中央銀行法律制度研究的拓展與深化
——評《金融穩(wěn)定視閾下中央銀行法律制度研究》

張 樊，王清粵

(1.湖北文理學院 政法學院，湖北 襄陽 441053；2.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079)

當今的金融環(huán)境在金融新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)、金融產(chǎn)品和服務(wù)不斷創(chuàng)新、金融與互聯(lián)網(wǎng)的銜接逐漸密切的狀態(tài)下顯得愈加復雜。在復雜的金融環(huán)境下，如何在不阻斷金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)上維持金融穩(wěn)定、促進金融行業(yè)的健康有序發(fā)展是現(xiàn)代金融發(fā)展亟待解決的問題。因而，金融穩(wěn)定成為了各國金融監(jiān)管法律制度普遍追求的目標，金融穩(wěn)定的狀態(tài)關(guān)乎一國金融體系和實體經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟的發(fā)展。作為維護金融穩(wěn)定的重要角色——中央銀行，與其相關(guān)的法律制度的健全與完善是金融體系穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。中央銀行在金融穩(wěn)定中扮演著三重角色：其一，中央銀行是中央政府金融監(jiān)管的代言人，金融監(jiān)管的核心目標是既保持金融創(chuàng)新、開放、發(fā)展的活力，又能有效防范系統(tǒng)性風險，中央銀行作為金融監(jiān)管機構(gòu)，更加強調(diào)宏觀金融的穩(wěn)定與防范。其二，中央銀行是金融消費者保護的推動者，基于中央銀行在數(shù)據(jù)收集等方面的優(yōu)勢及其法定地位，中央銀行在金融消費者權(quán)益保護方面的作用是無可替代的。其三，中央銀行是金融風險處置的領(lǐng)導者，中央銀行作為最后貸款人，維護金融體系的安全穩(wěn)定已經(jīng)成為央行實質(zhì)上的核心職能與角色功能。當前，社會各界對金融穩(wěn)定視域下中央銀行法律制度的整體構(gòu)建存在不少空白，無疑是今后一段時期中國金融體系改革與發(fā)展的一項重要課題。

常健教授撰寫的《金融穩(wěn)定視閾下中央銀行法律制度研究》(法律出版社，2019年8月版)一書的問世恰逢其時，該書從金融穩(wěn)定的視角出發(fā)，明確指出中央銀行的核心職能就是維護金融穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上結(jié)合豐富的素材與前瞻性的思維，系統(tǒng)地歸納了發(fā)達國家(地區(qū))中央銀行法律制度的發(fā)展成果及未來趨勢，在借鑒先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從整體分析、最后貸款人制度、與其他監(jiān)管機構(gòu)的法律關(guān)系以及“穿透式”監(jiān)管等角度，為我國中央銀行法律制度的發(fā)展和完善構(gòu)建了完整的理論框架。該書對我國金融穩(wěn)定視域下中央銀行法律制度的實踐和理論進行了全面、系統(tǒng)、完整地思考、研究和探討，這份成果將為我國中央銀行法律制度的設(shè)計提供可借鑒的理論基礎(chǔ)及經(jīng)驗參考，具有十分重要的現(xiàn)實意義和價值功效，很值得各位讀者和學術(shù)界的借鑒。

近年來有關(guān)中央銀行法律制度構(gòu)建的書籍并不少，但是能將金融穩(wěn)定基本原理、中央銀行法律制度的國外經(jīng)驗借鑒以及中國本土化的制度設(shè)計緊密地結(jié)合起來進行深入透徹分析的書籍并不多。該書緊扣金融穩(wěn)定的主題，將金融穩(wěn)定與中央銀行法律制度的構(gòu)建緊密銜接，從金融穩(wěn)定的定義入手，在梳理各國中央銀行及其研究人員、國際金融組織以及國內(nèi)外相關(guān)學者的定義的基礎(chǔ)上，提煉出了金融穩(wěn)定的法律特征：首先，金融穩(wěn)定是一種目標；其次，金融穩(wěn)定具有宏觀性，以防范系統(tǒng)性風險為特征；再次，金融穩(wěn)定具有動態(tài)性特征；最后，金融穩(wěn)定的維護分為日常維護和危機救助兩個層面。在日常的金融穩(wěn)定維護中，一則是商業(yè)金融機構(gòu)維護自身穩(wěn)定；二則是金融監(jiān)管部門維護金融穩(wěn)定；三則是中央銀行在宏觀層面運用貨幣政策工具維護金融穩(wěn)定。在危機救助中，中央銀行充當整個金融體系的最后貸款人，運用行政或財政手段進行救助。由此可見，中央銀行在維護金融穩(wěn)定過程中起著至關(guān)重要的作用：一是預(yù)防不穩(wěn)定，二是當市場不穩(wěn)定時進行處置。從另一方面來講，該書對中央銀行的核心職能進行了創(chuàng)新的詮釋：在現(xiàn)代金融體系中，尤其在金融危機救治過程中，充當最后貸款人并維護金融體系的安全與穩(wěn)定才是中央銀行的核心職能，貨幣政策功能、金融監(jiān)管功能、中央銀行國有化及中央銀行的獨立性趨勢則是現(xiàn)代中央銀行最后貸款人制度變遷過程的發(fā)展與延續(xù)，是中央銀行履行最后貸款人職能維護金融體系的安全與穩(wěn)定的手段和保障。至此，該書從金融穩(wěn)定和中央銀行的雙向角度闡述了相關(guān)基礎(chǔ)理論，將金融穩(wěn)定與中央銀行的核心職能緊密銜接，為中央銀行相關(guān)法律制度的完善作了充分鋪墊。

該書對發(fā)達國家(地區(qū))中央銀行法律制度的分析是一大亮點。在各國(地區(qū))金融法律中，最為重要的就是維護金融穩(wěn)定的核心性法律——中央銀行法，通過對美國、英國、歐洲等發(fā)達國家(地區(qū))中央銀行法律制度的歷史檢視，了解和準確把握各國中央銀行法律制度發(fā)展的動態(tài)，對我國金融穩(wěn)定視域下中央銀行法律制度的完善具有一定的參照意義。文章通過分析指出：“金融法律制度的修改與完善往往具有‘危機導向’的歷史特征?！北热?，英國19世紀接連爆發(fā)的金融危機使得《英格蘭銀行法》得以制定和逐步完善；1907年的金融危機促使美國《聯(lián)邦儲備法》的制定與美聯(lián)儲的建立；1929年的金融危機推動了《格拉斯——斯蒂格爾法》的制定與《聯(lián)邦儲備法》的修改。20世紀末到21世紀初，十余年間全球各地金融危機頻發(fā)，尤其是2007年國際性金融危機的爆發(fā)，使各國(地區(qū))紛紛檢視自身金融法律制度，掀起了新一輪金融法律制度修改的熱潮。我國中央銀行法律制度也作出了一定的回應(yīng)，將金融穩(wěn)定作為核心目標進行改革，極力防范系統(tǒng)性風險的積累與爆發(fā)，更加注重金融消費者權(quán)益的保護。

在分析發(fā)達國家(地區(qū))中央銀行法律制度發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，該書梳理了我國中央銀行法律制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)：我國中央銀行和中央銀行法律制度都不是根植于我國傳統(tǒng)社會的產(chǎn)物，而是隨著外國的堅船利炮一起到來的舶來品。我國中央銀行和中央銀行法律制度發(fā)端于百年前的大清銀行與《試辦銀行章程》《大清銀行則例》。雖然自1905年大清銀行建立后中國社會歷經(jīng)百年變革和數(shù)度政權(quán)的更迭，但中央銀行在中國百年社會經(jīng)濟發(fā)展中始終扮演著重要的角色。以上歷史脈絡(luò)的演變體現(xiàn)出我國中央銀行法律制度發(fā)展過程中的以下特點：中國歷史上中央銀行的設(shè)立與中央銀行法律制度的產(chǎn)生均是政治選擇的結(jié)果；中央銀行設(shè)立均以財政功能為主；中央銀行從“政府的銀行”向“銀行的銀行”演變。我國現(xiàn)行中央銀行法律制度在維護金融穩(wěn)定的視域下仍然存在許多問題，從觀念和立法的角度對我國中央銀行法制進行全方位的檢討，主要存在以下問題：一是傳統(tǒng)觀念的束縛，在我國中央銀行制度變遷的各個階段，政府往往是最直接的推動者，由于政府的偏好和有限理性、意識形態(tài)的剛性、官僚政治及集團之間的利益沖突等等，在政府權(quán)力為中心主導推動下的制度變遷會造成觀念上的阻礙。二是現(xiàn)行體制的缺憾，中央銀行貨幣政策決策體制存在專業(yè)化不足、行政傾向性明顯、決策科學性存疑等問題，另外，中央銀行被動貨幣發(fā)行體制以及中央銀行組織與監(jiān)管體制等方面的問題也層出不窮。三是基本立法的漏洞，中央銀行立法滯后性明顯、理念偏差較為嚴重、具體法律制度存在漏洞等等。在檢視的基礎(chǔ)上，該書從法理念的重構(gòu)，最后貸款人制度、存款保險制度、金融機構(gòu)破產(chǎn)制度的完善，強化中央銀行的透明度，重構(gòu)中國人民銀行的監(jiān)管職能等方面，構(gòu)建了完善我國中央銀行法律制度的整體框架。認清歷史，理解歷史，才能更好地創(chuàng)造歷史。對我國中央銀行和中央銀行法律制度變遷歷史的梳理，更能為我們深入理解和完善我國現(xiàn)行中央銀行法律制度提供清晰的思路。

由于我國中央銀行具有多重角色——“監(jiān)管人”“金融中心”“最后貸款人”等，基于中央銀行不同的角色定位，該書著重對中央銀行最后貸款人制度的完善進行了充分的探析，從基礎(chǔ)理論、角色誤讀及制度匡正三個層面循序漸進，探討基于“最后貸款人”身份的中央銀行法律制度的完善。中央銀行最后貸款人制度是中央銀行維護金融穩(wěn)定的核心制度，甚至可以認為中央銀行各項制度的產(chǎn)生也是最后貸款人制度變遷的結(jié)果。目前我國中央銀行出現(xiàn)了職能異化，其作為最后貸款人的角色出現(xiàn)了錯位，被當成了“萬能的救世主”“最先貸款人”和“最后埋單人”“保險閥”和“提款機”等等，關(guān)于最后貸款人的相關(guān)制度設(shè)計也出現(xiàn)了偏差，不利于中央銀行最后貸款人制度價值的實現(xiàn)。因此，關(guān)于最后貸款人規(guī)則的法律設(shè)計，應(yīng)堅持擇優(yōu)選擇原則、謹慎適用原則以及成本最小化原則，進一步規(guī)范最后貸款人的救助范圍，提高最后貸款人制度的透明度要求，運用多種形式促使最后貸款人制度功能的實現(xiàn)。中央銀行作為“最后貸款人”的角色至關(guān)重要，關(guān)于最后貸款人制度的法律設(shè)計問題也是金融領(lǐng)域研究的重點和熱點話題，該書將最后貸款人制度作為獨立的一章內(nèi)容進行詳細的闡述是符合現(xiàn)實需求的，具有重要理論意義和現(xiàn)實意義。

在不同的金融體系和經(jīng)營模式中，金融監(jiān)管都是金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長的重要制度保障。金融監(jiān)管是金融這個現(xiàn)代經(jīng)濟“神經(jīng)中樞”的“安全閥門”，加強金融監(jiān)管是維護國家經(jīng)濟安全的重要保證。金融監(jiān)管體系的調(diào)整往往具有“危機指向”的歷史特征?！昂笪C”時代，我國金融監(jiān)管面臨著巨大的困境：金融混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管框架存在漏洞，金融產(chǎn)品的創(chuàng)新對嚴格的“分業(yè)監(jiān)管”模式產(chǎn)生了挑戰(zhàn)，由于對金融穩(wěn)定認識的偏差，我國缺乏系統(tǒng)風險防范的領(lǐng)軍者。面對以上困難重重的現(xiàn)實，需要構(gòu)筑以中央銀行為核心的金融監(jiān)管體系，注重中央銀行與其他監(jiān)管機構(gòu)之間的法律關(guān)系的調(diào)整與平衡。對此，該書旗幟鮮明的指出：在我國目前尚未完全實現(xiàn)金融市場化的前提下，抓住“主要矛盾”，在“銀行主導型”金融體系中防止銀行系統(tǒng)受到金融風險的過分威脅，令銀保監(jiān)會重新回歸中國人民銀行，實現(xiàn)對主要系統(tǒng)性風險的有效監(jiān)管，保障金融穩(wěn)定。為加強論證，該書采取了可行性研究及博弈理論研究的方式論證了以上觀點在我國現(xiàn)行體制下的可行性，論證方式新穎，證明力度充分。

最后，該書從監(jiān)管者的角度明晰了中央銀行監(jiān)管制度的目標導向，適當運用“穿透式”監(jiān)管理論，有效實現(xiàn)金融穩(wěn)定與安全?！按┩甘健北O(jiān)管按照“實質(zhì)重于形式”的原則，不拘泥于形式上的監(jiān)管要求，力求發(fā)現(xiàn)金融活動背后的市場參與者的真實身份和識別金融業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性，實施全流程監(jiān)管，這對于防范系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定、統(tǒng)一監(jiān)管標準和消解監(jiān)管套利具有重要意義。但由于“穿透式”監(jiān)管自身面臨著復雜交易的悖論，其適用也面臨著一定的體制障礙，因此“穿透式”監(jiān)管不能完全代表金融監(jiān)管制度與監(jiān)管框架改革的趨勢，但其作為一種行之有效的監(jiān)管技術(shù)，對監(jiān)管技術(shù)的改革并未涉及我國金融監(jiān)管體制改革的目標，也未對現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架的調(diào)整產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

縱觀全書，筆者認為，該專著具有以下突出特色：

一是結(jié)構(gòu)合理，該專著的結(jié)構(gòu)設(shè)計可以通過“由廣到深、由點到面、由熱到冷”三個詞來概括?！坝蓮V到深”，該書的內(nèi)容既有廣度也有深度，涉及國內(nèi)外相關(guān)制度的發(fā)展趨勢與理論評析，深入挖掘了中央銀行法律制度的多層次內(nèi)容；“由點到面”，從金融穩(wěn)定這個核心出發(fā)，全面分析并總結(jié)了國內(nèi)外中央銀行法律制度的特點，對我國中央銀行法律制度的構(gòu)建和設(shè)計也是全方位進行的，比較系統(tǒng)和完整；“由熱到冷”，該書既是探討的金融領(lǐng)域的熱點問題，也可以看出作者非常冷靜地思考，作者通過深入的思考提出了很多創(chuàng)新的觀點，很值得在現(xiàn)實中完善中央銀行法律制度借鑒。

二是立意新穎，中央銀行法律制度作為一個悠久的研究話題，可以搜羅出的文獻卷帙浩繁，新的研究要在現(xiàn)有文獻的基礎(chǔ)上讓讀者耳目一新實屬不易。該書在傳統(tǒng)中央銀行法律制度研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來在金融領(lǐng)域的熱點問題——金融穩(wěn)定，將中央銀行與金融穩(wěn)定密切地聯(lián)系起來，突破了原有的僅基于中央銀行法律制度問題進行探討的束縛，使中央銀行法律制度的構(gòu)建與其在金融領(lǐng)域的特殊作用和身份結(jié)合起來，跨越了經(jīng)濟學、管理學等諸多領(lǐng)域的知識維度進行研究，立意十分新穎。

三是內(nèi)容豐富，該書基于金融穩(wěn)定這一重要線索，采用了歷史研究、比較研究等多種研究方法，對中央銀行法律制度涉及的多個方面的內(nèi)容一一進行探討和分析，該書從國內(nèi)外視角進行對比分析，借鑒國外先進的成功經(jīng)驗，探討了我國中央銀行法律制度的歷史沿革，在分析我國現(xiàn)有制度的困境及現(xiàn)實阻礙的基礎(chǔ)上進行制度設(shè)計，對有關(guān)中央銀行法律制度的內(nèi)容進行了系統(tǒng)、全面的梳理和剖析，內(nèi)容豐富、深入淺出、行文樸素、易于理解。

中央銀行法律制度是一個歷久彌新的重大理論和實踐研究課題，隨著金融環(huán)境的逐漸復雜化，金融網(wǎng)絡(luò)的密度不斷增大、金融機構(gòu)之間的連接不斷增強、互聯(lián)網(wǎng)滲入金融領(lǐng)域的程度不斷加深，特別是市場在資源配置過程中的決定性作用逐漸增強，維護金融穩(wěn)定的重要性日益凸顯，作為維護金融穩(wěn)定的重要角色——中央銀行的法律制度的完善也十分重要，在金融穩(wěn)定的視角下對我國中央銀行法律制度進行全方位的探究和詮釋是日后我國法學領(lǐng)域和金融領(lǐng)域研究的重點和熱點問題。常健教授撰寫的《金融穩(wěn)定視閾下中央銀行法律制度研究》一書是針對該問題進行深入研究的典型成果，對于我國中央銀行法律制度的完善起著不可忽視的作用。