論跨境油氣管道運(yùn)輸中的過境自由原則

張穎

（陜西警官職業(yè)學(xué)院，陜西 西安 710021）

回顧人類開展活動(dòng)和交往的過程，“過境”行為可謂如影隨形。自20 世紀(jì)30 年代與能源過境有關(guān)的政府間合作開始出現(xiàn)，2006 ～2014 年間，俄羅斯和烏克蘭之間不斷發(fā)生的天然氣過境爭端，能源過境運(yùn)輸在國際能源合作中的重要性日益突出，其恰如一道橋梁，連接著能源產(chǎn)業(yè)鏈條從上游的勘探開發(fā)向下游的煉化銷售之間的轉(zhuǎn)化。然而，不同于非歧視原則已經(jīng)成為過境領(lǐng)域和國際法上一項(xiàng)普遍適用的原則，能源管道的過境自由尚缺乏廣泛的國家實(shí)踐和司法判例支持，對于國際法上是否已經(jīng)存在“過境自由原則”還未有定論。通過追溯和探討過境自由原則的國際法理論基礎(chǔ)，尤其是在能源管道過境領(lǐng)域的條約實(shí)踐和國家實(shí)踐，全面清晰的認(rèn)識(shí)過境自由原則，是我國進(jìn)一步開展和加強(qiáng)能源管道合作地理論前提和制度基礎(chǔ)。

1 過境自由原則的內(nèi)涵

隨著現(xiàn)代民族國家的產(chǎn)生以及國際法作為一門專門調(diào)整國家間法律關(guān)系的法律制度的出現(xiàn)，國際法意義的“過境”（transit）有了其專門的定義，即指“貨物或人員至少在兩個(gè)國家的邊境通過”，過境自由原則是指貨物或人員有在至少兩個(gè)國家的邊境通過的自由和權(quán)利。因此，國際法中的過境總是與至少一個(gè)國家（過境國）的領(lǐng)土主權(quán)相關(guān)。過境國有權(quán)根據(jù)自己的利益給予過境，也有權(quán)否認(rèn)或限制通過其境內(nèi)的任何運(yùn)輸，甚至中斷以前允許的過境。在能源管道過境領(lǐng)域，雖然迄今國際社會(huì)還未有一部統(tǒng)一的國際能源管道運(yùn)輸條約的出現(xiàn)，但是，隨著相關(guān)國際條約和法律制度的發(fā)展與演變，過境自由原則已被普遍認(rèn)為是過境運(yùn)輸領(lǐng)域一條具有基礎(chǔ)意義的原則，該原則的外延和內(nèi)涵也在不斷拓展并日漸明晰。

2 過境自由原則的實(shí)效分析

2.1 過境自由原則的法律實(shí)踐

（1）一般性國際條約中的過境自由原則。第一部分是過境制度在國際條約上的早期出現(xiàn)和發(fā)展。包括1919 年國際聯(lián)盟時(shí)代的《國際聯(lián)盟盟約》首次提出與過境制度相關(guān)的過境自由和平等待遇原則1921 年《巴賽羅那過境自由協(xié)定規(guī)約》第一次在國際條約中對過境權(quán)做出明確規(guī)定。第二部分是隨著海洋法的發(fā)展和公海自由原則的確立，聯(lián)合國主持制定有關(guān)公約。包括1958 年《日內(nèi)瓦海洋公約》確認(rèn)所有國家有權(quán)在公海和大陸架上鋪設(shè)海底管道；1965 年《內(nèi)陸國過境貿(mào)易公約》第一次在國際條約中對內(nèi)陸國過境問題進(jìn)行專門規(guī)定；尤其是1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》確定了海底管道的法律制度和內(nèi)陸國過境規(guī)則。第三部分是WTO 主持的與國際貿(mào)易制度相關(guān)的GATT、TRIPS 和《貿(mào)易便利化協(xié)議》。GATT1947 第5 條“過境自由”對適用于所有貨物的一般過境權(quán)做出了規(guī)定并被其后的GATT1994 全部接受，而《貿(mào)易便利化協(xié)定》則進(jìn)一步澄清和細(xì)化了GATT1994 有關(guān)過境自由的規(guī)定。

（2）《能源憲章條約》中的能源管道過境自由。除了上述國際公約外，1994 年《能源憲章條約》是一項(xiàng)專門針對國際能源問題的國際公約，涵蓋能源合作（貿(mào)易，投資，過境，能源效率，爭端解決）所有方面，也是第一個(gè)闡述能源過境詳細(xì)原則的多邊文書?！赌茉磻椪聴l約》第7 條第1、4 款的規(guī)定涉及能源過境的過境自由原則。規(guī)定每個(gè)締約方應(yīng)“采取必要的措施促進(jìn)過境運(yùn)輸”，不得“在起運(yùn)地，目的地或所有權(quán)方面進(jìn)行歧視，以及由這些差異而產(chǎn)生價(jià)格歧視”，不能“無理由的拖延、限制或增加過境費(fèi)用”且過境請求受跨國管道的國民待遇要求的限制。第7 條第5 款的規(guī)定還涉及能源過境自由的例外。

2.2 國家間有關(guān)能源管道過境自由原則的條約實(shí)踐

有關(guān)能源管道過境的政府間協(xié)議為所有協(xié)議締約方規(guī)定了確保管道流量過境的義務(wù)，通常包含為實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目所必需的授予土地權(quán)利的義務(wù)，確保締約方不干擾或便利項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行的義務(wù)，以及要求締約國不要征收（附加）稅的義務(wù)，這些條約義務(wù)的規(guī)定和履行都體現(xiàn)出過境自由原則的重要地位。具體來說，其中有一些屬于結(jié)果義務(wù)（obligation of result），如“不允許或要求中斷或限制天然氣運(yùn)輸自由”（“納布科協(xié)定”第7.2 條）；保證通過天然氣管道的天然氣能源充分和不受限制地過境（俄羅斯－希臘南溪協(xié)議第9 條；俄羅斯－保加利亞南溪協(xié)議第10 條；俄羅斯－匈牙利南溪協(xié)議第8 條）。有一些屬于行為義務(wù)（obligation of means），如對在其領(lǐng)土內(nèi)的項(xiàng)目部分的運(yùn)行采取一切必要措施的義務(wù)，以及“確保天然氣不間斷流通”（ITGI 協(xié)定第2 條）；承諾盡一切努力確保通過石油管道不間斷運(yùn)輸石油（布爾加斯－亞歷山大波利斯協(xié)定第1 條）。如果過境國中斷或減少過境，將會(huì)違反所有這些過境義務(wù)，也會(huì)違背過境自由原則的要求。

3 對過境自由原則的評價(jià)

過境自由從來不是一項(xiàng)絕對權(quán)利，該權(quán)利的獲得和行使更多的基于各國在雙邊或多邊國際條約中做出的承諾以及在條約項(xiàng)下履行的義務(wù)，是基于國家主權(quán)權(quán)利的行使而進(jìn)行的權(quán)利讓渡。在《能源憲章條約》制度內(nèi)，過境自由被認(rèn)為是締約方集體能源安全的一個(gè)關(guān)鍵問題，因?yàn)槟茉促Y源從生產(chǎn)者到消費(fèi)者的路徑需要越來越多地跨越多個(gè)國家邊界。隨著國家主權(quán)觀念從絕對向相對轉(zhuǎn)變，過境自由權(quán)利也在國際習(xí)慣法和國際條約中獲得越來越多的關(guān)注和承認(rèn)，能源過境自由的基本原則地位日益清晰。

自格老秀斯于國際法的形成年代提出“海洋自由原則”以來，國際法上關(guān)于“過境自由”的國際習(xí)慣的最后一項(xiàng)一般性研究是1957 年勞特派特的《國際法中的過境自由》一文，該文將過境權(quán)稱為“不完美的權(quán)利”，在充分認(rèn)可“過境自由是群體間最基本的需要之一”的同時(shí)，對于“過境自由”能否成為一項(xiàng)國際習(xí)慣法上的規(guī)則，并未給出肯定的回答。換言之，過境自由原則還沒有達(dá)到像“公海自由原則”這樣的習(xí)慣國際法的地位和效力，其是能源過境合作各方追求并希望達(dá)到的目標(biāo)。

4 過境自由原則對我國開展能源管道合作的啟示

4.1 考慮接受《能源憲章條約》對中國的臨時(shí)適用

目前，與中國已經(jīng)簽署了管道過境合作協(xié)議的國家中，哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦都屬于《能源憲章條約》締約方而非WTO 成員方，接受《能源憲章條約》一方面可將以“過境自由原則”為基礎(chǔ)的過境規(guī)則納入中國與這些國家進(jìn)行的能源貿(mào)易和運(yùn)輸合作中，可以確保對中國供應(yīng)的油氣資源不會(huì)半路被攔截，使中國成為比俄羅斯更安全的油氣資源輸送目的地，且條約項(xiàng)下的能源投資保護(hù)、非歧視待遇等都將對中國和中國的投資者適用；另一方面，加入《能源憲章條約》也會(huì)使中國承擔(dān)遵守過境爭端解決機(jī)制的約束，承擔(dān)環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)的要求等義務(wù)。從給予中國的跨國能源企業(yè)更大的安全感，鼓勵(lì)能源投資與合作有序進(jìn)行的角度出發(fā)，中國可以采用過渡式地加入程序，接受《能源憲章條約》對中國的臨時(shí)適用，并在一段時(shí)間的實(shí)踐后決定是否最終批準(zhǔn)加入。

4.2 簽署更多的諸邊、多邊能源過境協(xié)議

由于過境自由的國際習(xí)慣法尚未形成，各個(gè)國家都是基于雙邊或多邊條約下的授權(quán)而享有過境權(quán)利。迄今中國和俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和緬甸分別簽訂了多項(xiàng)油氣管道合作項(xiàng)目協(xié)議，隨著能源合作的深入開展，中國也面臨協(xié)調(diào)不同國家之間利益和矛盾的局面。因此，中國尚需簽署更多的諸邊、多邊能源過境協(xié)議，發(fā)揮過境自由原則的條約法規(guī)則效力，通過更多有關(guān)過境自由的條約實(shí)踐更好的建立和維護(hù)能源過境運(yùn)輸?shù)募~帶，明確絲綢之路能源帶所覆蓋的能源生產(chǎn)國、消費(fèi)國和過境國對長期能源供應(yīng)、需求和過境運(yùn)輸?shù)某兄Z，促進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的區(qū)域能源合作的網(wǎng)絡(luò)走向明朗和清晰。

4.3 切實(shí)履行已加入的國際公約所規(guī)定的便利過境責(zé)任

中國是WTO 成員國，且已于2015 年9 月完成接受《貿(mào)易便利化協(xié)定》的國內(nèi)核準(zhǔn)程序。隨著《貿(mào)易便利化協(xié)定》生效在即，履行協(xié)定下的責(zé)任近在咫尺，通過全面審查與過境相關(guān)的海關(guān)監(jiān)管措施，做好協(xié)定項(xiàng)下免征稅費(fèi)、不歧視、手續(xù)簡化、協(xié)調(diào)成員方合作等各項(xiàng)承諾，清理阻礙過境自由的邊境執(zhí)法措施，既是履行已加入的國際公約所規(guī)定的便利過境承諾的體現(xiàn)，也是謀求“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”背景下區(qū)域能源合作與發(fā)展的有效路徑。

4.4 把握在能源憲章進(jìn)程以及全球能源治理中的話語權(quán)

2015 年5 月在海牙舉辦的能源憲章部長級會(huì)議通過了新的《國際能源憲章》，中國在會(huì)議上簽署了該文件。新的《國際能源憲章》體現(xiàn)出“去歐洲化”的發(fā)展傾向，旨在構(gòu)建以國際能源合作和監(jiān)管為核心的多邊治理框架，這與中國所倡議的“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃不謀而合。中國應(yīng)把握能源憲章現(xiàn)代化進(jìn)程的權(quán)利困境所提供的機(jī)遇，著力提供和建立起相應(yīng)的國際能源治理體系，在制定有關(guān)能源過境的規(guī)則中發(fā)出自己的聲音，為中國開展多邊能源合作，解決能源過境爭端，實(shí)現(xiàn)能源安全和全球能源治理提供支持。