淺析我國油氣試采制度

韓亞琴，王升輝，劉 立

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 油氣試采工作與油氣試采制度的概念

油氣試采工作主要指獲取油氣井在生產(chǎn)過程中的儲(chǔ)層動(dòng)態(tài)參數(shù)?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法條文釋義》中對(duì)試采的定義：指石油、天然氣等流體礦產(chǎn)的探礦權(quán)人從已獲得的工業(yè)氣流井中選取一部分井，進(jìn)行試驗(yàn)性的石油、天然氣等流體礦產(chǎn)的開采，其目的是取得油氣井在不同生產(chǎn)條件下的各項(xiàng)資料，確定油氣田的生產(chǎn)能力、壓力變化，掌握生產(chǎn)變化規(guī)律，為編制正式的油氣田開發(fā)方案提供依據(jù)[1]。

目前執(zhí)行的油氣試采制度是指1998年2月國務(wù)院頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號(hào))第二十條規(guī)定：“探礦權(quán)人在勘查石油、天然氣等流體礦產(chǎn)期間，需要試采的，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交試采申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后可以試采1年；需要延長(zhǎng)試采時(shí)間的，必須辦理登記手續(xù)”[2]。

2 油氣試采制度的由來及發(fā)展歷程

1986年以前，我國油氣資源的勘探開發(fā)完全按照中央計(jì)劃進(jìn)行，原地質(zhì)礦產(chǎn)部(簡(jiǎn)稱“地礦部”)負(fù)責(zé)油氣資源的勘查，石油工業(yè)部(簡(jiǎn)稱“石油部”)負(fù)責(zé)油氣資源的勘查和開發(fā)。地礦部在勘查階段獲得油氣發(fā)現(xiàn)獲得儲(chǔ)量后將發(fā)現(xiàn)的油氣田交給石油部開發(fā)，但這種油氣資源勘查開采分離式的管理制度，導(dǎo)致油氣勘查開采界限不清，給兩部委工作銜接造成矛盾，所以在當(dāng)時(shí)的背景下，在勘查階段與開采階段之間設(shè)置一個(gè)明確界限，有助于地礦部和石油部油氣勘查開采工作的有序銜接。1986年3月，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《礦產(chǎn)資源法》，同年10月1日施行。其中第九條規(guī)定國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作[3]。自此，我國礦產(chǎn)資源勘查開采管理走向統(tǒng)一登記管理。1987年4月，國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》和《全民所有制礦山企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》，均在第三十條規(guī)定：“國務(wù)院石油工業(yè)、核工業(yè)主管部門分別負(fù)責(zé)石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)的勘查開采登記、發(fā)證工作，并向國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門備案”[4-5]。

為理順油氣探采管理工作，1987年12月，石油部在頒布的《石油及天然氣勘查開采登記管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《暫行辦法》”)第十五條中對(duì)試采做出了明確規(guī)定：“在勘查活動(dòng)中各類探井的試采應(yīng)當(dāng)有試采方案，一般試采期不得超過一年。特殊高產(chǎn)井試采期不得超過半年。需要延長(zhǎng)試采時(shí)間的，應(yīng)當(dāng)憑勘查許可證和有關(guān)文件，辦理有效期不超過一年的采礦許可證”[6]?！稌盒修k法》一方面明確了試采的最長(zhǎng)期限，另一方面也規(guī)定了試采期到期后，允許特殊情形下辦理短期采礦權(quán)進(jìn)行短期的油氣開采。

1988年之后，油氣管理機(jī)構(gòu)歷經(jīng)能源部、國家計(jì)劃委員會(huì)、全國資源委員會(huì)、地質(zhì)礦產(chǎn)部和國土資源部，試采制度一直沿用。同時(shí)并存的還有油氣滾動(dòng)勘探開發(fā)制度。1998年2月，國務(wù)院頒布實(shí)施《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號(hào))，其中第二十條規(guī)定“探礦權(quán)人在勘查石油、天然氣等流體礦產(chǎn)期間，需要試采的，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交試采申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后可以試采1年；需要延長(zhǎng)試采時(shí)間的，必須辦理登記手續(xù)”。這項(xiàng)規(guī)定基本沿用了原石油工業(yè)部《暫行辦法》中關(guān)于試采的規(guī)定，但雖然明確了試采期滿1年后應(yīng)辦理登記手續(xù)，卻未明確是辦理采礦權(quán)登記還是繼續(xù)延續(xù)試采期限的手續(xù)。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法條文釋義》中給出的解釋是試采到期后應(yīng)辦理采礦權(quán)登記，但未明確辦理采礦權(quán)期限。

1998年至今，油氣試采制度一直未再以法律法規(guī)或規(guī)范性文件要求作出重新規(guī)定，2015年初，鑒于油氣礦業(yè)權(quán)人在申請(qǐng)?jiān)嚥珊蟛患皶r(shí)辦理采礦權(quán)、以試采代替采礦進(jìn)行采礦現(xiàn)象增多，在管理中對(duì)試采提出了新的要求：一是申請(qǐng)?jiān)嚥蓱?yīng)明確試采范圍與相關(guān)探礦權(quán)的關(guān)系；二是試采期限應(yīng)控制在1年，同一區(qū)域不能再次辦理也不能做探礦權(quán)延續(xù)，到期后申請(qǐng)人應(yīng)辦理采礦權(quán)登記，不能辦理采礦權(quán)的，可根據(jù)需要辦理保留，每次2年，但最多辦理3次，保留到期后必須注銷。此規(guī)定出臺(tái)后，油氣試采申請(qǐng)有了一定幅度的減少，主要原因是1年的試采周期無法實(shí)現(xiàn)油氣探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，導(dǎo)致油氣礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人謹(jǐn)慎辦理試采，但試采工作一直客觀存在。

國土資源部令第65號(hào)《國土資源部關(guān)于委托山西省國土資源廳在山西省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》明確將山西省境內(nèi)部分煤層氣探礦權(quán)、占用儲(chǔ)量中型及以下采礦權(quán)、煤層氣試采審批權(quán)以及日常監(jiān)管權(quán)，委托山西省國土資源廳行使，委托時(shí)限為兩年[7]。國土資源部第65號(hào)令發(fā)布后，山西省人民政府辦公廳針對(duì)煤層氣試采制定了《關(guān)于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》(晉政辦發(fā)〔2016〕140號(hào))，其中提出了幾項(xiàng)措施：一是實(shí)行試采許可延期制度，保障探礦權(quán)人持續(xù)勘查評(píng)價(jià)資源；二是規(guī)范試采期間建設(shè)用地審批；支持探礦權(quán)人實(shí)施礦區(qū)配套建設(shè)；三是支持在試采階段開展專項(xiàng)評(píng)價(jià)，縮短探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)周期；四是支持探礦人銷售試采回收氣，提高資源利用效率[8]。該制度的出臺(tái)既有利于促進(jìn)礦業(yè)權(quán)人探轉(zhuǎn)采的進(jìn)度，也解決了政府部門管理上的困境。

3 試采制度存在的問題

3.1 油氣試采批準(zhǔn)時(shí)間短，無法有效促進(jìn)油氣探采有序銜接

礦種不同、油氣藏類型不同的情況下，申請(qǐng)人一般經(jīng)過1～5年不等的試采期獲得油氣探明儲(chǔ)量后辦理探明儲(chǔ)量備案文件，同時(shí)進(jìn)行儲(chǔ)量登記，儲(chǔ)量備案登記完成后才能夠制定油氣開發(fā)利用方案，在開發(fā)利用方案基礎(chǔ)上編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》，目前這幾項(xiàng)要件為串聯(lián)辦理，而這些要件從編制到辦理完成往往需要2～3年時(shí)間，在此期間，基于油氣公司的經(jīng)濟(jì)效益、資源利用率、生產(chǎn)安全等原因，油氣田的生產(chǎn)無法停止，1年的試采期不能滿足探轉(zhuǎn)采需要的時(shí)間，企業(yè)進(jìn)退兩難，政府監(jiān)管壓力大。

3.2 通過辦理油氣試采手續(xù)完成轉(zhuǎn)采的比例低

試采是油氣勘探開發(fā)過程中必不可少的環(huán)節(jié)。2001～2018年初，全國共批準(zhǔn)油氣(含煤層氣、頁巖氣)探礦權(quán)試采申請(qǐng)僅579項(xiàng)，60%都是在2017年和2018年辦理的。目前，仍處于有效期內(nèi)的試采批準(zhǔn)書有231項(xiàng)，已失效的試采申請(qǐng)348項(xiàng)。石油天然氣試采申請(qǐng)辦理主要集中在川渝地區(qū)、內(nèi)蒙古及新疆，頁巖氣試采申請(qǐng)辦理主要集中在川渝地區(qū)，煤層氣試采申請(qǐng)辦理主要集中在山西省。但在試采有效期內(nèi)完成試采到采礦權(quán)過渡的區(qū)塊平均占比不到10%。

3.3 油氣試采申請(qǐng)必要性不明確，申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

從廣義上來說，油氣試采工作貫穿油氣勘探直至正式進(jìn)行規(guī)模建產(chǎn)，包括礦業(yè)權(quán)人獲得探明儲(chǔ)量之前所做的試采工作，也包括在獲得探明儲(chǔ)量后繼續(xù)為確認(rèn)油氣開發(fā)是否具有經(jīng)濟(jì)性的所做的試采工作。我國每年通過試采打井在2萬口左右，雖然國務(wù)院第240號(hào)令《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》明確規(guī)定需要試采的，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交試采申請(qǐng)，但實(shí)際每年批準(zhǔn)的試采井?dāng)?shù)在300口左右，油氣探礦權(quán)人辦理試采申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛谑d督查或辦理用地手續(xù)的需要，而不是發(fā)生試采行為即辦理試采申請(qǐng)相關(guān)手續(xù)。

3.4 對(duì)油氣試采批準(zhǔn)書賦予的權(quán)力要求不明確

綜上所述，試采是處于探礦權(quán)與采礦權(quán)之間過渡階段的一種制度，符合條件準(zhǔn)許試采的，由主管部門給油氣探礦權(quán)人頒發(fā)油氣試采批準(zhǔn)書，由于試采只是礦業(yè)權(quán)人在探礦權(quán)采礦權(quán)過渡階段的工作必經(jīng)流程，行政權(quán)力上未對(duì)試采批準(zhǔn)書附帶其他權(quán)力。所以，各個(gè)省自然資源主管部門對(duì)試采的解讀也不一樣，有也提出了一些疑問，比如憑試采批準(zhǔn)書是否可以辦理用地，試采是否等同于開采了，試采期間油氣產(chǎn)量是否可以銷售等。

《山西省人民政府辦公廳關(guān)于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》(晉政辦發(fā)〔2016〕140號(hào))可以說是山西省原國土資源廳對(duì)煤層氣試采的特殊規(guī)定，是基于現(xiàn)實(shí)情況對(duì)煤層氣試采適度規(guī)定的完善和進(jìn)步，短期內(nèi)給省內(nèi)煤層氣勘探開發(fā)工作提供很大幫助，但實(shí)際上仍未從根本上區(qū)分試采與開采的不同，或者說此制度是為適用煤層氣排采需求而設(shè)置的，無法擴(kuò)展至所有油氣礦種。

3.5 油氣試采制度不能有效解釋探礦權(quán)階段的開采

按照油氣資源勘探開發(fā)的流程，從打第一口探井至試油和試采的過程中，不能夠避免有油氣產(chǎn)量的存在，特別是對(duì)于高壓氣藏和非常規(guī)油氣資源等，試采周期長(zhǎng)至3～5年，且具有“不能?！钡奶攸c(diǎn)，因此，整個(gè)試采過程實(shí)際上就是試生產(chǎn)。因此，目前的油氣試采制度不能夠解決油氣資源在勘探階段的開采行為。

4 “兩證”管理制度下的試采制度改革建議

1) 取消油氣試采制度，以發(fā)放短期開采許可證的方式解決勘查開采銜接問題。油氣試采制度是在我國油氣勘查開發(fā)主體不同、登記管理主體不同的情況下產(chǎn)生的，試采期間1年也只適用于當(dāng)年采礦權(quán)辦理程序簡(jiǎn)單的情況，同時(shí)，試采制度無法解決油氣勘查過程中的部分開采行為的合法性問題。目前我國油氣勘查開采工作均由同一主體完成，管理勘查開采工作的登記管理機(jī)關(guān)也為同一主體，油氣勘探開發(fā)的主要矛盾已由主體矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樘讲摄暯硬粫车拿?。因此，建議取消油氣試采制度，在油氣勘查與開采中間設(shè)置3～5年的緩沖期，發(fā)放短期開采許可證。

2) 制定相應(yīng)的配套措施前提下，嚴(yán)格監(jiān)督短期開采證到期后正式轉(zhuǎn)采手續(xù)辦理。實(shí)行并聯(lián)審批，建立與用地、用海等問題能夠有效銜接的配套制度，明確短期開采許可證可辦理的用地期限、用地類型、用地規(guī)模及與后期正式轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的銜接制度，同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)督短期開采證到期后正式轉(zhuǎn)采手續(xù)辦理，到期不辦理正式轉(zhuǎn)采的要退出短期開采區(qū)塊。

3) 明確辦理短期油氣開采許可證的必要性和申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)。按照礦業(yè)權(quán)人獲得工業(yè)油氣流以后，探明儲(chǔ)量備案之前，作為可以申請(qǐng)短期油氣開采許可證的時(shí)間階段，企業(yè)可根據(jù)自身情況在此階段選擇辦理短期開采許可證時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確只要存在試采行為必須辦理短期油氣開采許可證。

4) 以短期開采許可證解決油氣由探轉(zhuǎn)采過渡階段的合理性及合法性。以短期開采許可證解決企業(yè)在油氣勘查開采過渡期間過程中獲取油氣及銷售的合法合規(guī)問題；解決辦證要件多、時(shí)間長(zhǎng)、探采無法有序銜接的問題；解決了用地審批問題，政府管理減少環(huán)節(jié)。

5) 明確礦業(yè)權(quán)人在持有油氣短期開采許可證期間的義務(wù)。礦業(yè)權(quán)人在持有油氣短期開采許可證期間，必須按照要求行使相關(guān)義務(wù)，一是獲得的銷售收入必須嚴(yán)格繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益及各類稅費(fèi)，保障國家權(quán)益不受損失，企業(yè)依法合規(guī)；二是礦業(yè)權(quán)人必須嚴(yán)格按照最長(zhǎng)3年期限備齊礦山恢復(fù)治理方案及土地復(fù)墾方案、油氣儲(chǔ)量備案及登記文件等要件；三是礦業(yè)權(quán)人要按照短期采礦許可證要求及時(shí)辦理用地、用海、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等所需的必要手續(xù)。

5 預(yù)期效果

在油氣“兩證”管理制度下，將試采批準(zhǔn)制度改為短期油氣開采許可證，明確短期開采許可證的必要性和申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督短期開采證到期后正式轉(zhuǎn)采手續(xù)辦理的措施，解決了油氣礦業(yè)權(quán)人在勘探過程中不可控的獲取油氣資源的合理合法性問題，同時(shí)，3年短期油氣開采許可證期限能夠給予企業(yè)更多的自主經(jīng)營(yíng)空間，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快油氣勘探開發(fā)進(jìn)程，有利于促進(jìn)油氣勘查開采有序銜接。