民主協(xié)商：《共同綱領(lǐng)》中民族區(qū)域自治的確立

劉 玲

（中國社會(huì)科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081）

作為廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)的重要民主形式，協(xié)商民主深嵌于我國社會(huì)主義民主政治的全過程，是國家治理體系的重要組成部分。新中國成立前夕，全國各族人民、各革命階級(jí)協(xié)商建國的歷史，是“中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)”[1]，也是開啟“全過程民主”的重要嘗試。本文試以民主聯(lián)合建國綱領(lǐng)——《共同綱領(lǐng)》的制定過程為考察依據(jù)，重點(diǎn)探討以民族區(qū)域自治為源頭和根本的民族政策確立過程，以透視各民族協(xié)商建國的歷史情況。

一、真正的民主聯(lián)合：中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)聯(lián)合少數(shù)民族的理念與實(shí)踐

（一） 少數(shù)民族歷來是中國共產(chǎn)黨民主聯(lián)合的重要對(duì)象

中國共產(chǎn)黨將馬克思主義民族理論基本原則與我國民族問題具體實(shí)際相結(jié)合，主張民族平等聯(lián)合，共同參與民族民主革命，并在革命勝利后建立自由聯(lián)合的國家。在中共各個(gè)時(shí)期的革命綱領(lǐng)中，都將解決民族問題作為重要?dú)v史使命，將少數(shù)民族作為團(tuán)結(jié)與聯(lián)合的對(duì)象。

1922 年7月召開的中共二大以制定黨在民主革命時(shí)期的行動(dòng)綱領(lǐng)為中心議題，發(fā)布《關(guān)于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的議決案》和其他決議，明確了建立民主聯(lián)合戰(zhàn)線的任務(wù)。這次會(huì)議首次提出以聯(lián)合為聯(lián)邦的方式解決民族問題，即“首先推翻一切軍閥，由人民統(tǒng)一中國本部，建立一個(gè)真正民主共和國。同時(shí)依經(jīng)濟(jì)不同的原則，一方面免除軍閥勢(shì)力的膨脹；另一方面，又因尊重邊疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再聯(lián)合成為中華聯(lián)邦共和國，才是真正民主主義的統(tǒng)一”[2](P130)。當(dāng)時(shí)，革命力量面對(duì)的首要敵人是封建軍閥，而各路軍閥割據(jù)式的“聯(lián)省自治”主張是企圖擴(kuò)大自身地盤的假民主，因此，推翻軍閥統(tǒng)治是實(shí)現(xiàn)各民族自決自治的前提。同時(shí)，依據(jù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民族的特點(diǎn)，先統(tǒng)一中國本部，建立蒙古、西藏、回疆三個(gè)少數(shù)民族自治邦，再聯(lián)合成立中華聯(lián)邦共和國，此時(shí)的聯(lián)合是建立在平等基礎(chǔ)上的民主聯(lián)合，有助于實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族自主管理地方事務(wù)的權(quán)利。這意味著，中國共產(chǎn)黨在建立之初就將少數(shù)民族解放運(yùn)動(dòng)納入中國民族民主革命全局并為建構(gòu)民主共和國創(chuàng)造條件。

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)工人、農(nóng)民和學(xué)生運(yùn)動(dòng)中推動(dòng)工農(nóng)聯(lián)合的同時(shí)，也注重革命政黨間的聯(lián)合。第一次國共合作期間，在中國共產(chǎn)黨參與和推動(dòng)下，《中國國民黨第一次全國代表大會(huì)宣言》明確了國民黨民族主義的兩方面意義：“一則中國民族自求解放，二則中國境內(nèi)各民族一律平等”“國民黨敢鄭重宣言，承認(rèn)中國以內(nèi)各民族之自決權(quán)，于反對(duì)帝國主義及軍閥之革命獲得勝利以后，當(dāng)組織自由統(tǒng)一的（各民族自由聯(lián)合的） 中華民國”[3](P28)。合作中的國共兩黨達(dá)成了共識(shí)，解決民族問題要在民族平等、自由聯(lián)合基礎(chǔ)上建立中華民國，因此，“國民革命是站在全民眾的觀點(diǎn)上去反抗外國資本主義，而國民革命第一個(gè)目標(biāo)——民族主義——就是代表全中國的民眾與外國資本主義去實(shí)行階級(jí)斗爭”[4](P657)。此時(shí)，“中國民族自求解放”“中國境內(nèi)各民族一律平等”“各民族自由聯(lián)合的中華民國”的表述，是自決自治原則和聯(lián)邦建國思想的延續(xù)，也是民主聯(lián)合思想的延續(xù)。

（二） 民主聯(lián)合范圍逐漸擴(kuò)大及全民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建構(gòu)

大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的10年土地革命，建立和鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟，堅(jiān)持和發(fā)展了工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。當(dāng)日本侵略者發(fā)動(dòng)侵華戰(zhàn)爭，民族矛盾上升為社會(huì)主要矛盾，中國共產(chǎn)黨提出建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治主張，將民主聯(lián)合范圍擴(kuò)大到整個(gè)中華民族。在此期間，中國共產(chǎn)黨陸續(xù)頒布一些憲法性文件，闡述自己的施政綱領(lǐng)，其中都包含著團(tuán)結(jié)與聯(lián)合少數(shù)民族的方案。

1931 年11月7日， 《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規(guī)定了少數(shù)民族的自決自治：“中國蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨(dú)立的國家的權(quán)利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住在中國地域內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)，加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域”[5](P166)。

1935 年8月1日，由中共駐共產(chǎn)國際代表團(tuán)起草的《中國蘇維埃政府、中國共產(chǎn)黨中央為抗日救國告全體同胞書》 （即八一宣言） 號(hào)召中國一切愿意參加抗日救國事業(yè)的各黨派、各團(tuán)體、各名流學(xué)者、政治家，以及一切地方軍政機(jī)關(guān)、僑胞、中國境內(nèi)一切被壓迫民族等“一起組織全中國統(tǒng)一的國防政府”，并設(shè)法召集真正代表全體同胞的代表機(jī)關(guān)，這一機(jī)關(guān)“由工農(nóng)軍政商學(xué)各界、一切愿意抗日救國的黨派和團(tuán)體、以及國外僑胞和中國境內(nèi)各民族，在民主的條件下選出的代表組成”[6](P265-267)。八一宣言于1935年10月1日以中國蘇維埃政府、中國共產(chǎn)黨中央的名義在巴黎發(fā)表，當(dāng)月，中共中央抵達(dá)陜北后便提出“統(tǒng)一戰(zhàn)線是抗日反蔣的總的策略”[7](P432-437)，強(qiáng)調(diào)與一切反日討蔣的團(tuán)體和個(gè)人的聯(lián)合。

1935 年12月25日，中共中央在瓦窯堡會(huì)議上通過《關(guān)于目前政治形勢(shì)與黨的任務(wù)決議》，毛澤東在隨后召開的黨的活動(dòng)分子會(huì)議上，作了《論反對(duì)日本帝國主義的策略》 的報(bào)告。這兩次會(huì)議和毛澤東的報(bào)告旨在解決黨的政治路線問題，確立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的主張。根據(jù)《關(guān)于目前政治形勢(shì)與黨的任務(wù)決議》，“黨的策略路線，是在發(fā)動(dòng)、團(tuán)聚與組織全中國全民族一切革命力量去反對(duì)當(dāng)前主要的敵人，日本帝國主義和賣國賊頭子蔣介石”；為適應(yīng)建立廣泛抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的要求，決定將“工農(nóng)共和國”改為“人民共和國”[8](P536-541)。這意味著，中國共產(chǎn)黨不僅代表工農(nóng)階級(jí)利益，而且代表整個(gè)中華民族利益，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全體中國人民為國家的獨(dú)立與統(tǒng)一共同奮斗。毛澤東在報(bào)告中分析了革命形勢(shì)對(duì)中國各階級(jí)關(guān)系的影響：民族革命陣營的勢(shì)力在擴(kuò)大，而民族反革命營壘勢(shì)力必然縮小。在民族革命陣營中，包括紅軍、工人、農(nóng)民、學(xué)生、民族資產(chǎn)階級(jí)，當(dāng)然也少不了少數(shù)民族。少數(shù)民族“特別是內(nèi)蒙民族，在日本帝國主義的直接威脅之下，正在起來斗爭。其前途，將和華北人民的斗爭和紅軍在西北的活動(dòng)匯合在一起”，和中國的民族解放運(yùn)動(dòng)的前途和命運(yùn)聯(lián)結(jié)在一起[9](P151)。因此，黨的任務(wù)是“把紅軍的活動(dòng)和全國的工人、農(nóng)民、學(xué)生、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)的一切活動(dòng)匯合起來，成為一個(gè)統(tǒng)一的民族革命戰(zhàn)線”[9](P151）。進(jìn)而，在共同的政治基礎(chǔ)上所建構(gòu)的政府組織形式也擴(kuò)大到極其廣泛的范圍，在“工人、農(nóng)民和城市小資產(chǎn)階級(jí)聯(lián)盟”的基礎(chǔ)上，加上“一切其他階級(jí)中愿意參加民族革命的分子”[9](P156)，即“聯(lián)合日本帝國主義的一切敵人”“一切對(duì)中國人民武裝抗日作戰(zhàn)表同情援助或守善意的中立的國家和民族，我們都認(rèn)為是我們中華民族的朋友”[10](P370-371)。

1935 年12月20日和1936年5月25日中華蘇維埃中央政府發(fā)布的《對(duì)內(nèi)蒙古人民宣言》和《對(duì)回族人民宣言》是這一時(shí)期的代表性文獻(xiàn)，主張根據(jù)民族自決的原則，各民族自主管理內(nèi)部事務(wù)，各民族“可以從心所欲的組織起來，有權(quán)按自主的原則，組織自己的生活，建立自己的政府，有權(quán)與其他的民族結(jié)成聯(lián)邦的關(guān)系，也有權(quán)完全分立起來?！盵11](P322、366-367)中共中央早期主張民族自決和建立中華聯(lián)邦共和國，除了受列寧的民族自決理論、蘇聯(lián)的聯(lián)邦制實(shí)踐和世界民族自決潮流影響外，也是當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)斗爭的需要。新中國成立前少數(shù)民族受帝國主義和封建勢(shì)力的多重壓迫，中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)民族自決，目的是動(dòng)員和喚起少數(shù)民族與反動(dòng)勢(shì)力作斗爭。必須指出的是，中共中央的民族自決總是與自治相結(jié)合，民族自決自治的提法更多地出現(xiàn)在各類文獻(xiàn)中，也為新中國前后從自決走向自治奠定基礎(chǔ)。

1937 年5月3日，毛澤東在談到中國共產(chǎn)黨在抗日時(shí)期的各項(xiàng)歷史任務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)民主聯(lián)合的重要性，“爭取民主，是目前發(fā)展階段中革命任務(wù)的中心一環(huán)”，為此既要“將政治制度上國民黨一黨派一階級(jí)的反動(dòng)獨(dú)裁政體，改變?yōu)楦鼽h派各階級(jí)合作的民主政體”；又要實(shí)現(xiàn)工農(nóng)民主共和國向新的民主共和國的轉(zhuǎn)變[12](P255-258)。新的民主共和國應(yīng)由“無產(chǎn)階級(jí)、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級(jí)、資產(chǎn)階級(jí)以及一切國內(nèi)同意民族和民主革命的分子”組成，是“這些階級(jí)的民族和民主革命的聯(lián)盟”[12](P260)。

與革命形勢(shì)的變化相適應(yīng)，此時(shí)黨聯(lián)合少數(shù)民族的政治綱領(lǐng)也發(fā)生了明顯的變化，民族自決提法淡出，更多地提到了民族自治，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合與凝聚。關(guān)于中國共產(chǎn)黨解決民族問題的基本綱領(lǐng)政策的集中闡釋是在1938年9月召開的中共中央六屆六中全會(huì)完成的，其中首要政策便是平等聯(lián)合，強(qiáng)調(diào)“各民族平等的權(quán)利，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家”；同時(shí)，作為對(duì)平等聯(lián)合的保障，對(duì)少數(shù)民族的平等參政權(quán)、尊重各少數(shù)民族的文化、宗教、習(xí)慣，糾正大漢族主義，反對(duì)民族歧視等內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定[13](P595)。1940年《關(guān)于回回民族問題的提綱》 和《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱》重申了團(tuán)結(jié)蒙古、回族抗日，共求解放，共同建立統(tǒng)一國家的方針政策。1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》明確將“依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙回民族與漢族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的平等權(quán)利，建立蒙回民族的自治區(qū)，尊重蒙回民族的宗教信仰與風(fēng)俗習(xí)慣”[14](P678)等內(nèi)容寫入憲法性文件，這些內(nèi)容成為《共同綱領(lǐng)》中民族政策的重要來源。

（三） 中國共產(chǎn)黨公開倡導(dǎo)建立民主聯(lián)合政府

一般認(rèn)為，1944年9月15日，林伯渠在國民參政會(huì)代表中國共產(chǎn)黨提出“立即結(jié)束國民黨一黨專政，成立聯(lián)合政府”的主張，是中共首次公開倡導(dǎo)建立民主聯(lián)合政府。兩天后， 《新華日?qǐng)?bào)》全文刊載了林伯渠的報(bào)告，各大報(bào)紙全文轉(zhuǎn)載，引起了社會(huì)各階層的廣泛關(guān)注。其實(shí)，在9月4日中共中央在給林伯渠的指示信里就明確了主張民主聯(lián)合政府的方案，即“要求國民政府立即召集各黨各派各軍、各地方政府、各民眾團(tuán)體代表開國事會(huì)議，改組中央政府，廢除一黨統(tǒng)治，然后由新政府召開國民大會(huì)實(shí)施憲政”。[15](P488)正如中共中央所預(yù)料的，這一主張國民黨難以接受，但各小黨派、地方實(shí)力派、國內(nèi)外進(jìn)步人士甚至盟邦政府中開明人士會(huì)表示贊成。實(shí)際上，建立民主聯(lián)合政府的主張與民主黨派或進(jìn)步民主人士反對(duì)一黨專政、爭取民主的主張相符合，在實(shí)際對(duì)比和政治權(quán)衡后，各黨派、階層逐漸拋棄對(duì)蔣介石政權(quán)的幻想，與中國共產(chǎn)黨在“停止一黨專政、成立民主聯(lián)合政府”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步聯(lián)合。

首先，執(zhí)法主體混亂，執(zhí)法尺度不一，分工不明確。在我國，查處商業(yè)賄賂犯罪的執(zhí)法部門主要有法院、檢察院、工商部門以及公安機(jī)關(guān)。但是正是這些看似龐大的反商業(yè)賄賂執(zhí)法隊(duì)伍往往由于職能分工上的不明確不僅會(huì)出現(xiàn)政出多門、多頭執(zhí)法的混亂后果，還會(huì)導(dǎo)致不同部門在對(duì)查處商業(yè)賄賂的標(biāo)準(zhǔn)上執(zhí)法尺度不一，在一定程度上加大了執(zhí)法的成本。

1945 年4月，毛澤東深度闡述了民主聯(lián)合政府的含義及構(gòu)成，即“毫無疑義，中國急需把各黨各派和無黨無派的代表人物團(tuán)結(jié)在一起，成立民主的臨時(shí)的聯(lián)合政府……然后，需要在廣泛的民主基礎(chǔ)之上，召開國民代表大會(huì)，成立包括更廣大范圍的各黨各派和無黨無派代表人物在內(nèi)的同樣是聯(lián)合性質(zhì)的民主的正式的政府。”[16](P1029)“民主聯(lián)合政府因具有最廣泛的社會(huì)民主基礎(chǔ)而成為中國共產(chǎn)黨謀求的國家政府形式”[17]。

綜上，中國共產(chǎn)黨在民族民主革命的每一個(gè)階段，都將調(diào)適民族關(guān)系、解決民族問題，聯(lián)合少數(shù)民族建立統(tǒng)一的國家作為行動(dòng)綱領(lǐng)的重要組成部分，將各民族自求解放的行動(dòng)納入民族民主革命全局，使各民族成為建構(gòu)民主聯(lián)合政府的重要推動(dòng)力量。1948年，中國共產(chǎn)黨發(fā)布紀(jì)念五一國際勞動(dòng)節(jié)的口號(hào)，其中第五項(xiàng)提出“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”[18](P283-284)的號(hào)召。這一號(hào)召迅速得到了全國各族人民、各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團(tuán)體及愛國華僑的熱烈響應(yīng)，以政治協(xié)商實(shí)現(xiàn)人民民主、建立民主聯(lián)合政府成為參與建國各方共同的愿望和要求。

二、廣泛的民主參與：全國各族人民、各革命階級(jí)協(xié)商建國

從1948年8月開始，各民主黨派、革命階級(jí)和各民族的代表人物先后進(jìn)入解放區(qū)，共同承擔(dān)政協(xié)會(huì)議的籌備工作，這一過程是廣泛民主參與的過程，也是充分民主協(xié)商的實(shí)踐。1948年10月初，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部同在李家莊的民主人士商討提出《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題》文件草案，就新政協(xié)的召集、人選、時(shí)間、地點(diǎn)、準(zhǔn)備討論的事項(xiàng)等進(jìn)行了初步的商定。10月15日，這一草案被發(fā)往中共東北局征求已在哈爾濱的民主人士的意見，并聲明所提出的名單只是建議名單，“他們完全可以增減和改動(dòng)”，但必須遵循“在南京反動(dòng)政府系統(tǒng)下的一切反動(dòng)黨派及反動(dòng)分子必須除外”的原則[19](P16)。經(jīng)過多次協(xié)商，綜合各方面關(guān)于代表單位增減、名稱修改的意見，并將修改意見發(fā)往中共華南分局征求民革、民盟、民進(jìn)、致公黨等代表人士意見。在充分的醞釀與討論后，1948年11 月25日，中共東北局代表中央與在哈爾濱的各民主黨派人士達(dá)成共同協(xié)議，即新政協(xié)籌備會(huì)由23 個(gè)單位組成，每單位參加人數(shù)1～4人，新政協(xié)會(huì)議由38個(gè)單位組成，每單位參加人數(shù)6人。協(xié)議中還明確提出，如有增加單位的提議，可隨時(shí)協(xié)商，在籌備會(huì)中作正式?jīng)Q定。此時(shí)，關(guān)于參加新政協(xié)會(huì)議的范圍進(jìn)一步明確了“非人民不得參加”的原則，即“由反對(duì)美帝國主義侵略、反對(duì)國民黨反動(dòng)統(tǒng)治、反對(duì)封建主義和官僚資本壓迫的各民主黨派各人民團(tuán)體及無黨派民主人士的代表人物組成，南京反動(dòng)政府系統(tǒng)下的一切反動(dòng)派及反動(dòng)分子必須排除，不得許其參加”[20](P212-214)。這一原則得到了《新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)組織條例》的確認(rèn)，在籌備過程中被嚴(yán)格遵行，政治協(xié)商也正式成為人民民主的重要形式。

事實(shí)上，隨著革命形勢(shì)的發(fā)展，新政協(xié)籌備會(huì)的規(guī)模一直在擴(kuò)大，每單位參加人數(shù)也由1～4人增加到4～7人。到1949年6月15日新政協(xié)籌備會(huì)第一次全體會(huì)議召開時(shí)，籌備會(huì)的規(guī)模達(dá)到了23個(gè)單位、134人。

由表1可見，新政協(xié)籌備會(huì)由中國共產(chǎn)黨及贊成中國共產(chǎn)黨1948年“五一”口號(hào)第五項(xiàng)的各民主黨派、人民團(tuán)體及無黨派民主人士的代表組成，具體人選經(jīng)擬定的23個(gè)單位提出，由籌備會(huì)各單位協(xié)商確定。而國內(nèi)少數(shù)民族與“無黨派人士、全國教授、海外華僑民主人士、產(chǎn)業(yè)界民主人士和文化界民主人士”等一起作為“無團(tuán)體組織但有代表性的人士”，由籌備會(huì)其他單位共同推定[20](P212)。最開始推定的國內(nèi)少數(shù)民族代表有云澤（即烏蘭夫，蒙古族）、張沖（彝族） 及西北回民代表，后增加了天寶（藏族）、朱早觀（苗族）、朱德海（朝鮮族），最終參加籌備會(huì)的少數(shù)民族代表有6人。這些代表都經(jīng)過各個(gè)革命歷史階段的斗爭與鍛煉，在民族民主運(yùn)動(dòng)中起到了重要的作用。

表1 新政協(xié)籌備會(huì)參加單位及人數(shù)表

新政協(xié)籌備會(huì)的中心任務(wù)之一就是商定并邀請(qǐng)參加新政協(xié)的單位和代表，這些代表既要代表全國各革命階層、各民族，又要總結(jié)革命歷史，參與制定憲法性的綱領(lǐng)與組織法。因此，在保證沒有反動(dòng)黨派及反動(dòng)分子參加的原則下，盡可能地照顧到各方面，盡可能地包括一切參加民族民主革命的單位及其代表人物，“對(duì)地方性的和平解放有貢獻(xiàn)者均包括在內(nèi)”[21](P291-292)。根據(jù)上述原則，籌備會(huì)所擬定的名單分為5類：黨派代表、區(qū)域代表、軍隊(duì)代表、團(tuán)體代表和特邀代表，其中正式代表510人，候補(bǔ)代表77人，特邀代表75人，一共662人。其中，代表國內(nèi)少數(shù)民族的正式代表10 人，候補(bǔ)代表2人；從民族成分看，回族4人，蒙古族、藏族各2人，彝族、苗族、朝鮮族、黎族各1 人。

從參加中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的單位及代表名額來看，參會(huì)人員代表著各黨派、區(qū)域、軍隊(duì)、人民團(tuán)體的利益和訴求，還包括若干具有代表性的愛國民主人士，具有廣泛的代表性。其中，少數(shù)民族的代表雖然不多，但其作為平等主體參與會(huì)議，與漢族代表共商國事，本身就具有劃時(shí)代的意義。遠(yuǎn)的不說，民國前期回部全權(quán)代表李謙及其他回族人士發(fā)動(dòng)的要求增加回族國會(huì)議員及與蒙藏青海一樣享有專額議員的政治請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，雖歷經(jīng)10年，獲得了各界的支持和關(guān)注，仍以失敗告終[22]。正如在港各界民主人士125 人響應(yīng)中共“五一”號(hào)召時(shí)的感慨，“過去的政協(xié)是人民代表向反動(dòng)當(dāng)局要索一些民主權(quán)利，將來的政協(xié)是人民的政黨用民主的方式和全國所有民主勢(shì)力的代表們平等商談國家大事?！盵23](P181)內(nèi)蒙古自治區(qū)首席代表烏蘭夫在一屆政協(xié)全體會(huì)議上的發(fā)言中也指出少數(shù)民族平等參與國家管理的重要意義，中國共產(chǎn)黨“承認(rèn)了各少數(shù)民族的平等地位，并給各民族指出了一條光明大道，就是中國各民族必須團(tuán)結(jié)以求解放?！盵24](P419)少數(shù)民族首席代表劉格平也談道，各少數(shù)民族參加人民政協(xié)會(huì)議，“真正平等的和與會(huì)的其他代表先生們共同商討建設(shè)新中國的大政方針”，“政協(xié)會(huì)議的召開標(biāo)志著我們中國的歷史從此完全進(jìn)入到人民民主和民族平等的時(shí)期”[25](P460)。

三、充分的民主協(xié)商：《共同綱領(lǐng)》開辟了各民族團(tuán)結(jié)的新時(shí)代

制定《共同綱領(lǐng)》是籌建新中國的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，中共中央在發(fā)起召開新政協(xié)的號(hào)召時(shí)，就提出了起草共同綱領(lǐng)的問題，各民主黨派和人民團(tuán)體在響應(yīng)中共“五一”號(hào)召的宣言中也呼吁制定共同綱領(lǐng)：“新政協(xié)必須產(chǎn)生各階級(jí)各黨派的政綱，以為互相尊重的契約，以為實(shí)現(xiàn)獨(dú)立民主聯(lián)合政府的先決步驟”[26](P162)。

《共同綱領(lǐng)》的制定，是參與建國各方代表集思廣益、相互協(xié)商，在各類政治主張和具體方案的碰撞中達(dá)成共識(shí)的過程，這一過程生動(dòng)地實(shí)踐著新民主主義的協(xié)商民主。1949年9月，一屆政協(xié)全體會(huì)議期間，周恩來對(duì)新民主主義的協(xié)商民主特征做了精辟的闡釋：“新民主主義的議事特點(diǎn)之一，就是會(huì)前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對(duì)要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解，然后再拿到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議”“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”[27](P693、697)。而《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于民族政策的規(guī)定也經(jīng)歷了充分協(xié)商、醞釀和討論的過程。

《共同綱領(lǐng)》草案的起草工作在1948年中共中央發(fā)布“五一”號(hào)召后不久就著手進(jìn)行，《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》第一稿完成于1948年10月。除序言外，第一稿包括總則、政治、軍事、土地改革、經(jīng)濟(jì)財(cái)政、文化教育、社會(huì)政策、少數(shù)民族、華僑、外交等10個(gè)方面的內(nèi)容，共46條。其中“少數(shù)民族”專列為一部分，共有4個(gè)條文，內(nèi)容包括“各民族一律平等”“自決自治權(quán)利”“建立民族自治區(qū)”“使用自己的語言文字、保存自己的宗教信仰與生活習(xí)慣”“國家的立法和行政措施，必須照顧少數(shù)民族的特殊習(xí)慣和特殊需要”等各民族依法享有的各項(xiàng)權(quán)利和“取消漢族對(duì)任何其他民族的壓迫，取消民族雜居地區(qū)任何多數(shù)民族對(duì)少數(shù)民族的壓迫”等促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的內(nèi)容[28](P240)。第二稿完成于1948年11月，包括“人民解放戰(zhàn)爭的歷史任務(wù)、建立人民民主共和國的基本綱領(lǐng)和戰(zhàn)時(shí)具體綱領(lǐng)”3個(gè)部分，雖然“少數(shù)民族”并未被單列為一部分，但在民族政策方面保留了第一稿的所有權(quán)利條款，在國家結(jié)構(gòu)形式上仍強(qiáng)調(diào)各民族“平等、自愿的聯(lián)合”[29]。這兩個(gè)草稿基本反映了中國共產(chǎn)黨長期以來形成的新民主主義建國思想，也延續(xù)了承認(rèn)少數(shù)民族自決自治權(quán)、各民族平等聯(lián)合建國的思想。

隨著三大戰(zhàn)役的勝利，工作重心從“動(dòng)員一切力量參加和支援解放戰(zhàn)爭”轉(zhuǎn)移到“建設(shè)新民主主義中國及肅清反動(dòng)殘余”，《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》的內(nèi)容不再適應(yīng)形勢(shì)需要，必須重新起草。1949年6月15日成立的新政協(xié)籌備會(huì)選舉產(chǎn)生籌備會(huì)常務(wù)委員會(huì)，并在常委會(huì)下設(shè)立6個(gè)小組，分別負(fù)責(zé)新政協(xié)的各項(xiàng)籌備工作，其中第3小組由周恩來擔(dān)任組長，負(fù)責(zé)重新起草共同綱領(lǐng)。同年6月18日，第3小組在成立會(huì)上確定了內(nèi)部分工，即委托中共方面負(fù)責(zé)起草工作，小組成員分為政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、國防外交、文化教育、其他（包括華僑、少數(shù)民族、群眾團(tuán)體、宗教等問題） 5個(gè)小組擬定具體條文，供起草人參考[30]。同年8月22日完成的《新民主主義的共同綱領(lǐng)（草案初稿）》包括一般綱領(lǐng)和具體綱領(lǐng)兩個(gè)部分。一般綱領(lǐng)強(qiáng)調(diào)政治性和原則性，對(duì)新民主主義中國的國家制度與政權(quán)組織形式、統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則、性質(zhì)、組織以及國家建設(shè)的各項(xiàng)主張進(jìn)行宏觀闡述。其中涉及少數(shù)民族的內(nèi)容有：我們主張的新民主主義的國家制度，是“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)及中國境內(nèi)各民族的人民民主專政的國家制度，亦即人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的聯(lián)合政府制度?！薄爸挥羞@個(gè)制度，才能做到中國境內(nèi)各民族的平等聯(lián)合，使各民族在國家政權(quán)中皆享有平等地位，實(shí)現(xiàn)各民族的自決權(quán)，并根據(jù)自愿與民主的原則，組成中華各民族聯(lián)邦”[31](P296)。具體綱領(lǐng)則體現(xiàn)政策性與法律性，分為“解放全中國、政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、國防、外交僑務(wù)”6個(gè)部分。其中，在“政治法律”部分有一個(gè)條文規(guī)定少數(shù)民族權(quán)利：“中國境內(nèi)各民族一律平等。各少數(shù)民族皆有權(quán)成立各級(jí)政權(quán)中的民族自治區(qū)，實(shí)行民主的民族聯(lián)盟。各少數(shù)民族皆有權(quán)使用自己的語言、文字，并保存自己的宗教信仰及生活習(xí)慣。廢除民族間首先是漢族對(duì)其他少數(shù)民族的壓迫，并反對(duì)宣傳民族仇恨及輕視少數(shù)民族的觀點(diǎn)”[31](P304-305)。從上述規(guī)定可以看出，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持民族平等、反對(duì)民族壓迫、實(shí)行民族自決自治、依法保障少數(shù)民族權(quán)利的主張是一以貫之的。但直至此時(shí)，仍未明確放棄采取聯(lián)邦制解決民族問題的思路。

《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)（草案）》是在前兩次草案的基礎(chǔ)上重新起草的，但與前兩次草案相比，從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上都有了重大變化[32](P355-368)。

第一，結(jié)構(gòu)上不再區(qū)分一般綱領(lǐng)和具體綱領(lǐng)，將一般綱領(lǐng)的內(nèi)容分別納入序言和總綱，并去掉了“民族自決”“中華各民族聯(lián)邦”的提法。

第二，總綱增加一條，“中華人民共和國境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)”。這條規(guī)定在明確民族平等原則的同時(shí)，明確了各民族的國家歸屬，賦予了各民族平等的公民身份。

第三，專列“民族政策”一章，共4個(gè)條文，其中第五十條在堅(jiān)持“各民族一律平等”的同時(shí)，增加各民族“實(shí)行團(tuán)結(jié)互助”“使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。”將“廢除民族壓迫”修改為“反對(duì)大漢族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為”。其中，主持第三小組起草工作和共同綱領(lǐng)草案的執(zhí)筆人周恩來在修改時(shí)，在“實(shí)行團(tuán)結(jié)互助”后增加了“反對(duì)帝國主義和各民族內(nèi)部的人民公敵”的內(nèi)容，體現(xiàn)了綱領(lǐng)起草緊扣革命形勢(shì)和任務(wù)的特點(diǎn)。在反對(duì)民族壓迫、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)方面，草案由單純的反對(duì)大民族主義“取消漢族對(duì)任何其他民族的壓迫，取消民族雜居地區(qū)任何多數(shù)民族對(duì)少數(shù)民族的壓迫”（《《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》》） 改為“廢除民族間首先是漢族對(duì)其他少數(shù)民族的壓迫”（《新民主主義的共同綱領(lǐng)（草案初稿）》），并最終修改為“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為”。周恩來在修改中增加了“反對(duì)大民族主義和狹隘民族主義”的提法，這是反對(duì)兩種民族主義第一次出現(xiàn)在憲法性文件中，這樣的表述更符合民族關(guān)系實(shí)際，也更符合法律語言的準(zhǔn)確性和精煉性。

第四，在“民族政策”一章中新增第五十一條，明確規(guī)定了民族區(qū)域自治：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表?！北緱l規(guī)定是共同綱領(lǐng)的重大突破，意味著中國共產(chǎn)黨最終放棄了多民族聯(lián)邦建國思路。關(guān)于這一點(diǎn)，周恩來曾做過解釋，“關(guān)于國家制度方面，還有一個(gè)問題就是我們的國家是不是多民族聯(lián)邦”，“這里的主要問題在于民族政策是以自治為目標(biāo)，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一”。他希望與會(huì)代表能同意這一意見，“我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦。我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族自治”[27](P701-702)。這就完整地提出在統(tǒng)一的多民族國家內(nèi)實(shí)行民族區(qū)域自治的國家制度，說明民族政策是以自治為目標(biāo)的，民族區(qū)域自治是自治與統(tǒng)一相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)。

第五，在“民族政策”一章新增第五十二條：“中華人民共和國境內(nèi)各少數(shù)民族，均有按照統(tǒng)一的國家軍事制度，參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊(duì)的權(quán)利?！敝芏鱽碓谛薷臅r(shí)在“參加人民解放軍”后增加了“組織地方人民公安部隊(duì)的權(quán)利”，充分尊重少數(shù)民族武裝的歷史合理性，使其共同致力于新民主主義國家建設(shè)。

第六，將“民族政策”一章中原第五十四條修改為“各少數(shù)民族均有發(fā)展其語言文字、保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由。人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)?！逼渲校叭嗣裾畱?yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”，是少數(shù)民族代表?xiàng)铎o仁提出的，這一意見得到了采納。

共同綱領(lǐng)的制定過程經(jīng)過了充分的民主協(xié)商，各方面意見都得到了尊重和體現(xiàn)。僅以第三稿《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)草案》為例，草案初稿完成后，“經(jīng)過七次的反復(fù)討論和修改，計(jì)由先后到達(dá)北平的政協(xié)代表五六百人分組討論兩次，第三組本身討論了三次，籌備會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論了兩次”[33](P730)，在600多位參會(huì)代表中，“很少?zèng)]有發(fā)言的，也更很少發(fā)言不被重視的；凡是在目前緊要的，能夠辦得到的建議，都是被采納的”[34](P440)。吸收各方面意見后，由籌備會(huì)第二次全體會(huì)議基本通過，并提交政協(xié)全體會(huì)議討論通過。

在政協(xié)會(huì)議的討論中，“民族政策”是爭議最少的部分。代表們完全同意和擁護(hù)“關(guān)于我國是統(tǒng)一的多民族國家和國內(nèi)民族關(guān)系以及我們解決國內(nèi)民族問題的民族政策”的闡述[36]。重點(diǎn)討論的內(nèi)容有：一是反對(duì)兩種民族主義。主要意見為，“反對(duì)大漢族主義的同時(shí)還要反對(duì)狹隘民族主義；在國民黨反動(dòng)派大漢族主義統(tǒng)治已經(jīng)被推翻、處于統(tǒng)治地位的民族壓迫制度已經(jīng)消滅的情況下，要警惕地方大民族對(duì)小民族的壓迫和歧視，大漢族主義應(yīng)當(dāng)改為大民族主義；民族政策的目標(biāo)是不斷增強(qiáng)各民族的團(tuán)結(jié)互助、實(shí)現(xiàn)各民族的友愛合作，把我們國家建設(shè)成為統(tǒng)一的多民族社會(huì)主義大家庭”[35]。這些意見都被采納，并體現(xiàn)在最終通過的《共同綱領(lǐng)》中。二是關(guān)于政府幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化、教育等建設(shè)事業(yè)。代表們?cè)谟懻撝姓f：“政府的幫助主要是從占全國總?cè)丝诮^大多數(shù)的漢族廣大人民中來，漢族不享受任何特權(quán)，而擔(dān)負(fù)著幫助少數(shù)民族的義務(wù)，在舊中國、舊社會(huì)是不能設(shè)想的，只有新中國，新社會(huì)才能做到?！盵35]這些內(nèi)容是對(duì)歷史上形成的民族政策及其實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，奠定了依法保障少數(shù)民族權(quán)益的法制基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

民族區(qū)域自治是我國的一項(xiàng)基本政治制度，是中國特色解決民族問題道路的重要內(nèi)容和制度保障，民族區(qū)域自治的最終確立是在《共同綱領(lǐng)》中實(shí)現(xiàn)的。在決定性的歷史時(shí)刻，中國共產(chǎn)黨果斷放棄聯(lián)邦建國的設(shè)想，采取統(tǒng)一國家內(nèi)部實(shí)行民族區(qū)域自治的國家結(jié)構(gòu)形式，建立了統(tǒng)一的多民族人民共和國。這一重大歷史抉擇代表了中華民族的根本利益，載入起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》之中，使國內(nèi)各民族平等團(tuán)結(jié)、維護(hù)國家統(tǒng)一、平等管理國家事務(wù)、自主管理地方事務(wù)有了根本法的保證。新中國70余年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，民族區(qū)域自治是經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的正確的民族政策，是我國人民民主制度下民族平等的主要標(biāo)志，是反對(duì)民族分裂、維護(hù)祖國統(tǒng)一的強(qiáng)大制度武器。

作為新中國的建國綱領(lǐng)，《共同綱領(lǐng)》建諸于中國共產(chǎn)黨的民主聯(lián)合理念，隨著革命形勢(shì)的發(fā)展，民主聯(lián)合的范圍由工農(nóng)聯(lián)盟日益擴(kuò)展為包括全國各族人民、各革命階層在內(nèi)的全民族聯(lián)合。少數(shù)民族自始至終都是中國共產(chǎn)黨民主聯(lián)合的重要對(duì)象，民族解放運(yùn)動(dòng)是影響民族民主革命全局、構(gòu)建統(tǒng)一多民族國家的重要推動(dòng)力量。中國人民政治協(xié)商會(huì)議的召開具有廣泛的代表性，充分的民主參與為《共同綱領(lǐng)》的制定提供了堅(jiān)實(shí)的組織保證和群眾基礎(chǔ)?！豆餐V領(lǐng)》中民族區(qū)域自治的確立，是民主聯(lián)合、民主參與和民主協(xié)商的結(jié)果，是中國政治制度史上的偉大創(chuàng)舉。