扶貧資源能夠到達(dá)貧困戶還需要到具體的扶貧實(shí)踐中來看。目前M縣針對貧困戶的扶貧資源有很多，如危房改造項目、移民搬遷項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、最低生活保障金等。在筆者進(jìn)行調(diào)研的A鎮(zhèn)，針對貧困戶主要有兩類幫扶措施：一類是最低生活保障金的發(fā)放，一類是產(chǎn)業(yè)項目幫扶。產(chǎn)業(yè)幫扶模式的運(yùn)行方式為“合作社+互助組+農(nóng)戶”，鎮(zhèn)村成立專業(yè)合作社，以村為單位，對有勞動能力和發(fā)展產(chǎn)業(yè)意愿一致、居住較近的貧困戶，每十戶左右建立一個互助組，“十戶一體”組織帶領(lǐng)貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)行集約化經(jīng)營[12]。上級政府支持Q村發(fā)展肉羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，由上級政府牽線引進(jìn)養(yǎng)殖企業(yè)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場，由合作社統(tǒng)一管理，企業(yè)和農(nóng)戶按2：8的入股比例，每戶入股3萬元。經(jīng)過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，入股專業(yè)合作社的大部分為鄉(xiāng)村的村干部或者具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)戶，也就是鄉(xiāng)村中的精英階層，他們具有一定的社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對政府的政策敏感度高，對政府提出的產(chǎn)業(yè)扶貧政策積極響應(yīng)。但是，貧困戶確大多采取消極“反抗”的行動策略，并沒有積極地參與到發(fā)展產(chǎn)業(yè)的行列中。一方面，入股需要交納3萬元的資金，真正的貧困戶是很難一次性拿出3萬元;另一方面，發(fā)展產(chǎn)業(yè)具有一定的風(fēng)險和不確定性，貧困村民也不具備相應(yīng)的抗風(fēng)險能力。

在扶貧實(shí)踐過程中，扶貧資源也具有親富性，鄉(xiāng)村中的精英憑借自己的經(jīng)濟(jì)和社會資源更容易獲取扶貧資源，參與到扶貧實(shí)踐中，而真正的貧困戶確往往因為無法在項目前期投入，無法支付獲取扶貧資源所必須的成本而失去本該獲取的扶貧資源。

四、精準(zhǔn)扶貧資源瞄不準(zhǔn)的深層次分析

國家扶貧制度設(shè)置的初衷：（1）國家通過財政轉(zhuǎn)移支付對社會財富再分配，實(shí)現(xiàn)全國各地區(qū)、全體人民的均衡發(fā)展，共享改革開放的成果;（2）扶貧資源作為一種社會公共資源，在分配和使用中應(yīng)該更加注重公平性、公開性，更加具有傾向性，體現(xiàn)社會公平正義[13];（3）國家將扶貧項目和資金投入貧困地區(qū)，提高村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共物品供給質(zhì)量，更重要的是通過技術(shù)和知識的投入，提高貧困群體的生產(chǎn)、生活能力和自我發(fā)展能力，自己動手從根源解決貧困問題。但是在具體實(shí)踐中，國家的政策初衷并沒有實(shí)現(xiàn)，各基層政府的自身利益最大化行為目標(biāo)弱化了扶貧政策的公共性，使得鄉(xiāng)村內(nèi)部的貧富差距不僅沒有得到緩解，反而有加劇的趨勢，加劇了農(nóng)村內(nèi)部不平等的現(xiàn)象，扶貧資源呈現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象，非目標(biāo)群體大量獲得扶貧資源，増加了貧困群體脫貧致富的難度，與國家政策設(shè)定的初衷背道而馳。

國家扶貧資源層層傳遞的過程并非是一個簡單的政策執(zhí)行過程。在這個過程中，各級政府、村干部和農(nóng)戶為了自身利益爭奪扶貧資源展開互動和博弈，每個行動者利用自身關(guān)系、經(jīng)濟(jì)等資本選擇的行動策略都會影響扶貧資源的分配和傳遞，在各個相關(guān)利益的行動者行為互動的過程中形成了最終的扶貧資源分配格局[14]。在扶貧資源分配過程中，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層內(nèi)部行為主體起著承上啟下的作用，既是上級政策的執(zhí)行者又是基層扶貧資源的分配實(shí)踐者，一方面要根據(jù)上級政府的扶貧文件制定更加具體化的扶貧政策，另一方面對基層扶貧實(shí)踐具有絕對的決策權(quán)和支配權(quán)，在政策的執(zhí)行過程中根據(jù)各地的差異性采取變通的行為。首先，扶貧工作是中央下達(dá)的一項政治任務(wù)，扶貧任務(wù)的完成情況直接和地方政府的政績以及相關(guān)負(fù)責(zé)人員的政治仕途掛鉤，能否出色完成扶貧任務(wù)，直接影響官員的政績，因此，在基層的扶貧實(shí)踐中，政府官員通過打造亮點(diǎn)工程、建設(shè)示范村莊的方式提升政績。其次，每一個扶貧工作相關(guān)人員都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，在扶貧具體實(shí)踐過程中會摻雜個人意志，出于自身利益考慮弱化上級政策目標(biāo)。村莊和農(nóng)戶作為扶貧實(shí)踐的最終受益者是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為行為目標(biāo)，被評為貧困村或被識別為貧困戶都會得到國家相關(guān)的政策傾斜和扶貧資金補(bǔ)助，因此，村干部在扶貧實(shí)踐過程中運(yùn)用人際關(guān)系資本爭取扶貧資源，去上級主管部門跑項目、拉關(guān)系，不僅利于村莊的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)村民生活水平提高，也能夠提升自身在鄉(xiāng)村治理過程中的政治威信。而貧困農(nóng)戶由于缺乏經(jīng)濟(jì)和社會資本，在基層扶貧工作實(shí)施過程中處于被動地位，難以具有話語權(quán)為自己爭取利益[15]。

扶貧資源的競爭性和排他性使得在分配過程各鄉(xiāng)級政府間、不同的村莊間及同村農(nóng)戶之間形成競爭關(guān)系。同一層面的不同行動者會利用自身所擁有的資源和優(yōu)勢采取不同的行動策略，影響著扶貧資源的分配格局和分配結(jié)果。因此，扶貧政策在從上到下的執(zhí)行過程中層層偏離導(dǎo)致 “扶富不扶貧” 扶貧資源無法瞄準(zhǔn)和無法長效發(fā)揮作用的現(xiàn)象發(fā)生。

五、政策啟示

（一）建立長效脫貧機(jī)制激發(fā)貧困戶內(nèi)生發(fā)展能力

扶貧不意味著單純的給貧困戶資金，更為重要的是從源頭治理貧困，從根源上解決扶貧資源瞄不準(zhǔn)、瞄不久的問題，激發(fā)和提升貧困戶內(nèi)生發(fā)展能力。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，貧困人口“等、靠、要”思想嚴(yán)重，大部分貧困戶都在等著政府今年又有什么扶貧措施，能給多少錢，缺乏主動脫貧的意識，沒有充分利用政府給予的扶貧資金和資源。因此在扶貧工作中要引導(dǎo)貧困戶將“要我干”的意識轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙伞币庾R，建立長效脫貧機(jī)制，鼓勵并帶動貧困群眾主動參與扶貧工作。探索“科研機(jī)構(gòu)+政府+農(nóng)戶”聯(lián)合行動“三位一體”的科技脫貧道路，由科研機(jī)構(gòu)研發(fā)農(nóng)產(chǎn)品新品種，派專業(yè)技術(shù)人員對貧困戶指導(dǎo)種植，政府給予相應(yīng)的政策和資金支持，為貧困戶打造發(fā)展平臺，加強(qiáng)貧困農(nóng)戶的自身素質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展能力，讓他們最大限度地去使用扶貧資源，用自己的雙手脫貧摘帽。

（二）優(yōu)化貧困者在資源分配過程中位置

由于不同村莊在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦差異較大，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也各有不同，并且村莊內(nèi)部各農(nóng)戶在收入水平、人際關(guān)系方面也存在著較大的結(jié)構(gòu)性差異，使得真正的貧困群體在扶貧資源配置過程中處于不利的末端位置，難以獲取與之匹配的資源。要讓貧困者獲得充分的扶貧資源并有效的利用，就要讓貧困群體在扶貧資源分配中處于優(yōu)先位置。

（三）轉(zhuǎn)變基層政府在扶貧實(shí)踐中所扮演的角色

在扶貧資源配置過程中，貧困群體作為精準(zhǔn)扶貧政策的最終受益者應(yīng)當(dāng)成為扶貧實(shí)踐的主導(dǎo)者、執(zhí)行者，擁有一定的話語權(quán)，而基層政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身的主導(dǎo)者角色，切身從貧困者利益出發(fā)，充分發(fā)揮自身的權(quán)力和能力，協(xié)助貧困群體減貧脫貧，成為扶貧實(shí)踐工作中的協(xié)作者。制定相關(guān)政策支持農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)在貧困地區(qū)安家落戶，為貧困村民提供技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會，提升村民個人發(fā)展能力從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收;另外，在筆者調(diào)研的A鎮(zhèn)，50%以上的貧困群體受教育程度都是小學(xué)及以下，受教育程度在很大程度上制約著個人的可持續(xù)發(fā)展能力，加大對貧困地區(qū)的教育投入，提升貧困戶文化素質(zhì)是扶貧工作的一項重要內(nèi)容。

（四）健全多元扶貧監(jiān)督機(jī)制及扶貧績效評價體系

現(xiàn)有的扶貧監(jiān)管體系重視扶貧資金使用和貧困戶信息管理，但在具體扶貧實(shí)踐中環(huán)節(jié)眾多，從扶貧信息傳遞，到貧困戶的精準(zhǔn)識別，再到扶貧項目的分配和實(shí)施，任何一個環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督都會導(dǎo)致扶貧資源分配不公平問題的產(chǎn)生。因此，建立健全多元化扶貧監(jiān)督體系，完善精準(zhǔn)扶貧各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是確保各類扶貧成果真正的受益者是貧困戶的關(guān)鍵。

建立科學(xué)的扶貧績效評價標(biāo)準(zhǔn)，不單單以脫貧率為標(biāo)準(zhǔn)衡量扶貧工作，對于不同的工作主體和不同的扶貧資源建立與之匹配的評價標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)對扶貧工作人員的考核評價，以精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)對基層扶貧實(shí)踐者進(jìn)行考核，將考核的結(jié)果作為其獎懲和晉升與否的依據(jù)，使得基層扶貧工作人員與國家政策目標(biāo)一致，糾正扶貧資源在傳遞過程中發(fā)生的偏離。

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Action Logic of Subjects in Precision Poverty Alleviation

LIU Chen

（School of Economics and Management， Baoji University of Arts and Sciences，Baoji，Shaanxi?721013，China）

Abstract：Poverty alleviation resources are prone to the phenomenon of “inaccurate targeting”in the process of transmission from top to bottom.The villagers are in a passive acceptance position in poverty alleviation practice;County and township governments seek to maximize their own achievements and economic benefits，and rely on resource advantages to influence poverty alleviation information and resource transmission;village cadres use kinship to improve rural governance to affect the identification results of poor households.These lead to the deviation of poverty alleviation resources in the process of transmission，and eventually the phenomenon of “poor targeting” and “short-term targeting” appears.Therefore， exploring long-term poverty alleviation mechanisms to stimulate the endogenous development capacity of the poor，optimizing the position of the poor in the process of resource allocation and giving priority to the poverty-stricken groups，changing the role of the grassroots government，truly becoming the coauthor of poverty alleviation practice and improving the multi poverty alleviation supervisory mechanism and poverty alleviation performance evaluation system have become urgent problems to be solved in promoting precise poverty alleviation in the new era.

Key words：accurate poverty alleviation;action strategy;resource transmission;poor targeting;short-term targeting

（責(zé)任編輯：馬欣榮）