“新安江模式”縣域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善路徑

丁德君 唐巍

(1.績溪縣委黨校，安徽 績溪 245300；2.宣城市績溪生態(tài)分局，安徽 績溪 245300)

新安江是浙皖兩省的重要生態(tài)屏障，源頭為黃山市休寧縣六股尖，跨越皖浙兩省，流域總面積約11 452.5km2，安徽境內(nèi)面積6 736.8 km2，包括黃山市的屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣全境和黃山區(qū)、休寧縣、黟縣、祁門縣及宣城市績溪縣大部分地區(qū)，經(jīng)千島湖、富春江、錢塘江在杭州灣匯入東海，干流長度約359 km[1]。

1 安徽生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“新安江模式”概況

“新安江模式”[2]是安徽和浙江兩省為積極踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想與重要批示精神，貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的總體部署，在財政部、環(huán)保部指導(dǎo)下，經(jīng)2012—2014年和2015—2017年兩輪水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)后，取得跨省江河流域生態(tài)補(bǔ)償豐碩成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上所形成的 “以生態(tài)補(bǔ)償為核心，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為根本，以綠色發(fā)展為路徑，以互利共贏為目標(biāo)，以體制機(jī)制建設(shè)為保障的生態(tài)文明建設(shè)模式”。這一模式受到了國家有關(guān)部委和社會各界的充分肯定，2015年被寫入中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2016年被納入《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實(shí)踐載體[3]。

2 “新安江模式”縣域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕龇ㄅc經(jīng)驗(yàn)

績溪地處新安江上游，境內(nèi)登源河、揚(yáng)之河、大源河等主要河流均為新安江流域的源頭，占源頭區(qū)總面積的18%?？兿h從2012年到2017年全程深度參與了生態(tài)補(bǔ)償兩輪試點(diǎn)的全過程，并如期圓滿通過了原環(huán)保部績效評估。

2.1 主要做法

一是提前謀劃準(zhǔn)備參與試點(diǎn)的申報工作；二是精心部署安排好試點(diǎn)啟動后的各個環(huán)節(jié)；三是著力制訂落實(shí)好試點(diǎn)規(guī)劃與項(xiàng)目實(shí)施，在試點(diǎn)過程中穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)規(guī)劃、方案實(shí)施與項(xiàng)目安排管理，包括規(guī)劃編制、流域農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治、城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施及截污管網(wǎng)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)點(diǎn)源污染整治與污染設(shè)施建設(shè)、河道清淤疏浚、排水引流、護(hù)岸綠化等生態(tài)修復(fù)工程，生態(tài)指標(biāo)監(jiān)測監(jiān)控能力提升以及科普宣傳等內(nèi)容及其舉措；四是注重籌措監(jiān)管好生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)資金，包括下拔的中央及省級資金、自身投入資金的使用與核付管理、縣域配套資金多渠道多方式籌措；五是認(rèn)真評估確認(rèn)好試點(diǎn)分類項(xiàng)目與績效達(dá)標(biāo)認(rèn)定，匯總歸檔所有試點(diǎn)材料。

2.2 主要經(jīng)驗(yàn)

“新安江模式”的核心是生態(tài)補(bǔ)償，目的在于通過綠色發(fā)展保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)各主體互利共贏。通過對績溪深度參與過程和取得成效的研究總結(jié)，我們認(rèn)為“黨政統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)劃先行、主體跟進(jìn)、項(xiàng)目推進(jìn)、市場驅(qū)動、公眾參與、制度保障” 的生態(tài)補(bǔ)償 “新安江模式”縣域機(jī)制是有效可行的。這一機(jī)制的思想指南是習(xí)近平關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列重要論述；政策依據(jù)是黨和國家關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的一系列法規(guī)方案制度文件。具體講，縣域黨委政府生態(tài)保護(hù)理念明確、生態(tài)環(huán)保政策導(dǎo)向熟悉、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視是機(jī)制有效運(yùn)行的首要條件；決策正確、方案合理是機(jī)制實(shí)施的路徑保障；項(xiàng)目科學(xué)、主體積極、市場驅(qū)動、制度健全是機(jī)制實(shí)施的重要抓手；多元投資、籌拔及時、分賬核算是機(jī)制實(shí)施的強(qiáng)力支撐；區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動是機(jī)制穩(wěn)步運(yùn)行的實(shí)踐要求；管理規(guī)范、監(jiān)督有力是機(jī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障；合理評價、總結(jié)完善是機(jī)制宣介推廣的價值體現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償 “新安江模式”績溪縣域?qū)嵺`表明：熟悉國家政策導(dǎo)向—關(guān)注省內(nèi)高層決策—對口部門匯報爭取—專設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃方案—系統(tǒng)推進(jìn)多元參與—市場運(yùn)作保障資金—遵章建制監(jiān)管跟進(jìn)—績效評定依約履諾—總結(jié)完善宣傳推廣是可資操作的基本流程。

3 縣域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下 “新安江模式”的不足之處

3.1 縣域水資源環(huán)境權(quán)責(zé)界定不清

現(xiàn)有新安江流域補(bǔ)償實(shí)踐只涉及水質(zhì)改善是否達(dá)到商定標(biāo)準(zhǔn)，沒有涉及上下游間的水資源產(chǎn)權(quán)問題，也沒有涉及水資源量的貢獻(xiàn)大小問題。激勵與約束指標(biāo)的缺失使得上游無論向下游提供多少水資源都不影響補(bǔ)償和處罰結(jié)果，未能充分體現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。

3.2 保護(hù)成本與共享效益不匹配

新安江流域補(bǔ)償模式是通過省際間每年有限的談判協(xié)商完成的，補(bǔ)償者與受償者地位并不對等。在上游實(shí)行嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入制度后，關(guān)停并轉(zhuǎn)淘汰了大量落后產(chǎn)能，承擔(dān)著巨大的保護(hù)成本。2010年至2017年二輪試點(diǎn)地方資金共投入229.36億元，其中黃山市為222.8億元、績溪縣為6.56億元。而獲得的生態(tài)補(bǔ)償黃山市為35.8億元，績溪縣為3.09億元，總計(jì)僅為38.89億元，上游流域扣除補(bǔ)償后凈投入190.47億元。其中省際間浙江補(bǔ)償安徽為9億元，僅占總投入的3.92%，對處于流域上游的生態(tài)保護(hù)縣區(qū)而言，資源環(huán)境增值與超額的環(huán)保投入之間矛盾突出。

3.3 市場多元化補(bǔ)償尚未展開

對于縣域而言，“新安江模式”的最大推動力還是來自黨政主導(dǎo)和環(huán)?？己擞残阅繕?biāo)要求，其市場化手段(如價格、財稅、金融、貿(mào)易等)運(yùn)用比較缺乏。尤其在產(chǎn)業(yè)輸出、生態(tài)旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培訓(xùn)政策、渠道拓展、平臺建設(shè)等方面沒有形成市場化合作、一體化保護(hù)的全流域共同利益機(jī)制，社會組織和公眾個人等其他主體參與度較低。

3.4 水質(zhì)改善與民生發(fā)展不盡一致

兩輪試點(diǎn)，績溪縣關(guān)停污染企業(yè)35家，沿河企業(yè)全部搬至生態(tài)工業(yè)園區(qū)；黃山區(qū)縣共關(guān)停污染企業(yè)172家，90多家工業(yè)企業(yè)陸續(xù)搬遷至循環(huán)經(jīng)濟(jì)園[4]。這是上游流域?yàn)樗|(zhì)保持在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)上所付出的巨大犧牲，是為水質(zhì)改善而失去的機(jī)會成本。同時，單一的現(xiàn)金補(bǔ)償方式不能完全有效地改善受償者的生計(jì)；對于受間接影響的兩岸居民還缺乏直接補(bǔ)償。在上游縣域經(jīng)濟(jì)普遍不夠發(fā)達(dá)的情形下，水質(zhì)改善與縣域人均GDP、財政收入、城鄉(xiāng)居民收入的增長和民生發(fā)展的矛盾逐步顯現(xiàn)。

3.5 縣域橫向補(bǔ)償機(jī)制尚未真正建立

“新安江模式”試點(diǎn)期間生態(tài)補(bǔ)償資金全部來自中央和省政府自上而下的縱向補(bǔ)償。雖然試點(diǎn)后安徽省生態(tài)環(huán)境廳、省財政廳2019年5月發(fā)布了《水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》，要求全面實(shí)施地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償，建立健全以市級橫向補(bǔ)償為主，省級縱向補(bǔ)償為輔的地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但市對區(qū)縣補(bǔ)償、縣域間及鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的橫向補(bǔ)償并未涉及。同時，在突破補(bǔ)償時間期限和地域界限，協(xié)商確定常態(tài)化補(bǔ)償方案、補(bǔ)償協(xié)議等內(nèi)容上需要改進(jìn)和完善。

4 完善縣域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下 “新安江模式”的對策

生態(tài)補(bǔ)償是在黨政部門主導(dǎo)下，以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的、以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，減少或消除外部性影響的制度性安排?？h域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是要在堅(jiān)持五大新發(fā)展理念和生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念下，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則[5]，綜合運(yùn)用行政手段、市場手段、法制手段和宣教手段，構(gòu)建起縣域政府主導(dǎo)、社會組織與公眾多元參與、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)活動單位等市場主體具體實(shí)施的可持續(xù)市場化運(yùn)營模式，逐步形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)膬?yōu)良體制機(jī)制。

4.1 完善縣域綜合決策協(xié)調(diào)機(jī)制

對于橫跨縣、市、省域的河流水域，完善行政區(qū)域間的協(xié)調(diào)溝通、綜合決策顯得尤其重要。為此，縣域黨委政府，一要加強(qiáng)流域環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織領(lǐng)導(dǎo)，建立縣域重大經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展政策及規(guī)劃對流域環(huán)境影響的評價與相機(jī)決策的機(jī)制，設(shè)立專門的流域補(bǔ)償綜合決策委員會。二要依照《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》等國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫纫笸苿咏M建包含不同層級政府的跨縣域常態(tài)化生態(tài)補(bǔ)償決策管理組織和協(xié)商處置平臺，完善跨縣域生態(tài)補(bǔ)償決策參與、項(xiàng)目實(shí)施、矛盾調(diào)處、重大問題解決等聯(lián)動組織保障機(jī)制，破解流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償整體性與管轄權(quán)分割的矛盾[6]。三要協(xié)同謀劃縣域間綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，共建綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對接機(jī)制。如2018年，績溪與嘉善簽署了首個《績溪縣·嘉善縣2018—2020年生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，在流域環(huán)境綜合治理、水污染防治、生態(tài)保護(hù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化、流域綠色產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)旅游等方面謀劃與實(shí)施一批重大項(xiàng)目。

4.2 加強(qiáng)水資源理論研究，合理界定水資源分區(qū)域權(quán)益責(zé)任

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)包括外部性理論、生態(tài)資本理論、公共產(chǎn)品理論、生態(tài)價值理論、產(chǎn)權(quán)理論等?？h域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下應(yīng)著力加強(qiáng)水資源產(chǎn)權(quán)理論研究，為界定和明晰水資源環(huán)境分區(qū)域的權(quán)利、責(zé)任、利益提供科學(xué)理論支撐，從根源上解決上下游間利益沖突問題。為防止流域各區(qū)域?qū)λY源環(huán)境的爭搶，應(yīng)在堅(jiān)持水資源國家所有的前提下著重研究區(qū)域具體水資源分級產(chǎn)權(quán)制度，從水資源和水質(zhì)兩方面確定產(chǎn)權(quán)歸屬及權(quán)益補(bǔ)償，依據(jù)水資源本縣域內(nèi)應(yīng)享有的權(quán)益和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，制訂出系統(tǒng)化、科學(xué)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.3 完善市場主體主動參與機(jī)制

黨在十九大報告中要求建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。所謂多元化，就是要建立健全各類市場主體及社會組織的主動參與機(jī)制。從 “新安江模式”的不足之處看：一是中央和省市政府應(yīng)給予縣級政府更多的資源配置、項(xiàng)目核準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)置換等政策自主權(quán)，拓展縣域生態(tài)補(bǔ)償覆蓋空間，延伸流域生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)業(yè)鏈條。二是合理劃分和確定縣域間和縣域內(nèi)市場主體取用水總量和權(quán)益，鼓勵區(qū)域間市場主體自覺主動通過節(jié)約使用水資源來有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)水權(quán)。三是發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)引領(lǐng)標(biāo)桿作用，對新增用水指標(biāo)通過水權(quán)平臺交易，讓優(yōu)質(zhì)水資源市場化配置給綠色龍頭企業(yè)。四是探索水資源拍賣制度。對超量超額用水主體采用拍賣方式取得用水權(quán)益，拓寬“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的價值通道。五是強(qiáng)化水資源用途管制。制定獎勵、警示、處罰、收回水資源權(quán)益等制度措施，提高水資源可塑性；建立健全生態(tài)補(bǔ)償信息公開與社會公眾參與監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范參與主體行為，穩(wěn)定投資預(yù)期，做優(yōu)做強(qiáng)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

4.4 建立縣域間流域上下游橫向多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

新安江上游縣域生態(tài)補(bǔ)償資金的明顯不足表明，需要建立健全以政府財政資金補(bǔ)償為引領(lǐng)、多渠道市場化立體補(bǔ)償為目標(biāo)的縣域間生態(tài)補(bǔ)償新機(jī)制。一是在流域覆蓋范圍內(nèi)合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利基礎(chǔ)上，建立流域生態(tài)資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品的市場交易平臺，逐步推進(jìn)流域排污權(quán)、用水權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品市場交易，鼓勵江浙下游發(fā)達(dá)縣市向流域源頭縣區(qū)購買用水權(quán)益配額指標(biāo)，推動實(shí)施縣域間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制。二是在完善流域跨縣域斷面監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和績效評價體系基礎(chǔ)上，設(shè)立區(qū)縣間生態(tài)補(bǔ)償基金和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，依水質(zhì)改善和提升程度進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償。如績溪縣2018年投資700多萬元建設(shè)了安徽省首個縣域智慧環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺，包括1個應(yīng)急指揮中心、2個高空探頭及重載云臺、6個城區(qū)道路揚(yáng)塵監(jiān)測點(diǎn)、5個水質(zhì)自動分析監(jiān)測站等，具備在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控、智能分析與應(yīng)用及應(yīng)急指揮中心等三大功能，實(shí)現(xiàn)了對重要河流水質(zhì)的即時監(jiān)測監(jiān)控、動態(tài)趨勢的全面掌握以及績效評價數(shù)據(jù)的系統(tǒng)準(zhǔn)確提供。三是建立生態(tài)信用制度，形成綠色金融正向激勵機(jī)制。通過財政資金杠桿，放大銀行的投入比例；通過綠色信貸的貼息制度和擔(dān)保制度，降低綠色融資成本，提升綠色效應(yīng)商業(yè)可持續(xù)性；動員地方商業(yè)銀行以發(fā)行綠色金融債券等金融服務(wù)創(chuàng)新來增加綠色信貸資金來源。

4.5 完善流域水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估體系

“綠水青山就是金山銀山?！薄皟缮健钡霓D(zhuǎn)換必須要有相應(yīng)的“定價”和“估值”手段。新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償兩輪試點(diǎn)中采用了聯(lián)合國千年評估對生態(tài)系統(tǒng)的功能分類法(供給、調(diào)節(jié)、文化與支持4項(xiàng)服務(wù))，建立了15項(xiàng)評估指標(biāo)體系，但僅是對2013 年的單年度評估，兩輪試點(diǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是利益相關(guān)方反復(fù)協(xié)商后確定的結(jié)果，還缺乏相應(yīng)的直觀數(shù)據(jù)。若能以智慧環(huán)保大數(shù)據(jù)平臺為支撐，建立一套科學(xué)、合理、可操作的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算體系來科學(xué)評估各類生態(tài)產(chǎn)品的潛在價值量，并以此確定補(bǔ)償上限，則可為流域水環(huán)境分年度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供科學(xué)合理的數(shù)據(jù)標(biāo)尺和決策依據(jù)[7]。

5 充分發(fā)揮新安江生態(tài)補(bǔ)償制度優(yōu)勢，用制度激發(fā)綠色發(fā)展活力

經(jīng)過新安江兩輪試點(diǎn)后的總結(jié)推廣，已初步建立以國家法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家部委辦、省市縣地方規(guī)章為支撐，涵蓋法律性規(guī)范、指導(dǎo)性規(guī)范、制度性規(guī)范、技術(shù)性規(guī)范多層次內(nèi)容的江河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)制度體系。如何發(fā)揮好這些制度優(yōu)勢，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長效機(jī)制[8]，用制度激發(fā)綠色發(fā)展活力，使新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制向縱深推進(jìn)是我們完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。為此，一要更好地發(fā)揮政府對新安江生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)作用，引導(dǎo)社會各類主體及公眾積極參與。二要增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法的頂層設(shè)計(jì)，完善新安江環(huán)境污染整治的相關(guān)法律法規(guī)，明確界定生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的權(quán)利義務(wù)，拓寬生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域獲得補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并加大流域污染后生態(tài)修復(fù)上的賠償力度。三要以法規(guī)的形式明確生態(tài)補(bǔ)償基金的設(shè)立以及所征收的環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)劃入生態(tài)補(bǔ)償基金?？顚Ｓ觅~戶的比例，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管、審批、公示、發(fā)放、使用、處罰流程。

6 結(jié)語

黨的十九屆四中全會已明確要求實(shí)行“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度和嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”。未來，生態(tài)補(bǔ)償要按照生態(tài)文明體制機(jī)制改革的任務(wù)部署，更好地通過制度的頂層設(shè)計(jì)和具體的貫徹執(zhí)行來讓所有的行為主體都能感覺到致力生態(tài)環(huán)境保護(hù)有利于增殖物質(zhì)財富，有利于創(chuàng)造社會價值，有利于實(shí)現(xiàn)個人價值，從而激發(fā)所有行為主體的內(nèi)生動力，真正走好生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的中國特色生態(tài)文明發(fā)展道路。