新加坡城市更新的階段性特點(diǎn)及啟示

任榮榮

自1959年實(shí)現(xiàn)自治以來，新加坡從60年代的“貧民窟”發(fā)展成當(dāng)前的“世界城市”，城市更新為其成功轉(zhuǎn)型提供了空間和功能載體的有效支撐。作為一個(gè)人口密度較高的城市國家，新加坡尤其是市中心的城市更新被認(rèn)為是城市建設(shè)成功的象征，展示了一個(gè)土地資源稀缺的島國如何平衡好經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)的發(fā)展過程?；仡櫩偨Y(jié)新加坡城市更新發(fā)展歷程及其不同階段的更新目標(biāo)、內(nèi)容及更新模式，對我國特別是大城市的城市更新推進(jìn)具有借鑒意義。

一、1960—1965年：清除貧民窟階段

（一）更新目標(biāo)與內(nèi)容

60年代初期，新加坡市中心集中了住房短缺、失業(yè)率高、辦公用地供應(yīng)不足等很多問題。這期間，城市更新的主要內(nèi)容是大規(guī)模清除貧民窟與中心區(qū)重建，解決住房和就業(yè)問題是兩大戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)時(shí)對貧民窟的清除，既有建筑結(jié)構(gòu)和環(huán)境惡化自身的要求，也有利益最大化驅(qū)動(dòng)下土地重新利用的要求。而且就效率和現(xiàn)代化而言，重建相對于修復(fù)來說能減少交付延誤，是一種更可取的方式。這一階段，新加坡城市更新的目標(biāo)很明確，主要表現(xiàn)為對住宅區(qū)的更新，通過公共住房計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。政府在城市更新中發(fā)揮了絕對主導(dǎo)的作用，為進(jìn)一步的城市更新奠定了基礎(chǔ)。

（二）更新模式

新加坡政府對改善人民生活環(huán)境的承諾是城市變革的強(qiáng)大催化劑。為提高機(jī)構(gòu)效率，新加坡政府于1960年成立了建屋發(fā)展局（HDB），取代了殖民地政府組建的新加坡改良信托局（SIT），政府成為最主要的公房開發(fā)者。HDB的第一項(xiàng)任務(wù)就是中心區(qū)的一系列更新和安置計(jì)劃。為制定中長期的規(guī)劃政策，1960年總理辦公署設(shè)立了規(guī)劃局（PD）來統(tǒng)管全島的規(guī)劃事務(wù)。為使拆遷安置工作更加有效，1964年建屋發(fā)展局下面專門成立了城市更新部門（URD），負(fù)責(zé)重建項(xiàng)目的土地征收。這些機(jī)構(gòu)可以有效地執(zhí)行政府政策，是公共住房計(jì)劃的主要實(shí)施者，也成為后來新加坡城市更新的基礎(chǔ)。1966年，住房短缺問題解決后，政府才開始啟動(dòng)有計(jì)劃的城市更新，其中，受城市更新項(xiàng)目影響的居民可以安置到組屋中。

二、1966—1979年：注重商業(yè)商務(wù)區(qū)的更新階段

（一）更新目標(biāo)與內(nèi)容

1966年以來，隨著住房短缺問題的解決，新加坡政府開始啟動(dòng)有計(jì)劃的城市更新，注重商業(yè)商務(wù)區(qū)環(huán)境的改善。1971年，新加坡人均GDP首次超過1000美元，進(jìn)入中高收入國家行列。與此同時(shí)，工業(yè)化進(jìn)程進(jìn)入后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的起點(diǎn)。這一年，新加坡政府制定了首個(gè)概念規(guī)劃，這是一個(gè)綜合的、廣泛長遠(yuǎn)的全島范圍的規(guī)劃，對新加坡的土地開發(fā)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。政府的角色從規(guī)則制定者轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法者。1974年，城市更新處與建屋發(fā)展局分離，上升為一個(gè)隸屬于國家發(fā)展部（MND）的法定機(jī)構(gòu)，并更名為城市重建局（URA），專門負(fù)責(zé)城市的再開發(fā)，包括城市用地、規(guī)劃和建設(shè)管理，推動(dòng)城市更新。

這一階段的城市更新主要表現(xiàn)為商業(yè)商務(wù)區(qū)的再開發(fā)以及商業(yè)環(huán)境的改善。典型項(xiàng)目有金鞋商業(yè)區(qū)開發(fā)、烏節(jié)路商業(yè)區(qū)開發(fā)以及重新安置街頭小販和清理新加坡河等城市環(huán)境改善項(xiàng)目，同時(shí)較為注重有形基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。城市更新的目標(biāo)是向外疏解居住和工業(yè)功能以及街道小販，強(qiáng)化中心區(qū)的商務(wù)功能，滿足商業(yè)和現(xiàn)代化發(fā)展的商業(yè)和辦公空間需求。期間，通過城市更新，新加坡在市區(qū)建設(shè)了很多地標(biāo)性的建筑。這二十年，是新加坡城市空間和功能結(jié)構(gòu)變遷最快的時(shí)期。到上世紀(jì)80年代后期，中心區(qū)已變得與20世紀(jì)60年代截然不同，形成了相對獨(dú)立的功能分區(qū)組團(tuán)。

（二）更新模式

在這一階段，政府依然是城市更新的主力軍，同時(shí)私營部門開始逐漸參與到城市更新的進(jìn)程中來。1963年，聯(lián)合國的“KAK小組”詳細(xì)介紹了中心城區(qū)的更新戰(zhàn)略，認(rèn)為公共當(dāng)局需要發(fā)揮更加積極和包容的作用，在促進(jìn)私營企業(yè)參與環(huán)境創(chuàng)造并滿足城市生活的新挑戰(zhàn)性要求方面要發(fā)揮重要作用。該團(tuán)隊(duì)擁護(hù)一系列由公共和私人倡議與投資聯(lián)盟推動(dòng)的“行動(dòng)計(jì)劃”，并最終決定以分階段、分區(qū)域的方式推行城市更新。

三、1980—1999年：注重整體環(huán)境與城市品質(zhì)提升階段

（一）更新目標(biāo)與內(nèi)容

1980年新加坡進(jìn)入高收入國家行列，之后在整個(gè)80年代和90年代經(jīng)濟(jì)仍保持較快增加，GDP年均增速約為7.5%。20世紀(jì)90年代，新加坡成為繼倫敦、紐約和東京之后的全球第四大外匯市場，也是重要的國際金融中心之一，并不斷向“世界城市”邁進(jìn)。20世紀(jì)80年代，新加坡大部分基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)到位，中心城區(qū)的重建速度明顯放緩。市區(qū)重建局開始關(guān)注“從建筑形式以及城市生活的視覺和美學(xué)表達(dá)方面”提高城市的質(zhì)量。1991年，新加坡內(nèi)閣批準(zhǔn)了修訂的概念規(guī)劃，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展概念注入了城市開發(fā)的更深入階段。1989年，城市重建局的職能合并了國家發(fā)展部下的規(guī)劃局和研究統(tǒng)計(jì)處，成為國家層面上的規(guī)劃和保護(hù)部門，引領(lǐng)新加坡全島的發(fā)展。為確保在全球化挑戰(zhàn)中吸引國際人才與資本，城市重建局劃定了新的市區(qū)中心，保證商業(yè)用地供應(yīng)。新的城市中心規(guī)劃有三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)。一是滿足未來商業(yè)用地的需要;二是創(chuàng)造一個(gè)功能上與現(xiàn)存的CBD相連，有活力的娛樂及文化中心;三是容納相當(dāng)數(shù)量的高質(zhì)量住宅及支撐生動(dòng)而富有活力的夜生活。這一階段的城市更新的典型項(xiàng)目有捷運(yùn)系統(tǒng)、濱水區(qū)再開發(fā)、文化區(qū)再開發(fā)以及“組屋翻新計(jì)劃”等，注重從整體上改善城市環(huán)境，提升城市品質(zhì)。

（二）更新模式

經(jīng)過多年成功的公共住房計(jì)劃和土地政策，城市更新的“障礙”（如受影響人口的重新安置和零散的土地）已經(jīng)減少。政府的直接干預(yù)變得不再那么緊迫。政府的角色從直接參與城市發(fā)展轉(zhuǎn)為引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范私營部門的發(fā)展。同時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施不再迫切需要之后，90年代新加坡城市更新體系變得更加系統(tǒng)化。城市更新的發(fā)展主要體現(xiàn)在制度和機(jī)構(gòu)的完善，由重建局負(fù)責(zé)總體規(guī)劃，為私營部門進(jìn)一步參與掃清障礙。20世紀(jì)80年代晚期至90年代推行的一系列改革，包括通過機(jī)構(gòu)的合并精簡和整合規(guī)劃功能，逐步提升城市規(guī)劃系統(tǒng)的透明度等成為新加坡規(guī)劃和發(fā)展監(jiān)管體系的組成部分。對于公共部門而言，這些變化增強(qiáng)了政府在引導(dǎo)城市發(fā)展中的作用。對于私營部門而言，透明的規(guī)則和更清晰的信息增強(qiáng)了其投資的確定性，增加了參與度。政府為私營部門提供總體框架和關(guān)鍵指引，通過提供有針對性的激勵(lì)措施并創(chuàng)造有利的投資環(huán)境來引導(dǎo)市場力量，共同推動(dòng)城市更新進(jìn)程。在這一階段，私營部門在城市更新中的參與度逐漸增加，政府和私營部門合作開發(fā)成為主流方式。新加坡河的改造便是公私部門合作來推動(dòng)城市更新的一個(gè)成功案例。

四、2000年以來：完善城市發(fā)展軟環(huán)境與包容性更新階段

（一）更新目標(biāo)與內(nèi)容

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市中心商務(wù)、商業(yè)活動(dòng)的高度集聚，城市中心區(qū)出現(xiàn)了夜晚活力不足的問題，居住人口的引入成為增強(qiáng)中心區(qū)活力的重要舉措。這一階段，新加坡城市發(fā)展的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的生活、有競爭力的經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)的環(huán)境。政府通過引入更多的文化休閑、旅游觀光活動(dòng)，不斷增加中心區(qū)的功能多樣性和空間活力。目前，新加坡城市中心區(qū)不僅包括了主要的商業(yè)設(shè)施和商務(wù)設(shè)施，同時(shí)也有政府辦公、會議展覽、文化休閑及高端居住等城市功能，成為商務(wù)、商業(yè)、文化、娛樂、旅游服務(wù)的高度集聚區(qū)。

這期間，新加坡人口構(gòu)成日益多元化，非本地居民占比從2000年的18.7%上升至2010年的25.7%，這對城市多元化管理和包容發(fā)展提出更高要求。2001年，新加坡概念規(guī)劃中提出“身份認(rèn)同感計(jì)劃”。政府提出將在歷史遺產(chǎn)的活化方面發(fā)揮日益重要的作用，同時(shí)平衡社會與經(jīng)濟(jì)需求，實(shí)現(xiàn)更包容性的更新。在增加城市密度的同時(shí)，要注重在強(qiáng)調(diào)建筑環(huán)境和建筑設(shè)計(jì)與更多地關(guān)注城市發(fā)展“軟”環(huán)境之間的平衡，例如場所管理與公眾參與。

（二）更新模式

進(jìn)入21世紀(jì)后，新加坡的城市發(fā)展呈現(xiàn)出全球性特點(diǎn)。隨著對國際投資和人才競爭的加劇，新加坡在全球最佳城市中保持競爭力的需求不僅是一種抱負(fù)，同時(shí)對于這座城市國家的長期生存也至關(guān)重要。隨著新加坡躍升為全球城市聯(lián)盟的一員，中心城區(qū)代表了這個(gè)城市國家的全球形象，濱海灣等地區(qū)準(zhǔn)備在保持新加坡國際影響力方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。2001年的概念規(guī)劃，提出通過濱海灣中心區(qū)的開發(fā)融入更多的居住、辦公、文化、文娛樂活動(dòng)和設(shè)施。在傳統(tǒng)中心區(qū)開發(fā)逐漸飽和，全球化競爭日趨激烈的背景下，中心區(qū)向?yàn)I海灣地區(qū)的空間及功能延伸為新加坡的發(fā)展注入新的活力。2004年3月，政府宣布投資30億新元用于關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以帶動(dòng)公共及私人投資。濱海灣地區(qū)成為新加坡最為宏大的城市建設(shè)工程，規(guī)劃打造成“工作、生活、游憩”相融合的可持續(xù)發(fā)展社區(qū)，成為新加坡形象的代表和財(cái)富的象征。在這一階段，政府和私營部門依然采取合作開發(fā)方式。

五、經(jīng)驗(yàn)與啟示

城市更新在新加坡城市發(fā)展中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)和促進(jìn)作用，為其從60年代初的“貧民窟”發(fā)展成當(dāng)前的“世界城市”提供了重要的空間載體支撐。從新加坡城市更新的發(fā)展歷程中，可以得出以下經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（一）城市更新目標(biāo)與內(nèi)容的階段性受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的驅(qū)動(dòng)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷息息相關(guān)

在城市發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)力量始終是塑造城市空間的決定性因素。經(jīng)濟(jì)水平的提升使人們產(chǎn)生了對物質(zhì)環(huán)境和人文環(huán)境改善的內(nèi)在需求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷驅(qū)動(dòng)著城市空間重構(gòu)和功能變化。新加坡城市更新的階段性變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化進(jìn)程之間表現(xiàn)出明顯的一致性。

在工業(yè)化初期階段，城市更新的主要內(nèi)容是清除貧民窟，改善城市物質(zhì)環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)高增長、工業(yè)化快速發(fā)展階段，城市更新的主要內(nèi)容轉(zhuǎn)向注重商業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)，為工業(yè)化進(jìn)程和資本積累提供空間。進(jìn)入高收入國家水平和后工業(yè)化時(shí)代后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需求迫切，空間中社會經(jīng)濟(jì)矛盾更為凸顯，城市更新側(cè)重于整體環(huán)境與城市品質(zhì)提升階段，兼顧城市建設(shè)與歷史文化保護(hù)。

進(jìn)入21世紀(jì)，為保持在全球化和信息時(shí)代的競爭力，新加坡開始了新一輪的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，這一階段，城市更新注重完善城市發(fā)展軟環(huán)境與包容性發(fā)展，以增強(qiáng)城市活力和功能多元化，服務(wù)于“世界城市”的發(fā)展目標(biāo)。

（二）政府通過設(shè)立專職部門統(tǒng)籌城市更新工作，且其行政地位逐步提升

新加坡的城市更新工作中，政府部門一直發(fā)揮著主要推動(dòng)作用。在1960年城市更新推行之初，新加坡就分別成立了建屋發(fā)展局和規(guī)劃局，統(tǒng)籌城市更新工作。1963年，建屋發(fā)展局在其下的建設(shè)處下設(shè)立城市重建部門，專門負(fù)責(zé)城市更新工作，將城市更新工作常態(tài)化。1966年，城市重建部門上升至直屬于建屋發(fā)展局的城市重建處，專注于中心區(qū)的物質(zhì)、社會、經(jīng)濟(jì)更新。

1974年，城市重建處上升至與建屋發(fā)展局并列的、直屬于國家發(fā)展部的城市重建局，負(fù)責(zé)與城市更新相關(guān)的所有事項(xiàng)。隨著城市重建局的建立，政府對城市管理的角色已經(jīng)由協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)為有著法律強(qiáng)制力的部門。1989年，城市重建局的職能合并了國家發(fā)展部下的規(guī)劃局和研究統(tǒng)計(jì)處，成為國家層面上的規(guī)劃和保護(hù)部門，引領(lǐng)新加坡全島的發(fā)展。新加坡的城市重建局從早期的隸屬于建屋發(fā)展局下面的部門上升至與其并列的直屬于國家發(fā)展部的法定機(jī)構(gòu)，具有規(guī)劃和再開發(fā)功能，體現(xiàn)了城市更新在城市發(fā)展中的重要性。新加坡的城市更新具有全局觀念和長期常態(tài)的理念，通過系統(tǒng)規(guī)劃成為引領(lǐng)城市發(fā)展的重要手段。

（三）前期的法規(guī)和政策支持體系建設(shè)是城市更新有序有效推進(jìn)的重要保障

新加坡政府于1966年啟動(dòng)有計(jì)劃的城市更新。在上世紀(jì)60年代末到80年代初，政府為城市更新進(jìn)行了較為集中的法律法規(guī)建設(shè)。60年代中后期，政府通過強(qiáng)制高效的土地政策，推動(dòng)城市物質(zhì)空間再開發(fā)，為城市更新提供基礎(chǔ)性法規(guī)與政策支持。1966年頒布實(shí)施的《土地征收法案》，對當(dāng)時(shí)有效整合分散地塊進(jìn)行綜合再開發(fā)具有重要意義，為推動(dòng)城市更新創(chuàng)造了條件。另一項(xiàng)重要的城市發(fā)展政策是在1964年《規(guī)劃法案》修正案中引入的開發(fā)費(fèi)制度，這項(xiàng)收入為公共基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展所需的財(cái)政資源作出貢獻(xiàn)。

為激勵(lì)私營部門的參與，1967年的物業(yè)稅法令對私營部門參與的城市更新項(xiàng)目進(jìn)行了稅收減免。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也為其提供20%首付的免息貸款。上世紀(jì)70年代以來到80年代初，政府對城市更新的推動(dòng)更加注重統(tǒng)籌布局。1971年，新加坡頒布了首個(gè)概念規(guī)劃。1979年，成立中心區(qū)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)（CAPT）專門負(fù)責(zé)城市中心區(qū)的更新改造。1982年，規(guī)劃局完成了一項(xiàng)涵蓋全島范圍的綜合性土地和建筑使用調(diào)查，為城市更新與規(guī)劃提供基礎(chǔ)。

（四）城市更新從早期的政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)私營部門參與

城市更新不僅是提升城市功能、完善人居環(huán)境的一個(gè)手段，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的一個(gè)途徑，單靠政府的力量是不可持續(xù)的。新加坡早期的城市更新以政府為主導(dǎo)，隨著公共開發(fā)的減少及城市更新負(fù)擔(dān)的減小，政府角色從直接參與轉(zhuǎn)向?qū)λ綘I部門的引導(dǎo)、促進(jìn)和管制。

上世紀(jì)80年代以來，政府在城市更新中注重吸引私營部門的參與，開始了公私合作的更新模式。政府為私營部門的參與提供透明、明確的政策環(huán)境，積極吸引社會資本進(jìn)入。在城市規(guī)劃體系中，90年代引入的發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃，為公私部門提供了一個(gè)共同參與規(guī)劃制定的平臺，也為城市更新中公私合作模式的推廣創(chuàng)造了良好的環(huán)境。政府與私營部門的分工合作，促進(jìn)了城市更新項(xiàng)目的社會和經(jīng)濟(jì)平衡，促進(jìn)了公共目標(biāo)與私人利益的平衡?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）