“空心村”改造的法律問題初探

焦君如

摘要：在我國城鄉(xiāng)土地二元化體制長期存在的當今社會，“空心村”的形成有一定的制度背景和眾多深層次的原因。表面上看，“空心村”土地用途規(guī)劃不清、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等跟不上，造成宅基地大量閑置。深層次的，在我國人多地少矛盾加劇的情況下，各級地方政府不以“公共利益”為前提、盲目進行大片征地，而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻仍未放開。如何改造“空心村”成為亟待解決卻需緩慢推進的龐大工程。在這過程中，政府應(yīng)當擺正一個服務(wù)型政府的角色，認真進行農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃，對于占用耕地建房、超標建房等違法違規(guī)現(xiàn)象進行管理，引導村民合理建房;同時逐步解除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，明晰土地產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

關(guān)鍵詞：空心村;土地流轉(zhuǎn);宅基地

引言：隨著我國經(jīng)濟的快速增長、城市化的迅速推進，建設(shè)用地計劃配置下城市用地的嚴重不足帶來政府與老百姓之間土地征收、房屋征收等矛盾的激化，而與此形成鮮明對比的是，日益增多的“空心村”中大量宅基地閑置、土地拋荒浪費。據(jù)現(xiàn)狀分析，“空心村”實際上是一種“去中心化”趨勢形成結(jié)果，包括三個層面：第一，人口的空心，隨著城市化進程的加快，人口大規(guī)模向城市遷移，留在農(nóng)村的大多是鰥寡老人以及留守兒童;第二，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的空心，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，新屋增多舊房又不拆除，基礎(chǔ)設(shè)施更難以建立;第三，空間形態(tài)上的空心，將新房建立在村莊外等環(huán)境較好的區(qū)域，隨意擴大村莊面積，新屋向村莊外圍擴建，新屋一排排，而村莊內(nèi)部仍然是尚未拆除的舊房。

“空心村”改造是一個十分復雜的研究課題，其涉及到眾多領(lǐng)域。本文以行政法的視角對村莊規(guī)劃上以及公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施層面上的“空心”進行探究，對長期以來“空心村”帶來的大量宅基地閑置、農(nóng)村土地資源利用率低等治理難題愈演愈烈的現(xiàn)象進行分析。

一、“空心村”問題成因理論背景

（一）根深蒂固的城鄉(xiāng)土地二元化體制

根據(jù)我國憲法第十條的規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”將土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制住，根據(jù)“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，依據(jù)原《土地管理法》（2004年版）第六十三條定下的基調(diào)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被迫作出了嚴格限制，這一對集體土地用途、流轉(zhuǎn)的限制徹底封死了與國有土地同等待遇的道路。即便在2019年《土地管理法》修訂后，對于集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制仍然只是形式一套、實際一套。這種換湯不換藥的改變，無實際意義。

1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺之時，對于國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定順利實現(xiàn)，但集體土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓立法卻尚未同步，此舉與地方政府普遍擔心集體土地流轉(zhuǎn)將會沖擊國有土地供應(yīng)市場不無關(guān)系。正是由于法律、政策等一系列規(guī)定的管控，城鄉(xiāng)土地差異一步步拉大，城市和農(nóng)村的土地的發(fā)展注定形成所謂“同地不同價”的局面。

城市化是城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟演變轉(zhuǎn)化的過程，而集體土地與國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在法律上的不平等，嚴重影響著農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本全靠地方政府的“輸血式”供給，因此無法形成投入與收益平衡的良性循環(huán)。正是在城鄉(xiāng)土地二元化體制長期存在的背景下，“空心村”沒有充足的資金進行公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，出現(xiàn)空心的局面，也導致農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會服務(wù)發(fā)展的緩慢。

（二）土地流轉(zhuǎn)機制不完善

根據(jù)土地用途情況，可將我國集體土地劃分為農(nóng)用地以及集體建設(shè)用地兩類，集體建設(shè)用地可分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體成員范圍內(nèi)部，公益性公共設(shè)施用地用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地正成為政府擴張城市范圍過程中不斷征收國有的對象。從集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革中也可以看出，我國對于集體土地的流轉(zhuǎn)直到現(xiàn)在僅放開一個小口。在現(xiàn)有的土地管理政策和宅基地管理體制之下，土地流轉(zhuǎn)機制不完善顯而易見。

“空心村”因大量人口流向城市出現(xiàn)宅基地上自建房的“季節(jié)性閑置”，少部分宅基地拋荒，其上房屋毀損嚴重無人居住。居住在村內(nèi)的村民圍繞著舊村靠近公路或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方蓋新房，又因為宅基地上建房面積不夠占據(jù)耕地，位于村內(nèi)的舊房卻沒有拆除，這種建新不拆舊就是造成“空心村”村莊形態(tài)分布“空心”的原因所在。作為具有社會福利和社會保障功能的用地，相關(guān)的法律法規(guī)對宅基地的使用沒有規(guī)定期限，即對于宅基地的使用除非征收征用外可以無限延續(xù)情形視同默認，進而類似這種“一戶多宅”的現(xiàn)象大量存在。現(xiàn)階段，正是由于我國土地流轉(zhuǎn)機制的不完善，這片極具價值的土地如死水一般在村莊內(nèi)存在，無法發(fā)揮其經(jīng)濟效應(yīng)。

二、“空心村”問題形成原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃職責缺失

“空心村”村莊由最初新建房屋的布局分散發(fā)展為村莊外延、沿公路地帶新房林立、村內(nèi)結(jié)構(gòu)疏松并且破舊不堪，且因為舊房不拆除導致宅基地不夠用，進而占用耕地較多，同時村莊缺少科學合理的總體規(guī)劃，內(nèi)部布局換亂難以集中基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能形成合理控制和正確引導。

根據(jù)《土地管理法》第十六條關(guān)于組織編制土地利用總體規(guī)劃的原則性的條款，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有義務(wù)編制土地利用總體規(guī)劃。 同時該法第十八條、二十一條也明確規(guī)定土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。實踐中，這些規(guī)定并未落到實處，除了一些在國家主動進行試點建設(shè)的村莊有建設(shè)規(guī)劃圖之外，其余村莊基本沒有具體規(guī)劃設(shè)計，臟亂差的現(xiàn)象十分普遍，一到下雨天，村內(nèi)道路泥濘不堪，影響村民的居住感受。

縱觀《土地管理法》及相關(guān)管理法規(guī)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有盡到規(guī)劃職責時需要承擔的后果卻沒有規(guī)定，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為披上了安全外衣。針對這樣棘手的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既沒有啟動資金去治理，同時又缺少盡職盡責的人員進行規(guī)劃設(shè)計，沒有相關(guān)管理法規(guī)對不作為行為進行處罰，村莊規(guī)劃差成為普遍現(xiàn)象被放任。

（二）建房審批把關(guān)不嚴

《土地管理法》第六十二條規(guī)定了“一戶一宅”政策以及宅基地面積不能超過規(guī)定標準，這樣的要求在實踐中幾乎形同虛設(shè)。我國各地政府土管部門都設(shè)立了當?shù)厣暾堈厥褂玫臈l件標準，地方有關(guān)部門卻沒有嚴格按照程序進行依法審批，也沒有系統(tǒng)化管理。

我國憲法規(guī)定農(nóng)村的土地歸集體所有，同時根據(jù)民法典第二百六十一條有關(guān)農(nóng)民集體所有財產(chǎn)歸屬以及重大事項集體決定的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，這其中“集體成員集體所有”的概念是不明晰的。集體所有不能進行交易，且由于不是法律上的主體無法進行處分。土地作為農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)當然包括在集體成員集體所有的范圍內(nèi)，故對于土地所有權(quán)的享有，享有主體并不明晰。

在實踐中，村民小組存在的很少，剩下的基本都是村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織，他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往是一塊板子兩套牌子，或者是政府的傀儡，行使土地所有權(quán)往往掌握在村鎮(zhèn)干部的手中，他們往往有著“權(quán)利尋租”或者“多一事不如少一事”的想法，自身也會睜一只眼閉一只眼，幫助農(nóng)民多占、亂占宅基地。農(nóng)民建房審批程序過程中除了村干部以外，地方有關(guān)部門為了部門創(chuàng)收，也會積極尋租。同時，對于違法建房的行為，正是因為拆除違法建房往往面臨著違建房屋數(shù)量較多、執(zhí)行難的問題，相關(guān)建設(shè)管理部門根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定通常予以罰款而不是拆除。由于審批過程中把關(guān)不嚴等種種情況的發(fā)生，廢舊宅基地成為空白地帶，新建區(qū)域散亂且占地面積過大，“空心村”村莊形態(tài)的空心狀態(tài)，愈加惡化。

三、解決“空心村”問題之路徑

（一）擺正服務(wù)型政府的角色

1.加強對農(nóng)民“建新拆舊”的管理，嚴格限制新宅基地劃批

“空心村”改造成功的前提，在于政府引導、長期堅持，而非地方部門權(quán)力尋租或者極端的注重短期效益的大拆大建，趕農(nóng)民上樓。首先，嚴格執(zhí)行建房用地制度，所有建房戶原則上需要遵循“一戶一宅”制度。地方部門應(yīng)進行嚴格執(zhí)行，對于違建房屋，引導其進行拆除。在不愿意進行拆除的情況下對于一些尚可繼續(xù)使用的舊房，可推行調(diào)劑制度，調(diào)劑給“空心村“中的鰥寡老人和貧困戶使用，并收回使用者的原舊房。

其次，對超過法定宅基地限額標準的按照面積多少收取土地使用費。加強土地管理以減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，引導農(nóng)民合理建房，對于仍然超標建房的村民，違反一戶一宅原則的傾況下，合理征收土地使用費，促使其自覺遵守法律規(guī)定。

2.不以置換建設(shè)用地指標為目的，明確村鎮(zhèn)干部職責所在

我國地方政府每年根據(jù)年度用地指標分配到建設(shè)用地指標，進而進行按計劃、分批次的征地的縱向配置占據(jù)極高比例，誠然，建設(shè)用地指標在推行城市化建設(shè)過程中遠遠不夠用，政府財政依賴征收和賣地的狀況也同樣難以立刻改變。一方面，村鎮(zhèn)干部一般每屆任期四年，大多不愿意管這些爛攤子，進而觸碰農(nóng)民的利益;另一方面，2002年啟動稅費改革及鄉(xiāng)村體制改革后，村組織治理村莊公共事務(wù)的能力降低，村級治理乏力。面對《土地管理法》披上的不作為安全外衣，上級政府應(yīng)加大監(jiān)督管理措施，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行改造，將增加農(nóng)民福利作為空心村治理的最終目標，而不是將工作重心放在騰出建設(shè)用地指標以用于城市建設(shè)的土地整理上，更不是借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之名趕農(nóng)民上樓，進村圈地。

（二）逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

1.身份性等并非宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的根本原因所在

一直以來，宅基地作為一項建設(shè)用地，被視為保障農(nóng)民基本住房需求的一項由國家免費分配給農(nóng)民享有的福利，是實現(xiàn)農(nóng)村“居者有其屋”的前提與保障。應(yīng)該說宅基地在歷史上確實起到這樣的作用，也基本實現(xiàn)了立法的這一目標設(shè)置。同時，身份性、無償性似乎與宅基地捆綁，已經(jīng)成為這塊土地留給人們的固有意識，并且往往認為正是基于此而流轉(zhuǎn)受限。

筆者認為，身份性、無償性等作為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的根本原因是站不住腳的，其背后的深層次原因是地方政府依賴土地征收獲得的利益而禁止集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的放開。如前文所述，有關(guān)如何真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、長期存在的城鄉(xiāng)土地二元化體制等問題與政府壟斷經(jīng)營建設(shè)用地的發(fā)展不無關(guān)系。在“空心村”的改造過程中，最主要缺的是資金，讓外來資本進入，讓村民擁有的宅基地解除管制，進行抵押，那么所有問題都將迎刃而解了。地方政府把土地的供應(yīng)交給市場，把使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交給村民自己，僅通過規(guī)劃對城市、村莊建設(shè)以及土地用途進行管制，做好一個服務(wù)型政府應(yīng)當做的，那么“空心村”內(nèi)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施資金將不再需要持續(xù)輸血式救濟，不再空心化。

2.提高“空心村”土地利用率

宅基地作為集體建設(shè)用地的關(guān)鍵地帶，應(yīng)當借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)的做法，進行盤活利用。在明晰土地產(chǎn)權(quán)，嚴格執(zhí)行建房用地制度、保證“一戶一宅”情況的落實下，宅基地放活將有利于“空心村”的建立。2019年4月國務(wù)院出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋”正是對提高農(nóng)村土地利用率的提倡。

結(jié)語：作為土地二元化體制與流轉(zhuǎn)不暢機制下典型的產(chǎn)物之一，“空心村”現(xiàn)象的普遍化極大地影響著我國農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，并且與我國目前的法律制度背道而馳。筆者認為，對于“空心村”進行治理遠遠不止完善地方政府規(guī)劃職責、投入資金進行鄉(xiāng)村建設(shè)這般簡單，其村內(nèi)人文化的缺失、土地流轉(zhuǎn)機制不完善以及隱藏在村莊深處的我國集體土地征收的異化等都是潛在的因素。如何在現(xiàn)有體制下構(gòu)建一個合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場、如何加大各地方政府改造“空心村”的意愿和力度，都是值得進一步深入研究的課題。

參考文獻

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