論行政案件相對(duì)集中管轄的困境與應(yīng)對(duì)

汪志純

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230000)

自我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，“民告官”成為了可能，但在行政訴訟的實(shí)踐中，原告和法院面臨著諸多難題。隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，行政訴訟集中管轄在實(shí)踐中不斷運(yùn)用，行政訴訟在很大程度上發(fā)揮了實(shí)際作用，為原告提供了司法救濟(jì)。本文以此為背景，就實(shí)踐中行政訴訟集中管轄出現(xiàn)的問題加以剖析，探索其出現(xiàn)的具體原因，并嘗試提出應(yīng)對(duì)策略，以求完善我國(guó)的行政訴訟集中管轄制度。

1 問題的由來(lái)：行政訴訟集中管轄的形成

我國(guó)憲法規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！遍L(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政案件的審判也在一直為此努力，然而，司法管轄區(qū)和行政管理區(qū)的高度重合是誘發(fā)行政訴訟“立案難”“審判難”和“執(zhí)行難”等系統(tǒng)性問題的體制根源。[1]因此，行政審判需要去除地方化，避免行政機(jī)關(guān)的干涉。我國(guó)在行政案件的司法實(shí)踐中，開始探索行政案件的相對(duì)集中管轄制度。該制度在2009年由浙江省麗水中級(jí)人民法院率先實(shí)施；其后，最高人民法院、黨的十八屆三中全會(huì)、黨的十八屆四中全會(huì)均對(duì)此作出了一系列的要求，明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院”的工作部署。最后，在2014年新修訂的《行政訴訟法》第十八條第二款明確規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！痹摋l款為最近幾年的行政訴訟審判的管轄改革提供了法律依據(jù)。由此十年的發(fā)展，形成了我國(guó)現(xiàn)有的行政案件相對(duì)集中管轄的制度。

縱觀各地行政案件的管轄試點(diǎn)實(shí)踐，各地改革模式主要有：由跨行政區(qū)劃法院集中管轄行政案件、依托鐵路法院跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件、由普通基層法院開展相對(duì)集中管轄、由鐵路法院以外的專門法院實(shí)施集中管轄、在全省實(shí)施異地交叉管轄、由當(dāng)事人選擇管轄。[2]以上種種方案都是為了保障法院獨(dú)立審判的權(quán)利，其中行政案件相對(duì)集中的目的在于破除地方干預(yù)司法，實(shí)現(xiàn)司法的去地方化。在試點(diǎn)的地區(qū)，相對(duì)集中管轄取得了很大的成效，諸如行政案件數(shù)量增多、行政機(jī)關(guān)敗訴率增加。但同時(shí)，行政案件相對(duì)集中管轄的問題也顯現(xiàn)出來(lái)。

2 行政訴訟集中管轄的困境

2.1 法院的困境：司法資源配置

集中管轄制度最為核心的內(nèi)容是將部分案件集中到具體某個(gè)法院進(jìn)行集中管轄，本質(zhì)上是一種法定管轄權(quán)的限縮或擴(kuò)大。[3]司法機(jī)關(guān)權(quán)力職能的調(diào)整往往會(huì)引起一些連鎖的效應(yīng)，行政案件的相對(duì)集中審理是司法資源的在管轄層面的一次重大調(diào)整，從而影響到人事資源和法院訴訟成本。

2.1.1 人事資源配置失衡

行政案件管轄權(quán)的相對(duì)集中意味著集中管轄法院的管轄權(quán)擴(kuò)大，不僅要管轄本地行政案件，還要審理被集中過來(lái)的行政案件，而在該制度實(shí)行之初，卻并未增加集中管轄地法院的辦案人員，這就使得集中管轄的法院出現(xiàn)了“案多人少”的情況。而行政審判力量有限，難以處理激增的行政案件。此種影響不只是對(duì)行政審判提出了更多的資源配置要求，同時(shí)，在短期內(nèi)，要求有限的行政審判法官處理眾多的行政案件，恐怕也難以保證行政案件審結(jié)的質(zhì)量。意圖統(tǒng)一案件裁判標(biāo)準(zhǔn)、提高案件審結(jié)質(zhì)量的相對(duì)集中管轄，反而會(huì)傷害到行政審判的質(zhì)量。

相對(duì)集中管轄的法院“案多人少”，而非相對(duì)集中管轄的法院“案無(wú)人有”。非集中管轄法院失去了對(duì)案件的管轄權(quán)，而其辦案人員仍占有編制，出現(xiàn)了“案無(wú)人有”的情況，造成了司法資源的浪費(fèi)。對(duì)于行政案件跨區(qū)域集中管轄而言，最大的挑戰(zhàn)莫過于，案件實(shí)現(xiàn)集中而行政法官卻沒有有序流動(dòng)到集中管轄法院去。[4]為解決這一問題，要將一部分非集中管轄法院的法官調(diào)往集中管轄地法院。但在實(shí)踐中，法官并不情愿被調(diào)往行政案件集中管轄法院。其原因在于，相對(duì)集中管轄法院的工作壓力大，審理的案件多。內(nèi)部進(jìn)行考核評(píng)估時(shí)，辦理案件的增加意味著考核的基數(shù)也變大，眾多案件的累積難免會(huì)出現(xiàn)瑕疵從而受到非難甚至受到處分。另一方面，我國(guó)素有上訪這一救濟(jì)途徑。一旦百姓認(rèn)為法院的審判不公，首先想到的并不是通過法律途徑進(jìn)行上訴或是申訴，而是直接信訪，這在行政訴訟案件中更為明顯。這一因素將對(duì)行政審判法官造成更大的案件之外的壓力。

此外，優(yōu)秀的法官難以流入行政案件集中管轄的法院，反而會(huì)因?yàn)榉ü馘噙x制度而流出。我國(guó)法官遴選制度是一個(gè)從下到上的法官流動(dòng)機(jī)制，使得基層優(yōu)秀的法官能夠遴選到上級(jí)法院，但卻并沒有對(duì)應(yīng)的從上到下的流動(dòng)機(jī)制，只是一個(gè)單向的流動(dòng)。這就使得集中管轄法院的法官難以保持一個(gè)穩(wěn)定高效的法官集團(tuán)，人員的頻繁流動(dòng)，特別是優(yōu)秀法官遴選制度的推出，將會(huì)再度削弱集中管轄法院的審判力量。

2.1.2 法院受理案件成本增加

行政案件的相對(duì)集中管轄只是制度設(shè)計(jì)，而制度的具體運(yùn)行實(shí)踐則需要一系列的配套制度。制度的運(yùn)行需要成本，對(duì)于集中管轄更是如此，法院對(duì)案件的審理需要經(jīng)費(fèi)的支持和保障。在集中管轄制度實(shí)行后，對(duì)于行政案件集中管轄的法院，其辦案經(jīng)費(fèi)并未因行政案件的集中管轄而增多，反而要利用原本有限的經(jīng)費(fèi)審理更多的行政案件。其中，涉及被集中過來(lái)的異地行政審判，跨區(qū)域送達(dá)、取證都增加了辦案成本。一旦案件成本的增加使得法院辦案經(jīng)費(fèi)緊張，甚至是不足，就可能使得案件質(zhì)量下滑。缺乏辦案經(jīng)費(fèi)的法院，恐怕難以保證程序的完整進(jìn)行，很有可能不斷簡(jiǎn)化行政案件的審理以達(dá)到節(jié)約經(jīng)費(fèi)的目的，從而犧牲了行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

2.2 當(dāng)事人的困境：成本與公正的二難困境

行政案件集中管轄的當(dāng)事人，可以按照地域位置的不同分為兩類：一是被集中管轄的異地當(dāng)事人；二是集中管轄法院所在地的本地當(dāng)事人。對(duì)于前者，需要前往異地法院進(jìn)行訴訟活動(dòng)，支出更多的訴訟成本；對(duì)于后者，地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)依然存在，難以保證司法活動(dòng)的獨(dú)立進(jìn)行。行政案件相對(duì)集中管轄制度下的當(dāng)事人似乎陷入了一個(gè)二難境地，制度設(shè)計(jì)要在成本與公正之間作出選擇。

2.2.1 跨轄區(qū)當(dāng)事人：成本增加

對(duì)于被集中的異地當(dāng)事人而言，行政案件集中管轄會(huì)增加當(dāng)事人的成本，其需要奔赴集中管轄地進(jìn)行訴訟，異地訴訟無(wú)疑會(huì)增加當(dāng)事人的訴訟成本。相比于原來(lái)的管轄制度，在集中管轄制度下，當(dāng)事人需要前往案件集中地提起訴訟、提交案件材料、參加案件審理、異地申請(qǐng)執(zhí)行。對(duì)此，當(dāng)事人需要支出更多的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，而成本的上升可能使得當(dāng)事人放棄訴訟。對(duì)于理性人而言，其需要衡量訴訟成本與司法公正之間的效益，即是否值得為了一個(gè)結(jié)果尚不明確的訴訟支出較高的成本。若行政案件勝訴所帶來(lái)的收益抵不上訴訟成本，其將缺乏訴訟動(dòng)力。甚至在一些情況下，當(dāng)事人將會(huì)因?yàn)樵V訟成本而放棄訴權(quán)。

2.2.2 本轄區(qū)當(dāng)事人：地方窘境

對(duì)于相對(duì)集中管轄法院本地的當(dāng)事人而言，仍有原來(lái)的司法窘境，仍然存在潛在的地方干預(yù)的可能。相對(duì)集中管轄并未從根本上破解地方干預(yù)，只是試圖通過集中管轄這一手段以達(dá)到獨(dú)立審判的目的。在司法實(shí)踐中，異地訴訟實(shí)現(xiàn)了司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離，但集中管轄制度下，本地訴訟仍然存在，集中管轄的法院地當(dāng)事人的行政案件仍由當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徖?，也就使得本轄區(qū)的當(dāng)事人不得不仍然面對(duì)地方法院?？梢姡泄茌牪⑽磸母旧辖鉀Q地方干預(yù)的問題，只是在制度層面給地方干預(yù)設(shè)置了困難。

3 走出困境的宏觀、微觀之道

3.1 宏觀配置審判資源

3.1.1 資源的重新配置：避免地方干預(yù)

關(guān)于當(dāng)下階段行政審判資源配置不平衡、案件——辦案人員失衡，以及經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)實(shí)迫切問題，筆者認(rèn)為，這是我國(guó)行政案件集中管轄試點(diǎn)階段的陣痛。但凡新制度的施行，總會(huì)對(duì)現(xiàn)存制度造成沖擊，并引起原有制度對(duì)新制度的反彈。行政案件的集中管轄，試圖革新原有的行政管轄制度，而原有的管轄制度自1989年施行以來(lái)，將近30年的運(yùn)行已達(dá)成一種平衡，各級(jí)法院行政審判的資源配置能夠滿足當(dāng)?shù)匦姓讣膶徖?，?jīng)費(fèi)也足以應(yīng)對(duì)。而行政案件集中管轄則試圖構(gòu)建新的平衡，則原有的司法資源必須重新配置。

黨的十八屆三中全會(huì)要求“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。其后，十八屆四中全會(huì)提出要“建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度”。這兩項(xiàng)重大舉措為我國(guó)司法改革的宏觀設(shè)計(jì)指明了方向。根據(jù)這兩項(xiàng)設(shè)計(jì)，司法審判需要將地方政府這一因素摘出，以確保法院獨(dú)立審判，這就意味著司法資源的重新配置不宜讓地方政府參與其中。同時(shí)需要對(duì)整個(gè)法院的人財(cái)物進(jìn)行宏觀整合、統(tǒng)一管理，并通過遴選制度使法官隊(duì)伍更加專業(yè)化、精英化。最終達(dá)到行政案件相對(duì)集中管轄的目的：完善行政審判資源的配置，將行政案件集中在行政審判能力強(qiáng)、地理交通方便的法院集中管轄，從而統(tǒng)一案件裁判標(biāo)準(zhǔn)，提高行政案件的審判質(zhì)量，從實(shí)質(zhì)上化解行政糾紛，使行政糾紛的解決法治化。

3.1.2 完善法官遴選制度

單向的法官遴選制度削弱了下級(jí)法院的審判力量。審判力量不只是中級(jí)人民法院需要發(fā)展，基層法院更是根本，是基層糾紛解決的第一道防線，因此需要注重基層法院的法官質(zhì)量。相對(duì)于單向的法官遴選機(jī)制，雙向互動(dòng)的遴選機(jī)制或許更優(yōu)。具體而言，對(duì)于在上級(jí)法院表現(xiàn)優(yōu)秀的法官，也可以通過遴選的方式到基層法院任審委會(huì)委員；對(duì)于在上級(jí)法院表現(xiàn)優(yōu)秀的法官助理，在本院無(wú)法“入額”的，可以通過遴選，到下級(jí)法院任法官。[5]此外，在法官遴選過后，中級(jí)法院在一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)更加注重對(duì)基層法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和法官培訓(xùn)工作，盡量降低法官遴選后對(duì)基層法院審判造成的不利影響。

3.1.3 充分發(fā)揮非集中管轄法院的作用

基層法院行政案件并不是很多，在實(shí)行行政案件集中管轄后，多數(shù)基層法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)，動(dòng)搖了現(xiàn)行《行政訴訟法》所確定的審級(jí)結(jié)構(gòu)。[6]而同時(shí)非集中管轄法院仍有很多作用可以發(fā)揮。首先，加強(qiáng)集中管轄法院與非集中管轄法院之間的聯(lián)系，由非集中管轄法院一同協(xié)助處理行政糾紛。在文書送達(dá)、異地風(fēng)俗、案件執(zhí)行等方面，非集中管轄法院更能發(fā)揮其本地優(yōu)勢(shì)，妥善解決行政糾紛。其次，進(jìn)行釋明工作。一般而言，當(dāng)事人都是直接去本地法院起訴，對(duì)于異地法院的相對(duì)集中管轄，就需要非集中管轄法院進(jìn)行釋明，告知當(dāng)事人新的管轄制度和基本運(yùn)行狀況，并進(jìn)行訴訟上的指導(dǎo)。最后，協(xié)調(diào)溝通當(dāng)?shù)匦姓组L(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作。相對(duì)于異地法院，本地法院更能妥切與當(dāng)?shù)匦姓组L(zhǎng)進(jìn)行交涉，積極推動(dòng)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。

3.2 微觀便民訴訟

3.2.1 降成本：利用互聯(lián)網(wǎng)資源

行政審判活動(dòng)的最基層的實(shí)踐者是法院的行政審判庭，涉及起訴、立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)。集中管轄法院可以有效利用互聯(lián)網(wǎng)，通過建立網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┓奖憧旖莸乃痉ǚ?wù)。關(guān)于起訴，集中管轄法院可以采用網(wǎng)上立案方式，當(dāng)事人在起訴階段就不必親自前往管轄法院提交起訴狀。關(guān)于審判，法院、當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)可以通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行前期的溝通交涉，實(shí)踐中有的法院嘗試了網(wǎng)絡(luò)視頻在線庭審，極大地降低了訴訟成本，便捷了行政審判。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)視頻庭審，筆者持保留態(tài)度，筆者更傾向于現(xiàn)實(shí)中的面對(duì)面庭審。首先，告官要見官，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭本就是一大難題，若是采用網(wǎng)絡(luò)視頻庭審，無(wú)法確保行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與其中，而真實(shí)客觀存在的法庭更能讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人感受到司法的權(quán)威。其次，確保庭審實(shí)質(zhì)化。我國(guó)正在推進(jìn)以審判為中心的改革，而網(wǎng)絡(luò)視頻庭審必然會(huì)弱化庭審的實(shí)質(zhì)效果，面對(duì)面進(jìn)行的訴訟活動(dòng)更有利于行政訴訟活動(dòng)的進(jìn)行，確保庭審的實(shí)質(zhì)進(jìn)行。為此，一些集中管轄的法院開展巡回審判，由法院前往異地，進(jìn)行開庭審理，促進(jìn)了庭審實(shí)質(zhì)化。

3.2.2 促公正：“推磨式”異地管轄制度

成本與公正似乎陷入了一個(gè)惡性循環(huán)，呈現(xiàn)一種此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。成本的降低需要以公正為代價(jià)，追尋更公正的司法需要付出更多的成本。成本與公正的平衡給行政案件相對(duì)集中管轄制度出了一道難題，雖然法院可以采取諸多手段降低訴訟成本，但訴訟成本依然存在，因此司法制度就需要在成本與公正之間尋求一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)。

河南省的管轄試點(diǎn)提供了一個(gè)解決方案。河南省采用“推磨式”的異地管轄制度，即A管轄B，B管轄C，C管轄A，以實(shí)現(xiàn)司法管轄與行政區(qū)劃的分離，在很大程度上降低了本地行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法的不利因素。另一方面，充分尊重當(dāng)事人的起訴意愿，賦予當(dāng)事人對(duì)管轄法院的選擇權(quán)。當(dāng)事人既可前往“推磨地”進(jìn)行行政訴訟，亦可在本地進(jìn)行。行政訴訟是以保障相對(duì)人合法權(quán)益為根本目的的制度，結(jié)合影響我國(guó)行政審判的因素，賦予原告廣泛的管轄法院選擇權(quán)顯得極為必要。[7]通過賦予當(dāng)事人選擇權(quán)，而非法律強(qiáng)制規(guī)定，將成本與公正的難題交由當(dāng)事人考量，由當(dāng)事人根據(jù)自己的個(gè)案作出決定，從而在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)成本與公正的平衡。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)近年來(lái)實(shí)行的行政訴訟集中管轄制度尚在試點(diǎn)中，其目的就是為了去除司法地方化，確保法院獨(dú)立審判，使得判決結(jié)果能為原告被告雙方所接受，達(dá)到勝敗皆服的訴訟效果，從而息訴、服判，從實(shí)質(zhì)上化解行政糾紛。在行政審判的實(shí)踐中，不斷強(qiáng)化法院的司法權(quán)威，追求司法公正，讓每一個(gè)公民在行政個(gè)案中感受到司法公正。在集中管轄的實(shí)踐中，應(yīng)充分發(fā)揮集中管轄的積極作用，實(shí)現(xiàn)司法去地方化，讓法院獨(dú)立行使行政案件審判權(quán)。對(duì)于集中管轄的不足以及制度之構(gòu)建需要時(shí)日不斷地加以完善。但需切記，行政案件集中管轄只是手段，實(shí)現(xiàn)司法公正才是最終的目的。