機(jī)遇與挑戰(zhàn)：公益二類(lèi)水利事業(yè)單位如何“撥改買(mǎi)”

劉燕珍

（中國(guó)水利報(bào)社，100038，北京）

2016 年，財(cái)政部、中央編辦印發(fā)了關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作的意見(jiàn)。 意見(jiàn)規(guī)定，各部門(mén)各單位應(yīng)積極貫徹落實(shí)有關(guān)要求，對(duì)于公益二類(lèi)事業(yè)單位承擔(dān)并適宜由社會(huì)力量提供的服務(wù)事項(xiàng)，將財(cái)政撥款改為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)（以下稱(chēng)“撥改買(mǎi)”），并將其作為深化推進(jìn)事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要舉措。 2019 年，財(cái)政部對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化， 印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)做好中央部門(mén)公益二類(lèi)事業(yè)單位政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作的通知》， 對(duì)推進(jìn)公益二類(lèi)事業(yè)單位“撥改買(mǎi)”工作制定了具體時(shí)間表。

為貫徹落實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革精神和《通知》要求，水利部積極推進(jìn)公益二類(lèi)事業(yè)單位“撥改買(mǎi)”工作，要求明確“凡由公益二類(lèi)事業(yè)單位承擔(dān)的，應(yīng)逐步將財(cái)政撥款改為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并要求行政和參公單位結(jié)合水利部政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，全面梳理適合通過(guò)市場(chǎng)化提供、目前仍通過(guò)財(cái)政撥款方式安排公益二類(lèi)事業(yè)單位所承擔(dān)的事項(xiàng)，制定“撥改買(mǎi)”工作方案，編制服務(wù)項(xiàng)目清單。

對(duì)于事業(yè)單位的改革發(fā)展而言，“撥改買(mǎi)” 是一把機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的雙刃劍。 一方面，其有利于推進(jìn)事業(yè)單位改革，提升事業(yè)單位自身公共服務(wù)能力，并最終達(dá)到“買(mǎi)大于撥”；另一方面，事業(yè)單位同時(shí)存有在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)，極易失去原有的財(cái)政庇護(hù)，以至于“買(mǎi)小于撥”。 本文通過(guò)分析“撥改買(mǎi)”為公益二類(lèi)水利事業(yè)單位帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，探究如何破解其改革發(fā)展的困境。

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與事業(yè)單位改革的關(guān)系

1.推進(jìn)事業(yè)單位改革與增大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)能力相輔相成

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”。 黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《決定》)則進(jìn)一步作出全面部署，要求加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，區(qū)分情況實(shí)施公益類(lèi)事業(yè)單位改革。 早在2013 年，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》就提出要努力推動(dòng)事業(yè)單位的分類(lèi)改革，增大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度；同時(shí)要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

事業(yè)單位是提供公共服務(wù)的主要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善人民群眾生活方面發(fā)揮著重要作用。 推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)旨在創(chuàng)新服務(wù)提供模式，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。 二者目標(biāo)一致，相輔相成，互相促進(jìn)。

2.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)促進(jìn)事業(yè)單位改革

事業(yè)單位改革涉及面廣、 難度大、面臨問(wèn)題眾多。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為一項(xiàng)改革舉措，具有階段性、時(shí)效性特征，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革支持了事業(yè)單位分類(lèi)改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，在推進(jìn)事業(yè)單位改革政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離等方面起到了重要作用，但并不能解決事業(yè)單位改革過(guò)程中的所有難題。 針對(duì)事業(yè)單位存在的問(wèn)題，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新財(cái)政支持方式；為將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為推動(dòng)事業(yè)單位改革發(fā)展的重要措施，公益二類(lèi)事業(yè)單位將全部實(shí)行“撥改買(mǎi)”。

二、公益二類(lèi)水利事業(yè)單位改革面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1.“撥改買(mǎi)”為事業(yè)單位改革帶來(lái)機(jī)遇

（1）減少行政約束，建立契約關(guān)系

各級(jí)水行政主管部門(mén)作為公共事務(wù)管理者，在過(guò)去更多依靠行政領(lǐng)導(dǎo)，并且“不管錢(qián)、只管事”，對(duì)事業(yè)單位多采取行政命令、行政要求。 而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，契約關(guān)系有利于合同雙方進(jìn)行互利互促的平等對(duì)話、同步加強(qiáng)合作。 對(duì)事業(yè)單位而言，這能夠減少約束、放開(kāi)手腳，在契約關(guān)系引導(dǎo)下進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展模式，取得更好的改革效果。

（2）拓寬資金渠道，拓展服務(wù)空間

現(xiàn)行財(cái)政體制下，公益二類(lèi)事業(yè)單位申請(qǐng)財(cái)政撥款的渠道十分有限，且基本無(wú)新增的可能。 實(shí)行“撥改買(mǎi)”以后，原有財(cái)政資金由相關(guān)水行政主管部門(mén)管理， 通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，面向社會(huì)公開(kāi)、透明、以事定費(fèi)；公益二類(lèi)事業(yè)單位作為承接主體可以憑借自身能力承接所有公益事項(xiàng)，解除財(cái)政撥款必須定向給付的枷鎖。事業(yè)單位可以通過(guò)拓展服務(wù)空間，多頭并進(jìn)，最終達(dá)成“撥大于買(mǎi)”效果。

（3）激發(fā)改革活力，助力事業(yè)發(fā)展

事業(yè)單位改革的核心是革除機(jī)制不活、創(chuàng)新不夠、積極性不高等“懶政”行為。 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)則能夠通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 迫使承接者靈活思考、銳意創(chuàng)新，不斷提高自身服務(wù)質(zhì)量和水平，獲得更多承接機(jī)會(huì)。 這可破除事業(yè)單位根深蒂固的 “等靠要”思想，激發(fā)內(nèi)在良性競(jìng)爭(zhēng)，為事業(yè)單位改革發(fā)展助力。

（4）改善公共服務(wù)，贏得良好口碑

政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的根本目的是提高服務(wù)質(zhì)量和效率、不斷滿(mǎn)足社會(huì)大眾日益提升的公共服務(wù)新要求。 “撥改買(mǎi)”以后，各項(xiàng)公共事項(xiàng)明顯有了更加明確的責(zé)任主體，在責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的前提下， 購(gòu)買(mǎi)方、承接方能夠更高效地抓實(shí)、抓好相關(guān)工作，提升公共服務(wù)質(zhì)量。 進(jìn)一步而言，也能夠贏得好的口碑，為事業(yè)單位改革發(fā)展形成良性互動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。

2.“撥改買(mǎi)”也使事業(yè)單位改革迎接著挑戰(zhàn)

（1）政府買(mǎi)服務(wù)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)開(kāi)展不過(guò)10 多年，仍屬起步探索階段，相關(guān)政策制度也一直處在完善之中，難免暴露出一些問(wèn)題。 最主要的問(wèn)題就是購(gòu)買(mǎi)、承接雙方權(quán)利不對(duì)等。 購(gòu)買(mǎi)者權(quán)利相對(duì)過(guò)大，購(gòu)買(mǎi)者對(duì)自身的職責(zé)定位不準(zhǔn)確，或?qū)⒋朔?wù)作為自身懶怠的“屏障”引入第三方代為完成。 這都將影響服務(wù)本身應(yīng)達(dá)到的效果，降低事業(yè)單位改革效率，并影響改革的積極性。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)開(kāi)展不過(guò)10 多年，仍屬起步探索階段，相關(guān)政策制度也一直處在完善之中，難免暴露出一些問(wèn)題，使得政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)尚存在一定風(fēng)險(xiǎn)。 最主要的問(wèn)題就是購(gòu)買(mǎi)、承接雙方權(quán)利不對(duì)等。購(gòu)買(mǎi)者權(quán)利過(guò)大， 在選擇相應(yīng)承接者時(shí)存在潛在“尋租腐敗”風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，目前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚未形成科學(xué)的監(jiān)管制度， 日常的監(jiān)督管理和績(jī)效考評(píng)更多由購(gòu)買(mǎi)者來(lái)實(shí)施， 難免有主觀臆斷之嫌；加之按照現(xiàn)有財(cái)政體制“一年一招標(biāo)”要求，購(gòu)買(mǎi)、承接雙方受到 “短期合同”負(fù)面效應(yīng)的沖擊比較大。這些潛在風(fēng)險(xiǎn)阻力都不同程度地削弱了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公信力， 影響公共服務(wù)本身本應(yīng)達(dá)到的效果， 降低事業(yè)單位改革效率，并影響改革的積極性。

（2）事業(yè)單位自身競(jìng)爭(zhēng)力匱乏

現(xiàn)有體制下，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面向大眾敞開(kāi)，符合條件的供應(yīng)商都可以成為承接者。 一些自身競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、改革力度不大、創(chuàng)新思維不明的事業(yè)單位，會(huì)在“撥改買(mǎi)”改革進(jìn)程中失掉原先的財(cái)政撥款，并因?yàn)槿狈ψ陨硭季S轉(zhuǎn)化而同步喪失贏回政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的機(jī)會(huì)，最終形成“撥小于買(mǎi)”的后果，使得事業(yè)單位發(fā)展更加受限。

三、思考與建議

1.建設(shè)相關(guān)配套制度

目前，水利行業(yè)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)仍存在一定不足，各級(jí)水行政主管部門(mén)、水利事業(yè)單位及社會(huì)大眾在理念、制度、實(shí)務(wù)等各方面尚未形成共識(shí)。 在今后的進(jìn)一步改革中，應(yīng)首先從理念、政策與操作等層面推出相應(yīng)政策，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范各級(jí)要求，以實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的規(guī)范化。

公益二類(lèi)事業(yè)單位在現(xiàn)實(shí)層面上格外期盼“撥改買(mǎi)”為單位帶來(lái)新的機(jī)遇和契機(jī)、 給事業(yè)發(fā)展注入新的活力。 必須指出，當(dāng)前改革的實(shí)施中， 因?yàn)橹挥写蠓较颉?缺乏實(shí)施細(xì)則，實(shí)操雙方基本都屬于“摸著石頭過(guò)河”，導(dǎo)致這些單位只選擇了一小部分項(xiàng)目實(shí)行“撥改買(mǎi)”。 此外，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策也尚未出臺(tái)同步的稅收優(yōu)惠減免政策， 在具體操作中項(xiàng)目資金仍需納稅， 最終增加了事業(yè)單位支出成本。

2.規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為

2020 年1 月頒布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102 號(hào)）為規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)做出了具體規(guī)定，其中明確六類(lèi)事項(xiàng)不能作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容， 為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象設(shè)置了“負(fù)面清單”。102 號(hào)令的推出也進(jìn)一步為相關(guān)工作作出警示，即應(yīng)盡快落實(shí)102 號(hào)令，規(guī)范各項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為， 從而規(guī)避各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，加快事業(yè)單位改革發(fā)展。 將全面預(yù)算績(jī)效管理的要求落實(shí)到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中，加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政資金效益。 按照全面預(yù)算績(jī)效管理的要求，建立事前績(jī)效目標(biāo)制定、事中績(jī)效跟蹤監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，制定標(biāo)準(zhǔn)化可操作化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成量化的運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果，評(píng)估購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效果， 從而有效降低決策風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提高財(cái)政資金效益。

3.提升公益二類(lèi)水利事業(yè)單位內(nèi)生動(dòng)力

“撥改買(mǎi)”改革事項(xiàng)的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)，意味著公益二類(lèi)水利事業(yè)單位與財(cái)政撥款間的最后一根“紐帶”將徹底斷開(kāi)。 因此不論是出自于主觀意愿還是被動(dòng)要求，公益二類(lèi)水利事業(yè)單位作為參與市場(chǎng)博弈的新晉主體，都必須加強(qiáng)自身建設(shè)、 參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；并進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境、提高公益服務(wù)的能力和水平，從而將市場(chǎng)資源配置的主導(dǎo)權(quán)牢牢掌控在自己手里。

4.鼓勵(lì)民眾參與改革

隨著個(gè)體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，大眾服務(wù)模式正在向“參與者+享受者”模式轉(zhuǎn)向。 因此，公益服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方、提供方與受益方應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)。 其中，各級(jí)水行政主管部門(mén)擔(dān)任項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)者、過(guò)程監(jiān)督者、績(jī)效評(píng)價(jià)者角色，水利事業(yè)單位擔(dān)任服務(wù)生產(chǎn)者角色，廣大民眾則應(yīng)以受服務(wù)方表達(dá)訴求，并參與服務(wù)過(guò)程。 進(jìn)一步而言，其更有利于整合利用廣大社會(huì)資源，增強(qiáng)水利行業(yè)職工參與行業(yè)建設(shè)，激發(fā)水利行業(yè)經(jīng)濟(jì)活力， 增加水利公共服務(wù)供給， 提高水利公共服務(wù)水平和效率。 各級(jí)水行政主管部門(mén)需結(jié)合水利行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作， 不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式。

四、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革支持事業(yè)單位轉(zhuǎn)型發(fā)展，增強(qiáng)事業(yè)單位提供公共服務(wù)能力是改革的必然方向。 但作為一項(xiàng)新的改革舉措，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革仍需在理論研究、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面不斷進(jìn)行探索，促使水利事業(yè)單位分類(lèi)改革取得新進(jìn)展、 新成效，從而提高水利公共服務(wù)質(zhì)量和效率、培育和發(fā)展水利公共服務(wù)市場(chǎng)、滿(mǎn)足人民多元化的公益服務(wù)需求。 ■