國有經(jīng)濟(jì)的比重底線與國企混改路徑

黃奇帆

國有企業(yè)的資本運(yùn)作有幾個方面特殊的性質(zhì)，需要我們深入分析和探討。其中包括：國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展問題，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重問題，國有企業(yè)混合所有制的途徑問題等。

國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展

在中國幾十年的改革開放中，既堅定不移地搞好國有經(jīng)濟(jì)，也堅定不移地搞活民營企業(yè)，這兩個“堅定不移”是始終不渝的。在這兩個“堅定不移”推動下，我國的民營經(jīng)濟(jì)從1979年20%的比例，上升到了現(xiàn)在的60%，非公有制經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中占比達(dá)到“5、6、7、8”，即50%的稅收、60%的經(jīng)濟(jì)比重、70%的研發(fā)投入、80%的勞動力就業(yè)數(shù)，這個比重是這幾十年改革開放取得的重大成果，是國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)各有分工，總體呈現(xiàn)出多種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同合作的良好局面。

21世紀(jì)以來，尤其是國務(wù)院國資委成立以來，國有經(jīng)濟(jì)布局有了戰(zhàn)略性收縮和調(diào)整，為民營企業(yè)發(fā)展騰挪了市場空間。在國資委領(lǐng)導(dǎo)下，國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和國有企業(yè)重組整合步伐不斷加快，國有資本堅持有進(jìn)有退，有所為有所不為，推動國有資本從不具備發(fā)展優(yōu)勢的一般加工業(yè)等行業(yè)和領(lǐng)域穩(wěn)步退出，切實(shí)解決了國有資本分布過寬過散的問題。以工業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔?，全國國有及國有控股工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入占全國工業(yè)企業(yè)比重由2003年的40.5%下降到2017年的23.4%，資產(chǎn)總額占比由56%下降到38.8%，企業(yè)數(shù)量占比由17.1%下降到5.1%。在此期間，國有資本逐步退出部分行業(yè)，比如石油加工業(yè)中國有企業(yè)主營收入占比從85.7%下降至56.2%，醫(yī)藥制造業(yè)從40.6%下降至8.7%，紡織業(yè)從16.6%下降至2.3%，造紙業(yè)從20.9%下降至4.6%。國有企業(yè)退出的市場空間很快被民營企業(yè)填補(bǔ)。在房地產(chǎn)行業(yè)，自2010年起，國有資本進(jìn)行了較大規(guī)模退出，2018年，中國房地產(chǎn)綜合實(shí)力百強(qiáng)企業(yè)中國有企業(yè)占比明顯低于民營企業(yè)。國有建筑業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值占全行業(yè)比重僅為12.3%。

國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)共生共榮的良好局面。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)有著不同的經(jīng)濟(jì)定位，國有經(jīng)濟(jì)更“穩(wěn)”，民營經(jīng)濟(jì)更“活”。一方面，國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)總體上存在著產(chǎn)業(yè)鏈上下游分工。對于那些投資周期長、投資量大、回報慢、風(fēng)險大的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和尖端產(chǎn)業(yè)，往往是由國有企業(yè)首先布局和投入，而民營企業(yè)面臨更好的適合自身比較優(yōu)勢的獲利機(jī)會，更多地投入中下游的相關(guān)產(chǎn)業(yè)中。另一方面，國有經(jīng)濟(jì)為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了穩(wěn)定安全的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”作用，整體看可以減輕經(jīng)濟(jì)波動的幅度，有利于社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。分行業(yè)看，國有能源企業(yè)、交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等企業(yè)確保了能源、交通運(yùn)輸?shù)陌踩胺?wù)供給的穩(wěn)定;國有電信企業(yè)推動我國信息通信領(lǐng)域的跨越式發(fā)展，為移動支付、共享單車等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的興起奠定了基礎(chǔ)條件。

國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重底線

最近幾年，經(jīng)常有人討論“國進(jìn)民退”或者“民進(jìn)國退”的問題，有的認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整比例過大，戰(zhàn)線收縮過多，也有的認(rèn)為這幾年民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不夠快，國有企業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)的比重增長得更快，擠占了民營經(jīng)濟(jì)的比重。我的觀點(diǎn)是，這是對數(shù)據(jù)邏輯理解得不確切，缺乏基本概念而產(chǎn)生的一個誤解。

我認(rèn)為，一方面，這么多年來，各級政府一直在不遺余力、堅定不移地支持和加快民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實(shí)上，民營經(jīng)濟(jì)對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不可磨滅的、重大的推進(jìn)作用，從20世紀(jì)80年代一直到現(xiàn)在，黨和國家對此的立場和態(tài)度是沒有變化的。另一方面，也確實(shí)有一個國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重底線要厘清、要堅守的問題。

從數(shù)據(jù)上看，例如2000年廣東省的GDP中，外資和民營等非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占到60%左右，如今廣東省非公有制經(jīng)濟(jì)的占比則是73%左右。有人認(rèn)為廣東省在20世紀(jì)80年代到2000年非公經(jīng)濟(jì)比重每年增加2%左右，近二十年每年增長不到一個百分點(diǎn)，是現(xiàn)在政策的思路變了，放慢了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這是不確切的觀點(diǎn)。并不是非公有制經(jīng)濟(jì)要一直上升到90%以上才是正常的，美國都達(dá)不到這么高的比例。同樣的情況，如浙江省、江蘇省這幾個中國改革開放最到位、發(fā)展最快的地方，20世紀(jì)80年代和90年代非公有制經(jīng)濟(jì)迅速崛起，比重也都達(dá)到了60%左右。近十幾年，非公經(jīng)濟(jì)的比重也就達(dá)到70%左右，這種占比增長率的放緩并不是“國進(jìn)民退”，而是到了天花板。

從GDP各項(xiàng)占比的角度來看，每個國家都有占GDP 25%甚至30%的財政稅收收入，政府每年必定把財政收入花掉，比如給公務(wù)員和事業(yè)單位的人發(fā)工資，這表現(xiàn)為當(dāng)年的國民收入GDP的一部分。同樣，政府用財政資金進(jìn)行投資，例如教育、衛(wèi)生、文化撥款投資，這也會產(chǎn)生GDP。大體上，一個政府如果財政收入占GDP的比重有30%，政府花完財政收入產(chǎn)生的GDP會有15%左右。任何一個國家都有15%左右的政府經(jīng)濟(jì)是固化的，美國、德國、法國、新加坡等都是這樣。

比如，2019年美國的GDP中有13.5%左右是聯(lián)邦政府以及州和地方的開支形成的，這構(gòu)成了國有政府經(jīng)濟(jì)。2019年，美國各級政府的財政支出約8萬億美元，其中由美國聯(lián)邦政府花掉的約為4.4萬億美元，各個州政府用掉了近1.9萬億美元，其他地方政府用掉了約2萬億美元，而美國財政收入約7萬億美元，差額1萬億美元通過發(fā)國債解決。

美國GDP采用“支出法”計算，政府GDP主要包括政府提供的商品、服務(wù)、總投資，還包含了固定資產(chǎn)、軍事設(shè)備、知識產(chǎn)權(quán)等的支出。政府提供的免費(fèi)服務(wù)算作政府GDP（比如國防、免費(fèi)教育、免費(fèi)醫(yī)療），提供的非免費(fèi)服務(wù)會算作個人或者企業(yè)支出。為了避免GDP重復(fù)計算，政府提供的服務(wù)中收費(fèi)的部分都會在推算政府支出時減掉。所以美國政府支出8萬億美元減去其中由個人或者企業(yè)付費(fèi)的部分，才是美國政府的最終GDP，約2.65萬億美元，占美國GDP的13.5%。這部分GDP不是企業(yè)創(chuàng)造的，是美國政府運(yùn)行的行為創(chuàng)造的，歐洲也是如此，所有國家都是如此。

在這方面，中國政府的收入除了稅收之外還多了一塊非稅收入，如土地批租收入，以至于中國政府花錢產(chǎn)生的GDP會比美國政府高一點(diǎn)，達(dá)到20%左右。其中，17%左右是地方政府支出形成的GDP，3%左右是中央政府支出形成的GDP。在這種情況下，如果非公有制經(jīng)濟(jì)有70%，那中央加地方的國有企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)實(shí)際上只能占到GDP的不到10%。也就是說，對一個地方來說，非公有制經(jīng)濟(jì)到了70%差不多就達(dá)到了天花板;對全國而言，非公有制經(jīng)濟(jì)比重到了60%差不多就到了天花板。

中國堅持國有經(jīng)濟(jì)公有制為主導(dǎo)、多種所有制并存，堅定不移地推動兩種所有制共同發(fā)展，這是我們的憲法精神和基本路線決定的。GDP中約20%的貢獻(xiàn)來自政府，加上央企和各類地方國企占20%左右的比重，整個公有制經(jīng)濟(jì)保持40%左右的比例是合理的，也是必要的。我們說公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，并不等于其在GDP的比重要占大頭，但是也絕不能讓國有企業(yè)所體現(xiàn)的公有制經(jīng)濟(jì)比重趨于零。從這個意義上講，當(dāng)非公有制經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到了60%的時候，這個比例不會像之前一樣保持持續(xù)增長的態(tài)勢，比例不再增長或放慢增長，并不意味著是“國進(jìn)民退”或者是政府對民營經(jīng)濟(jì)不夠重視。總之，從所有制制度的角度來看，理應(yīng)確立一個公有制比重底線的概念。對具體的一個地方來說，由于中央政府的財政開支和中央企業(yè)經(jīng)營所形成的GDP可能不統(tǒng)計在當(dāng)?shù)兀鋰薪?jīng)濟(jì)的比重可能小于25%，非公有制經(jīng)濟(jì)的比重達(dá)到75%都是可能的。但從全國來說，包含中央政府和地方政府財力運(yùn)行在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)比重，再加上央企和地方國企的經(jīng)濟(jì)比重，達(dá)到40%是合理的。我們堅定不移地支持兩種所有制并存、共同發(fā)展，但絕不可能讓公有制企業(yè)在全國GDP比重連15%都沒有。所以不管是混合所有制，還是資本運(yùn)作重組，應(yīng)該要有這個明確的概念，當(dāng)今中國政府對非公有制經(jīng)濟(jì)的支持和推動可以說是誠心誠意、不遺余力的。正是這種推動，使非公有制經(jīng)濟(jì)的比重40年間從20%上升到了60%，可以說已經(jīng)接近了天花板。因此，今后比重上漲的空間不會特別大了。

新加坡是資本主義國家，2018年新加坡GDP中不同所有制的比重是政府經(jīng)濟(jì)占18%左右，國有企業(yè)占30%左右，非公有制經(jīng)濟(jì)占52%左右。在新加坡的公有制國有企業(yè)里面，淡馬錫、新加坡政府投資公司（GIC）和新加坡金融管理局（MAS）三大政府投資主體總資產(chǎn)有近萬億新元，近20年這三家企業(yè)每年形成增加值占GDP比重15%左右，其他的機(jī)場、港口等各種各樣的國企每年產(chǎn)生的增加值也占GDP的15%。總之，盡管新加坡是資本主義國家，但新加坡的政府公共投資、公共消費(fèi)占了GDP的18%，國有企業(yè)占了GDP的30%，公有制經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到了48%，如果算上國有控股的上市公司或合資企業(yè)的影響力，更是占到60%以上，對我們不啻是一種啟示。

總而言之，當(dāng)今中國非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐最重要的已經(jīng)不在于占GDP的比重規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，而是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)上把效益和質(zhì)量搞上去。同時，非公有制經(jīng)濟(jì)在國際競爭力上，在世界范圍內(nèi)的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的國際競爭上要進(jìn)一步嶄露頭角，發(fā)揮作用，把企業(yè)的核心競爭力做強(qiáng)、做大。

國有企業(yè)混合所有制的途徑

黨的十八屆三中全會決定了要通過混合所有制，使國有的、集體的、民營的，包括外資的股權(quán)交叉形成資源優(yōu)化配置，起到杠桿放大的作用，給經(jīng)濟(jì)帶來新的活力。發(fā)展混合所有制，不能從概念出發(fā)，為混合而混合，混合的過程一定是有目的的，站在國有的角度講，一般就是以下五種目的。

第一，為了完善法人治理結(jié)構(gòu)。一個國有獨(dú)資集團(tuán)產(chǎn)權(quán)很清晰，但由于法人治理結(jié)構(gòu)中缺少各方面的平衡，容易缺少監(jiān)督，產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題。所以為了轉(zhuǎn)制的需要，要推進(jìn)混合所有制，使集團(tuán)公司董事會變成多元的股權(quán)董事會，這種混合所有制是為實(shí)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化而形成的混合所有制。

第二，為了資源優(yōu)化配置。國有企業(yè)的一塊資源和民營企業(yè)，甚至外資企業(yè)的某塊資源有互補(bǔ)性，企業(yè)一起合作，在股權(quán)上互相劃轉(zhuǎn)，就形成了混合所有制。資金混合后不僅資金實(shí)力變大了，而且這兩個企業(yè)中的技術(shù)或者其他市場資源互補(bǔ)了，形成了資源優(yōu)化配置，起到了一加一大于二的效果，這也是推進(jìn)混合所有制的一種目的。

第三，為了化解困難。國有集團(tuán)公司在發(fā)生困難時，通過混合所有制引入戰(zhàn)略投資者，把自己的困難甩掉。這不是破產(chǎn)重組，而是通過資產(chǎn)重組化解客觀存在的困難，這也是推進(jìn)混合所有制的一種目的。

第四，為了超常規(guī)的發(fā)展。通過集團(tuán)公司之間換股的方式，子公司等值收購，母公司換股混合成一個多元的股權(quán)制公司，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的超常規(guī)發(fā)展，這也是一種目的。

第五，為了把握機(jī)遇，更好地發(fā)展。時代和政策在不斷發(fā)生變化，整個市場的運(yùn)行基礎(chǔ)也在發(fā)生變化，這個時候適應(yīng)性地與關(guān)聯(lián)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)重組，也是一種目的?？傊旌纤兄平^不是書呆子式地為概念而混合，是有一定目的的。

另外必須明確的是，國有企業(yè)集團(tuán)在推進(jìn)混合所有制的過程中，基于公司的性質(zhì)、特點(diǎn)，在混合深度和程度上是有區(qū)別的。至少可以分為五大類。

第一類是需要保持國有獨(dú)資形態(tài)的公司。比如特定的國有資本投資公司，由于涉及的業(yè)務(wù)是保密和特殊性質(zhì)的，這類公司必須獨(dú)資，它就不參與混合所有制了。又如資本運(yùn)營公司，因?yàn)槭沁\(yùn)營公司，永遠(yuǎn)不會有別的資本成為公司的股東，淡馬錫4000億新元都是財政部投資的，其他國家的資本或者民營資本不可能往淡馬錫集團(tuán)層入股，雖然淡馬錫連續(xù)20年保持了15%的回報率，很多資本都想入股，但是淡馬錫始終獨(dú)資。也就是說資本運(yùn)營公司一定是獨(dú)資的，資本運(yùn)營公司可以和別的基金或企業(yè)合作，共同投資某個企業(yè)，但是資本運(yùn)營公司本身是法人獨(dú)資。

第二類是可以引入戰(zhàn)略投資者，但應(yīng)是國有資本控股的公司。戰(zhàn)略投資者不控股，在董事會沒有決定權(quán)，投資的目的僅有財務(wù)回報，成為財務(wù)投資者。一般來說，凡是政府國有獨(dú)資，資金規(guī)模極大的企業(yè)想要引入戰(zhàn)略投資者，基本上混合的對象都是戰(zhàn)略性基金，也就是國資委的資本運(yùn)營公司，或者是和國資委沒關(guān)系，但和國家有關(guān)的社?；鹄硎聲?，類似中投這樣的投資公司。當(dāng)然，也包括民營企業(yè)里非常有實(shí)力的財務(wù)性基金投資公司。這樣的戰(zhàn)略投資者就是財務(wù)監(jiān)督者，這樣的法人治理結(jié)構(gòu)是貨真價實(shí)的董事會，戰(zhàn)略投資者在董事會里提意見是真刀真槍、絕不含糊的。

第三類是有些集團(tuán)本身引入戰(zhàn)略投資者之后股票上市，之后遵循上市公司的規(guī)則。

第四類是有些集團(tuán)雖然資本金高達(dá)幾百億元，但所處行業(yè)是市場競爭類行業(yè)，只要資產(chǎn)價格性價比合理，完全可以放手市場化運(yùn)作，集團(tuán)可以將控股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他參與投資的非公有制經(jīng)濟(jì)或外資的資本，可以將股份轉(zhuǎn)讓一部分，也可以全部轉(zhuǎn)讓掉。

第五類是國有資本對外資企業(yè)或民營企業(yè)參股投資，也是一種混合所有制。不管是資本運(yùn)營公司，還是資本投資公司，都可以參與投資非公有制經(jīng)濟(jì)的集團(tuán)，在投后做財務(wù)投資者。資本運(yùn)營公司不僅是投資國有資本的公司，也可以投資到市場上各種類型的企業(yè)，只要效益好、有前景就可以去投資。

除此之外，由政府主導(dǎo)的、直接推動的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施類PPP項(xiàng)目，也是一種混合所有制經(jīng)濟(jì)的概念。

綜上所述歸根結(jié)底就是一句話：要全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會對國有企業(yè)的功能定位、運(yùn)行方式的原則要求。黨的十八屆三中全會對國有企業(yè)改革發(fā)展的要求，從根本上講有兩條。一是堅持兩個“毫不動搖”。必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅持公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力;必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。二是發(fā)展和改革中不忘初心和宗旨。國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化總形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。

本文源于其《結(jié)構(gòu)性改革：中國經(jīng)濟(jì)的問題與對策》一書