實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略

【摘要】我國自2000年進(jìn)入老齡化時代以來，經(jīng)歷近20年的發(fā)展，即將從輕度老齡化邁向中度老齡化，這使得應(yīng)對老齡化上升為國家戰(zhàn)略，全方位采取對策具有必要性與緊迫性。我國當(dāng)務(wù)之急是盡快走出“未富先老”、被動等待的認(rèn)識誤區(qū)，切實(shí)解決好“未備先老”的問題，而“十四五”無疑是一個十分重要的窗口期。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思維定勢、完善頂層設(shè)計(jì)、加快促使多層次社會保障體系走向成熟、優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)布局并提升其質(zhì)量、構(gòu)建各方積極參與應(yīng)對的動力機(jī)制、推進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)與適老產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展并大力開發(fā)老年人力資源。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化? 國家戰(zhàn)略? 社會保障制度? 健康中國

【中圖分類號】D669.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.22.003

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），首次明確提出實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，這是關(guān)乎國家長遠(yuǎn)發(fā)展與人民世代福祉的戰(zhàn)略舉措，必將全面、深刻地影響我國應(yīng)對人口老齡化的相關(guān)制度建設(shè)。本文旨在客觀描述我國人口老齡化帶來的效應(yīng)，評估現(xiàn)行相關(guān)制度安排的不足，提出更好地實(shí)施這一國家戰(zhàn)略的建議。

我國即將從輕度老齡化進(jìn)入中度老齡化

人口老齡化是指人均壽命延長和生育率降低導(dǎo)致總?cè)丝谥欣夏耆丝诒壤鄳?yīng)增長的人口結(jié)構(gòu)變化動態(tài)。國際上通常將一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上老年人口占總?cè)丝诘?%視為跨入老齡化社會（Aging Society）的門檻;當(dāng)上述指標(biāo)分別超過20%或14%時，進(jìn)入深度老齡化社會;當(dāng)65歲以上人口超過20%時為超老齡化社會（Hyper-aged society）。還有一種提法是，當(dāng)60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^10%時，進(jìn)入輕度老齡化社會，超過20%為中度老齡化，超過30%為重度老齡化，超過35%為深度老齡化，本文采用這種更為簡潔的提法。作為生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步最具綜合意義的指標(biāo)，人口老齡化實(shí)質(zhì)上是人類社會發(fā)展進(jìn)程中不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，發(fā)達(dá)國家如此，發(fā)展中國家也是如此。

以60歲、65歲以上人口占總?cè)丝诒戎貫橐罁?jù)，我國于1999年、2000年先后跨入了老齡化社會即輕度老齡化門檻。伴隨全國人均預(yù)期壽命從2000年的71.4歲上升到2010年的74.9歲后，2019年進(jìn)一步提高到77.3歲，以及生育率的持續(xù)大幅度降低，近20年老齡化發(fā)展速度越來越快。60歲以上人口占總?cè)丝诒戎貜?999年的10%上升到2019年的18.1%，65歲以上人口占總?cè)丝诒戎貜?000年的7%上升到2019年的12.6%。[1]圖1直觀地反映了過去9年間65歲以上人口的增長速度，其中，2012年全國65歲以上人口增加426萬人，2014年增594萬人，2015年增631萬人，2017年增828萬人，2019年更是劇增945萬人。自2019年開始，65歲以上老年人口將保持每年1000萬人左右的巨大增幅。

圖2是聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部人口司對我國自1950年到2100年150年間老年人發(fā)展態(tài)勢的統(tǒng)計(jì)與預(yù)測。由圖可見，從現(xiàn)在到2050年，我國老年人口數(shù)量及占總?cè)丝诒戎貙⒁恢背掷m(xù)大幅上升，其中65歲以上老年人占比持續(xù)攀升。

“十四五”期間，由于20世紀(jì)60年代出生高峰期出生的人口將進(jìn)入老年，預(yù)計(jì)到2025年我國60歲和65歲以上人口占總?cè)丝诒戎貙⒎謩e達(dá)到20%、14%，我國進(jìn)入中度老齡化社會，并繼續(xù)向重度甚至深度老齡化社會邁進(jìn)。老齡化從輕度走向中度的不可逆轉(zhuǎn)態(tài)勢，必然產(chǎn)生全面、深刻而持久的影響，并主要表現(xiàn)在以下五個方面。

其一，家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻變化。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1953年我國戶均人口為4.3人，1965年后維持在4.5人，1973年達(dá)到高峰4.8人，1978年下降為4.5人。[2]到1990年時，戶均人口縮減到3.96人，2010年縮減到3.10人;2019年全國戶數(shù)為363974戶，其中1人戶占18.44%，2人戶占29.58%，兩者相加占總戶數(shù)比例高達(dá)48%以上，如果再加3人戶22.29%的占比，三項(xiàng)合計(jì)占總戶數(shù)的70.31%。[3]這組數(shù)據(jù)充分反映了我國的家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)完全從傳統(tǒng)的擴(kuò)大家庭轉(zhuǎn)化為小型化家庭。不僅如此，在家庭內(nèi)部，老年人占比直線上升，而兒童數(shù)量卻在持續(xù)減少，獨(dú)生子女家庭已經(jīng)呈現(xiàn)出“四二一”結(jié)構(gòu)，即祖輩有四人、父輩為二人、孫輩為一人。這種結(jié)構(gòu)變化所揭示的是，盡管家庭經(jīng)濟(jì)保障功能隨著收入增長而呈現(xiàn)強(qiáng)化與弱化分化趨勢，但傳統(tǒng)的家庭服務(wù)保障功能卻在持續(xù)大幅度弱化。[4]因此，老年保障問題已經(jīng)從過去的家庭問題升級為社會問題，而且必定對人際關(guān)系、代際關(guān)系及家庭內(nèi)部經(jīng)濟(jì)流動、生活方式及價值觀念的變化產(chǎn)生深刻影響。

其二，老齡化對社會撫養(yǎng)比和勞動力供給產(chǎn)生巨大影響。一方面，1982年我國的老年撫養(yǎng)比為8%，2019年上升到17.8%，這意味著需要撫養(yǎng)的老年人占比在持續(xù)快速提高，傳統(tǒng)的家庭撫養(yǎng)能力已經(jīng)日益減退。另一方面，老年人口的快速增長意味著適齡勞動人口的快速下降。我國改革開放以來實(shí)現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，這既得益于經(jīng)濟(jì)改革與社會轉(zhuǎn)型釋放的巨大“政策紅利”，也得益于適齡勞動人口規(guī)模異常龐大，年輕勞動力構(gòu)成我國經(jīng)濟(jì)增長主動力。但自2013年起，適齡勞動力規(guī)模越過峰值，每年以數(shù)百萬的規(guī)模減少。以15～64歲的人口占總?cè)丝谥葹槔?010年為74.5%，2019年降到70.6%，[5]9年間下降了3.9個百分點(diǎn)，而且這種趨勢還在加快。老年撫養(yǎng)比的快速提高與勞動力供給量的持續(xù)減少，意味著必須有發(fā)達(dá)的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系或網(wǎng)絡(luò)才能滿足老年人生活的需要;同時，如果不延遲法定基準(zhǔn)退休年齡，勞動力短缺將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，這對我國的就業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生日益深刻的影響。

其三，老齡化給消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等帶來深刻影響。老年人口的快速增長決定了老年人群會成為消費(fèi)市場的重要群體，要求適老產(chǎn)品極大豐富，這決定了為老年人供應(yīng)產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)會得到持續(xù)發(fā)展，從而事實(shí)上改變著我國居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的版圖，進(jìn)而促使國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著滿足老年人需要的方向發(fā)展變化。如果不能順應(yīng)這一發(fā)展變化，不僅老年人的生活質(zhì)量難以得到有效保障，亦會使國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展喪失有力且有效的消費(fèi)支撐與動力。

其四，老齡化對社會保障制度造成深刻影響。研究表明，人口結(jié)構(gòu)的變化對社會保險改革與發(fā)展有著重大的影響。[6]一方面，伴隨老年人口的急劇增長，養(yǎng)老金支付壓力將持續(xù)上升。例如，領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員在2000年為3011萬人，2010年為6305萬人，2019年增長到12310萬人，19年間增長3.1倍;同期參保職工分別為9124萬人、19402萬人和31177萬人，19年間增長2.4倍;[7]前者較后者增長快0.7個百分點(diǎn)。況且，退休人數(shù)持續(xù)上升勢頭不會減弱，而參保職工人數(shù)增長空間已經(jīng)很有限，結(jié)果必然是領(lǐng)取養(yǎng)老金者愈眾而繳納養(yǎng)老保險費(fèi)者相對減少，進(jìn)而使養(yǎng)老保險制度的財務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。另一方面，老年人疾病醫(yī)療和健康維護(hù)成本會持續(xù)上升，而現(xiàn)行政策規(guī)定退休人員不再繳納醫(yī)療保險費(fèi)，這意味著某種意義上人口老齡化的進(jìn)程將是醫(yī)療費(fèi)用支出持續(xù)增長和醫(yī)保基金來源持續(xù)減少的進(jìn)程，如果沒有新的舉措，醫(yī)保制度將會因此而陷入財務(wù)危機(jī)之中。此外，伴隨老齡化而來的還有高齡老人與失能、半失能老人的不斷增長，對護(hù)理服務(wù)的需求會持續(xù)增長。因此，人口老齡化對社會保障制度的影響是異常深刻的。

其五，老年人口占比快速上升對中華文化的影響也是異常深刻。當(dāng)在一個家庭中老年人屬于少數(shù)的情形下，老年人會成為家庭重視的對象;當(dāng)在老年人數(shù)量上升而兒童數(shù)量日趨減少的情形下，兒童會成為家庭重視的對象。這種現(xiàn)象必然影響傳統(tǒng)文化與倫理觀，使重塑新時代的倫理與價值觀成為必要。

綜上可見，人口老齡化既是關(guān)乎個人及家庭生活狀況的民生大問題，也是關(guān)乎就業(yè)、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會保障、文化倫理等發(fā)展的重大問題。正是由于老齡化的加速行進(jìn)及其全面而深刻的影響，我國未來人口老齡化問題將由個體、家庭問題向群體、社會問題轉(zhuǎn)變，老齡化的壓力將在未來30年內(nèi)不斷增加。預(yù)計(jì)中國總?cè)丝跀?shù)將在2025～2030年左右見頂，隨后開始下行。因此，“十四五”期間將是全面應(yīng)對老齡化的關(guān)鍵窗口期，我國必須抓住這一窗口期盡快調(diào)適相關(guān)制度安排，并對養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局。

是“未富先老”還是“未備先老”

將應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，支撐決策的是人口結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化、廣泛的民意基礎(chǔ)與社會共識，但長期以來，我國理論學(xué)術(shù)界流行的觀點(diǎn)是“未富先老”，這一論點(diǎn)雖有一定道理，但并不完全符合事實(shí)，也不利于全方位應(yīng)對老齡化。近幾年來筆者在多個地區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是發(fā)達(dá)的長江三角洲地區(qū)，盡管其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到了高收入國家水準(zhǔn)，但對老齡化的準(zhǔn)備依然不足;而落后的新疆南疆地區(qū)、四川大涼山地區(qū)均還未踏入老齡化門檻;目前常住人口總量居全國第一的廣東屬于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，其60歲以上人口占總?cè)丝谥冗€不到12%。因此，“未富先老”的流行說法并不能準(zhǔn)確反映我國地區(qū)發(fā)展不平衡狀態(tài)下的全國老齡化格局，更不能作為拖延應(yīng)對老齡化的理由，因?yàn)槔淆g化作為一個人口結(jié)構(gòu)變化的自然進(jìn)程，應(yīng)對的關(guān)鍵不是“富不富”的問題，而是有無做好迎接老齡化時代的準(zhǔn)備的問題。

基于實(shí)事求是原則，我國現(xiàn)在面臨的問題是“未備先老”。黨的十九屆五中全會明確提出將應(yīng)對人口老齡化作為國家層級的戰(zhàn)略，正是要盡快地、全方位地做好應(yīng)對老齡化的各種準(zhǔn)備，并著力強(qiáng)化相關(guān)措施，以為國家長足發(fā)展和全面建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國提供更加牢靠的戰(zhàn)略支撐。

過去20年間，我國采取了一些重大措施，也取得了很大成效。例如，伴隨居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，老年人均能夠按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金，2019年全國領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員達(dá)12310萬人，領(lǐng)取居民養(yǎng)老金待遇者為16032萬人，兩者合計(jì)高達(dá)28342萬人;[8]2019年參加全國基本醫(yī)療保險人口達(dá)135407萬人，參保率穩(wěn)定在95%以上，其中享受醫(yī)保待遇的退休職工達(dá)8700萬人，居民中的老年人能夠普遍享受到相應(yīng)的醫(yī)保待遇。[9]此外，全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施20.4萬個，養(yǎng)老床位合計(jì)775萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.5張。[10]長期護(hù)理保險試點(diǎn)自2016年啟動，從首批15個城市擴(kuò)展到目前的29個城市。所有這些表明，在黨和政府的重視下，面向老年人的社會保障制度體系正在加快建設(shè)中，并事實(shí)上成為老年人解除后顧之憂的重要制度保障。

然而，總體而言，對于老齡化時代的到來與加速發(fā)展，我國仍然處于各種準(zhǔn)備不足的狀態(tài)，這主要表現(xiàn)在以下五個方面。

第一，思想準(zhǔn)備不足。在應(yīng)對老齡化過程中，思想準(zhǔn)備不足是最重要的問題。如果我們還未意識到老齡化帶來的全面而深刻的影響，便不可能采取積極、主動的行動，也很難做出合理的制度安排與相關(guān)準(zhǔn)備。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在老年人口占比持續(xù)快速提升、少子高齡化趨勢不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，我們還以工業(yè)社會將年屆60歲甚至50歲視為老人的舊標(biāo)尺來看待老年群體，退休年齡仍然維持著半個多世紀(jì)前定的低齡標(biāo)準(zhǔn);不是將老齡化視為國家發(fā)展進(jìn)步的重大成果，而是將其簡單地視為可能拖累國家發(fā)展進(jìn)步的消極因素;不是積極倡導(dǎo)并在全社會采取有效行動推進(jìn)健康老齡化、積極老齡化，而是相對消極地將老齡化視為嚴(yán)重的社會問題并過度強(qiáng)調(diào)老有所養(yǎng)而忽略老有所為;不是適時調(diào)整代際關(guān)系，而是延續(xù)難以為繼的舊的代際養(yǎng)老格局;不是將中國傳統(tǒng)的尊老、敬老與現(xiàn)代社會化養(yǎng)老有機(jī)地結(jié)合起來，而是陷入傳統(tǒng)與現(xiàn)代分割的局面，等等。所有這些均表明，我們應(yīng)對加速行進(jìn)的老齡化現(xiàn)象的思想觀念尚未真正全面革新，這必將影響到相關(guān)制度安排與相關(guān)行動的有效性。

第二，社會保障體系尚未成熟、定型。應(yīng)對老齡化最為有效的行動是建立健全的社會保障制度。盡管我國已經(jīng)構(gòu)建起了世界最大規(guī)模的社會保障體系，但各項(xiàng)制度均未成熟，質(zhì)量還不高。例如，法定養(yǎng)老金制度還未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，在參加基本養(yǎng)老保險人員中，至少有2億以上居民只是以年繳養(yǎng)老保險費(fèi)100元（最低檔次）象征性繳費(fèi);[11]醫(yī)療保障制度還在改革深化中，職工醫(yī)保個人賬戶的存在使醫(yī)?；饐适Я私话氲慕y(tǒng)籌功能，現(xiàn)實(shí)格局是醫(yī)?；鸾Y(jié)余2萬多億元而重特大疾病醫(yī)療費(fèi)用卻讓許多家庭不堪承受，退休人員不繳費(fèi)政策更是伴隨老年人口的持續(xù)增長而危及醫(yī)保制度的持續(xù)發(fā)展;關(guān)乎高齡老年人、失能老年人切身利益的長期護(hù)理保險制度還處于試點(diǎn)初始階段;社會化的養(yǎng)老服務(wù)總體上還處于總量供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量不高狀態(tài);多層次社會保障體系還缺乏有力的市場主體與社會力量參與。所有這些，均表明我國的社會保障體系還不足以滿足老齡化從輕度向中度發(fā)展的需要。

第三，現(xiàn)實(shí)障礙尚未化解。一方面，嚴(yán)格的戶籍制度不能適應(yīng)我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的人口高流動現(xiàn)象和人戶分離現(xiàn)象的常態(tài)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國人戶分離的人口高達(dá)2.8億人，其中流動人口2.36億人。[12]人口的高流動性不僅表現(xiàn)為農(nóng)村青壯年向城鎮(zhèn)的流動，也表現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口的異地流動上。退休人員異地養(yǎng)老并不罕見。在這樣的情形下，如果再因循傳統(tǒng)的戶籍制度并將相關(guān)社會保障與基本公共服務(wù)建立在戶籍制度上，老年人的生活便很難得到有效保障。另一方面，現(xiàn)行政策規(guī)制下的農(nóng)村宅基地也是束縛農(nóng)村老年人流動的重要原因，它既無法促使城鎮(zhèn)資金流向鄉(xiāng)村，也影響農(nóng)村老年人向城鎮(zhèn)流動。還有針對居民的醫(yī)療保險亦以戶籍為依據(jù)，也給流動中的老年人群帶來不利影響。這些障礙若不掃除，便不可能根據(jù)老年人的意愿與需要來合理配置老年保障資源和合理布局老年保障設(shè)施，亦會使面向老年人群體的相關(guān)服務(wù)喪失精準(zhǔn)度，最終結(jié)果必定是影響老年人的生活質(zhì)量和適老經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第四，老年人的社會參與途徑不暢。我國現(xiàn)行退休年齡下的平均退休年齡只有54歲左右，大多數(shù)老年人退休后需要借由社會參與的途徑繼續(xù)發(fā)揮作用，但當(dāng)前退休人員再就業(yè)規(guī)制缺失，一部分退休人員被返聘，因其不需繳納社會保險費(fèi)等而損害了法定勞工成本必須公平的市場經(jīng)濟(jì)競爭底線，也給青壯年勞動力就業(yè)帶來不公平競爭;而未被返聘或再就業(yè)的退休人員回歸家庭，進(jìn)入了與社會相對隔離狀態(tài)，既影響其生活質(zhì)量，也使豐富的老年人力資源得不到有效開發(fā)。因此，黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》中，明確提出積極開發(fā)老齡人力資源，顯然具有很強(qiáng)的針對性。

第五，適老產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。老年人口占比持續(xù)大幅度提升的情形，決定了老年人不僅是需要養(yǎng)老保障及相關(guān)服務(wù)的龐大群體，同時也是具有特定消費(fèi)需求并具備相應(yīng)消費(fèi)能力的龐大群體，但我國事實(shí)上還未將適老產(chǎn)業(yè)作為重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展。如老年人需要的輔助性器具、社會化的養(yǎng)老服務(wù)、老年人的健康管理服務(wù)，以及適合老年人重新進(jìn)入工作狀態(tài)的領(lǐng)域開發(fā)均明顯滯后，致使低齡健康老年人無用武之地。

綜上，在嚴(yán)峻的老齡化形勢面前，我國還未做好應(yīng)有的準(zhǔn)備。我們不能再以“未富先老”為拖延理由，而是須以加快解決“未備先老”問題為出發(fā)點(diǎn)，在黨中央明確“積極實(shí)施應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”的總體部署下，緊緊抓住“十四五”這一關(guān)鍵窗口期，全方位地采取積極有效的措施，以促使老齡化帶來的挑戰(zhàn)能夠及時轉(zhuǎn)化成為國家發(fā)展和現(xiàn)代化的新動力。

實(shí)施應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出實(shí)施健康中國戰(zhàn)略，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。[13]2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，對應(yīng)對老齡化作出了專門部署。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》明確提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。[14]這是首次將應(yīng)對老齡化上升為國家戰(zhàn)略的新提法，也是基于我國人口老齡化即將從輕度向中度演變的趨勢而作出的重大戰(zhàn)略決策，它意味著從“十四五”開始，我國進(jìn)入全面應(yīng)對老齡化的新發(fā)展階段。

總體而言，我國應(yīng)當(dāng)以《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》為主線，全方位加速構(gòu)建有效應(yīng)對的政策體系，下大力氣補(bǔ)齊短板并提質(zhì)增效，為實(shí)現(xiàn)2035年“中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型，全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”愿景目標(biāo)，在“十四五”期間確立“四梁八柱”政策框架打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

牢固樹立積極老齡化、健康老齡化觀念，構(gòu)建發(fā)展型老齡政策支持體系。應(yīng)對老齡化要改變思維定勢，順應(yīng)老齡社會要求加快調(diào)適政策體系。在這方面，至少有如下幾點(diǎn)值得重點(diǎn)注意：一是老年人的門檻應(yīng)當(dāng)從60歲提升到65歲。公共傳媒、官方文獻(xiàn)均應(yīng)主要采取65歲為老年人的標(biāo)準(zhǔn)口徑，這既是適應(yīng)人均壽命不斷延長的客觀需要，更是老齡化由輕度向中度發(fā)展且不可逆轉(zhuǎn)背景下應(yīng)當(dāng)樹立的新意識。二是漸進(jìn)式地提高法定基準(zhǔn)退休年齡，這不僅有利于淡化老齡社會的危機(jī)感，而且適應(yīng)職業(yè)生涯周期應(yīng)當(dāng)根據(jù)壽命延長加以調(diào)適的需要，還是應(yīng)對未來勞動力供給不足的需要?，F(xiàn)實(shí)中平均退休年齡僅54歲左右，有的提前退休者甚至低到45歲，帶來的是人力資源的巨大浪費(fèi)，也直接導(dǎo)致了老年社會的壓力，并對公眾心理造成沖擊。三是在確保老有所養(yǎng)的同時應(yīng)當(dāng)突出倡導(dǎo)老有所為。在歐洲國家和近鄰日本等國，70歲以上還在工作者并不罕見，我國老年人群體中同樣大多數(shù)人在參與勞動，這表明老年人群體并不是一個只需要他人照顧的群體，而是同樣可以為社會做貢獻(xiàn)的群體，這一事實(shí)揭示了以往過度強(qiáng)調(diào)老有所養(yǎng)并渲染老齡化帶來的社會負(fù)擔(dān)和壓力并不妥當(dāng)。積極、健康的老齡社會應(yīng)當(dāng)是老有所養(yǎng)與老有所為并重，當(dāng)老年人陷入失能、半失能狀態(tài)時應(yīng)有相應(yīng)的社會保障及相關(guān)服務(wù)幫助解困，同時也應(yīng)為老有所為者開辟新的就業(yè)途徑。因此，黨的十九屆五中全會將積極開發(fā)老齡人力資源、發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)作為實(shí)施應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略的重要措施，這是時代的進(jìn)步，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)化成為一種新觀念。四是構(gòu)建積極的發(fā)展型政策支持體系?！叭丝诶淆g化和國際競爭不應(yīng)成為進(jìn)一步緊縮社會政策的‘借口。相反，社會應(yīng)準(zhǔn)備好繼續(xù)為所有無法獲得初次收入的人過上體面生活而提供資金。這可能意味著，至少在暫時的人口老齡化時期，支出將高于最近的水平?？赡苄枰剿餍碌纳鐣Ｕ匣I資形式?！盵15]在老齡化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)維護(hù)社會公正取向，堅(jiān)持共建共享原則，并根據(jù)能力強(qiáng)弱分擔(dān)相關(guān)責(zé)任。如居民醫(yī)療保險參保人員無論年齡高低均須繳納醫(yī)療保險費(fèi)，而退休職工卻不需要繳費(fèi)，這不僅有違老年人群體公平承擔(dān)法定義務(wù)的法則，亦會損害醫(yī)保制度的可持續(xù)性。還應(yīng)當(dāng)建立家庭支持政策體系，鼓勵家庭成員承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，并可以向鄰里互助、親友互幫等擴(kuò)展。五是樹立分類分層分區(qū)域的應(yīng)對思維。不同類別、不同層次的老年人群體的需求是有差異的，加之我國地區(qū)之間的發(fā)展很不平衡，各個地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)差別也很大，在應(yīng)對中需要充分考慮這種差異性。例如，上海在20世紀(jì)90年代初期出生率已低于死亡率，從1993年起即進(jìn)入人口自然負(fù)增長階段，人口平均期望壽命已達(dá)到世界最長壽國家的水平，個別地區(qū)老人比例早在10多年前已接近1/4;而少數(shù)地區(qū)的人口仍然十分年輕，尚未進(jìn)入老齡化階段。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇省2019年末60歲及以上老年人口達(dá)1834.16萬人，占戶籍人口的23.32%，人口老齡化程度僅次于北京、上海，但蘇北地區(qū)的老齡化程度明顯低于蘇南、蘇中地區(qū);四川涼山地區(qū)、新疆南疆地區(qū)都還未跨入老齡化門檻，等等。這種地區(qū)之間的人口結(jié)構(gòu)差異性，決定了應(yīng)對老齡化及相關(guān)政策不宜一刀切，而是應(yīng)當(dāng)采取分類指導(dǎo)、因地制宜、精準(zhǔn)施策的政策取向。如果我們能夠從上述幾方面改造社會氛圍、改進(jìn)政策體系，就可以有效應(yīng)對人口老齡化的發(fā)展。

加快健全并優(yōu)化現(xiàn)行法定社會保障制度，切實(shí)解除老年人生活的后顧之憂。一是加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度定型?！笆奈濉逼陂g應(yīng)當(dāng)加快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，縮小不同群體養(yǎng)老金水平差距，建立正常的待遇調(diào)整機(jī)制，同時讓企業(yè)或職業(yè)年金成為適度普惠性制度安排，以此保障老年人的經(jīng)濟(jì)來源。二是加快實(shí)現(xiàn)法定醫(yī)療保障制度定型?！笆奈濉逼陂g應(yīng)當(dāng)通過深化改革取消職工醫(yī)保個人賬戶，大幅增強(qiáng)這一制度的互助共濟(jì)功能，同時提升統(tǒng)籌層次，將疾病醫(yī)療費(fèi)用控制在老年人能夠承受的限額內(nèi)，真正解除老年人的疾病后顧之憂。三是加快建立長期護(hù)理保險制度。在近幾年開展長期護(hù)理保險試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在“十四五”期間真正建立起大眾參與、老人受益、充分保障的長期護(hù)理保險制度，以此免除老年人失能護(hù)理的財務(wù)風(fēng)險。四是在各地探索試行老齡津貼的基礎(chǔ)上，建立相對統(tǒng)一的老齡津貼制度，以確保老年人能夠合理分享國家發(fā)展成果。五是盡快推動多層次社會保障體系建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。基于老年人群體客觀上存在著不同層次與不同訴求，只有構(gòu)建多層次社會保障體系才能滿足其不同需求，當(dāng)務(wù)之急是加快發(fā)展企業(yè)或職業(yè)年金，促進(jìn)商業(yè)健康保險發(fā)展，同時大力發(fā)展慈善事業(yè)并使之成為養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐。[16]只有充分調(diào)動政府、市場主體與社會力量參與應(yīng)對的積極性和內(nèi)生動力，才能不斷夯實(shí)社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，并在更好地滿足老年人需要的同時實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

以保障供給、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量優(yōu)良為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的追求目標(biāo)，為全面實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供關(guān)鍵性支撐。黨的十九屆五中全會首次將應(yīng)對老齡化上升到國家戰(zhàn)略，既是對人口老齡化給民生發(fā)展和國家現(xiàn)代化帶來全面、深刻、持久影響的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，更是走向未來的戰(zhàn)略部署，在“十四五”期間全面應(yīng)對老齡化的過程中，不宜再行強(qiáng)調(diào)“未富先老”，因?yàn)楦F有窮的養(yǎng)老辦法、富有富的養(yǎng)老追求，關(guān)鍵是要解決好“未備先老”的問題。現(xiàn)在老年人均享有養(yǎng)老金、全民醫(yī)保的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，而養(yǎng)老服務(wù)雖在發(fā)展，但投入不足的局面并未改變，目前處于總量供給非常有限、結(jié)構(gòu)不盡合理、質(zhì)量不高的狀態(tài)，事實(shí)上成為了全面應(yīng)對老齡化的短板。因此，從“十四五”開始，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建中國特色的養(yǎng)老服務(wù)體系為目標(biāo)，[17]持續(xù)加大對養(yǎng)老服務(wù)的公共投入，并通過公共投入精準(zhǔn)、有效地帶動市場主體與社會力量乃至個人及家庭投入，在大力發(fā)展普惠型機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、增加護(hù)理型床位的同時，讓社會化養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入家庭并支持老年人居家養(yǎng)老應(yīng)當(dāng)成為“十四五”時期的新政策取向，同時還應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同文化背景下的養(yǎng)老服務(wù)需求采取差別性的推進(jìn)政策。在實(shí)施差別性政策時，特別需要注入人文關(guān)懷元素，持續(xù)壯大專業(yè)護(hù)理人員隊(duì)伍，而倡導(dǎo)以老助老將是未來發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的合理取向。此外，還需要根據(jù)老齡化進(jìn)程合理配置老年醫(yī)療資源，促使養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)有機(jī)結(jié)合。

以降低生育成本、養(yǎng)育成本、教育成本為目標(biāo)，建立完整的兒童福利制度體系，實(shí)現(xiàn)人口均衡增長。在我國老齡化從輕度向中度發(fā)展的背景下，孤立地看待老年人群體并解決老年保障問題是不夠的，還必須真正維持人口的均衡增長，只有生育率維持在較穩(wěn)定的狀態(tài)下才能滿足未來的勞動力供給和創(chuàng)造更多的社會財富，并為老年人提供相應(yīng)的服務(wù)。因此，兒童既關(guān)乎國家與家庭的未來，也關(guān)乎老齡化應(yīng)對的人力資源支撐。在生育意愿持續(xù)下降、生育率持續(xù)降低的情形下，發(fā)展兒童福利事業(yè)不僅是新發(fā)展階段民生福祉達(dá)到新水平的重要指標(biāo)，也是扭轉(zhuǎn)生育率持續(xù)下降并確保人口均衡增長的必要舉措。“十四五”期間，國家應(yīng)當(dāng)在切實(shí)保障孤殘兒童、困境兒童生活的同時，盡快制定中國兒童福利事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，并在進(jìn)一步明確相關(guān)部門職責(zé)基礎(chǔ)上，采取政社合作的新機(jī)制積極推動兒童福利事業(yè)全面發(fā)展。[18]只有通過發(fā)展兒童福利事業(yè)來降低生育成本、養(yǎng)育成本、教育成本，才能激勵生育，維系我國人口的均衡增長。

積極發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，滿足老年人群體的物質(zhì)與精神需求。不斷滿足人民對美好生活的向往是黨的十八大以來確立的既定發(fā)展目標(biāo)，老年人能否擁有美好的生活取決于其物質(zhì)與精神條件。因此，“十四五”期間有必要將老齡產(chǎn)業(yè)作為重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，其中，生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)構(gòu)成了兩個重要方面，這是全面應(yīng)對老齡化的必要且重要的手段。具體包括：一是重視老齡產(chǎn)業(yè)的科研，積極推進(jìn)智能化養(yǎng)老;二是積極開發(fā)適老產(chǎn)品，如各種輔助器物和適合老年人的生活用品等;三是讓養(yǎng)老服務(wù)逐步走上產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路;四是為老年人提供更加豐富的精神產(chǎn)品等。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)老齡化帶來的人口結(jié)構(gòu)變化而加大對老齡產(chǎn)業(yè)的制度供給和公共投入，同時利用財稅、金融等政策支持老齡產(chǎn)業(yè)得到全面發(fā)展，唯有如此，才能不斷滿足老年人的需求，并釋放老年群體的消費(fèi)潛力，進(jìn)而促使整個經(jīng)濟(jì)社會得以持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)明確為我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)藍(lán)圖中的國家戰(zhàn)略，《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》則提供了相應(yīng)的戰(zhàn)略方案，但基于人口老齡化的加速發(fā)展及其對國家發(fā)展與民生發(fā)展帶來的全面、深刻而持久的影響，我國還需要在“十四五”規(guī)劃中有更加周密的部署，在統(tǒng)籌考慮、綜合協(xié)調(diào)的原則下，制定更加有效的具體行動方案，采取全方位的分層分類分區(qū)域推進(jìn)策略，并融合各種資源、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化服務(wù)布局，確保在新的發(fā)展階段將老齡化轉(zhuǎn)化為國家持續(xù)發(fā)展的新動力，這是一項(xiàng)非常繁重的任務(wù)，又是必須完成的艱巨任務(wù)。

注釋

[1]國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》，表2-5 人口年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2020年。

[2]鄭功成等：《從饑寒交迫走向美好生活：中國民生70年（1949～2019）》，長沙：湖南教育出版社，2019年，第408頁。

[3]國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》，表2-16 分地區(qū)按家庭戶規(guī)模分的戶數(shù)（2019年），2020年。

[4]黃健元、常亞輕：《家庭養(yǎng)老功能弱化了嗎？——基于經(jīng)濟(jì)與服務(wù)的雙重考察》，《社會保障評論》，2020年第2期。

[5]國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒-2020》，表2-5 人口年齡結(jié)構(gòu)和撫養(yǎng)比，2020年。

[6]周依群：《中國人口結(jié)構(gòu)變動對社會保險支出影響研究》，《社會保障評論》，2020年第2期。

[7]人力資源和社會保障部（含其前身勞動和社會保障部）發(fā)布的2000年、2010年、2019年統(tǒng)計(jì)公報。

[8]《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，人力資源和社會保障部官網(wǎng)，2020年9月11日，http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/ghtj/tj/ndtj/202009/t20200911_385449.html。

[9]《2019年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，國家醫(yī)療保障局官網(wǎng)，2020年6月24日，http：//www.nhsa.gov.cn/art/2020/6/24/art_7_3268.html。

[10]《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，民政部官網(wǎng)，2020年9月8日，http：//images3.mca.gov.cn/www2017/file/202009/1601261242921.pdf。

[11]鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》，2020年第1期。

[12]國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，《人民日報》，2020年2月29日。

[13]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）》，《人民日報》，2017年10月28日。

[14]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議（二〇二〇年十月二十九日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過）》，《人民日報》，2020年11月4日。

[15]鄭功成、[德]沃爾夫?qū)な鏍柎模骸度蛏鐣Ｕ吓c經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系：回顧與展望》，北京：中國勞動社會保障出版社，2019年，第136頁。

[16]鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》，2019年第1期。

[17]王杰秀、安超：《“元問題”視域下中國養(yǎng)老服務(wù)體系的改革與發(fā)展》，《社會保障評論》，2020年第3期。

[18]謝瓊：《中國兒童福利服務(wù)的政社合作：實(shí)踐、反思與重構(gòu)》，《社會保障評論》，2020年第2期。

責(zé) 編/馬冰瑩