調動基層河長湖長積極性全面建設健康河湖

方國華，林澤昕

（1.河海大學水利水電學院，210098，南京；2.河南建筑職業(yè)技術學院，450064，鄭州）

截至2018 年年底， 我國共設立了123 萬多名河長，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30 多萬名， 村級河長93萬多名；全國在1.4 萬個湖泊設立5.7萬名湖長，其中省、市、縣、鄉(xiāng)四級湖長2.4 萬名， 村級湖長3.3 萬名。 至此， 河長制湖長制在我國全面建立，實現(xiàn)從“有名”向“有實”轉變，河長制湖長制工作重點從全面建立轉移到強化河長湖長履職能力上來。 如何強化河長湖長履職能力，促進河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是新時期河長制湖長制工作面臨的新困境與新問題。

自河長制湖長制實施以來，我國河湖面貌有了較大程度的改善，水污染有效防止，水環(huán)境日益改善，水生態(tài)逐漸修復，違法占用水域岸線現(xiàn)象減少，全面推行河長制湖長制為緩解和解決河湖管理保護問題提供了有效手段。 然而，河長制湖長制是一種河湖治理與管理的長效機制，其效用的發(fā)揮具有一定的遲緩性，再加上部分河湖歷史遺留問題嚴重，河湖問題很難在短時間內得到完全徹底的解決。 目前我國部分河湖管理與治理仍然存在一定的問題，尤其對于面廣量大的農村河道，面臨的問題仍不容樂觀，存在如下幾個方面的問題：河湖水質情況較差，河道有行水障礙物和阻水高稈植物，水面有漂浮物；水域圍網(wǎng)肥水養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖情況普遍存在；農業(yè)面源污染較為嚴重；岸坡存在亂種亂墾的現(xiàn)象等。 基層河長湖長在整個河長湖長隊伍中所占數(shù)量龐大，是打通河湖管理“最后一公里”的關鍵，猶如細胞，對整個河長制湖長制機體至關重要，是保證河長制湖長制正常運轉且行之有效的基礎，其履職情況直接關系到河湖治理效果，直接關乎河湖面貌改善程度，甚至關乎人民的福祉。 鑒于此，迫切需要一套行之有效的激勵獎勵機制，提升基層河長湖長履職積極性， 改善河湖面貌，全面實現(xiàn)河湖的“河暢、水清、岸綠、景美”。

一、基層河長湖長職責

河長湖長職責是河長湖長履職的依據(jù)，也是開展河長湖長問責與激勵的基礎。 不同級別河長其職責側重有所不同。 《水利部辦公廳關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見的通知》中明確了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級各級河長湖長的職責， 并指出村級河長湖長主要負責在村（居）民中開展河湖保護宣傳， 組織訂立河湖保護的村規(guī)民約， 對相應河湖進行日常巡查， 對發(fā)現(xiàn)的涉河湖違法行為進行勸阻、制止，能解決的及時解決， 不能解決的及時向相關上一級河長湖長或部門報告， 配合相關部門現(xiàn)場執(zhí)法和涉河湖糾紛調查處理（協(xié)查）等。

不同地區(qū)結合基層河長湖長工作實際，對河長湖長職責進行了細化總結。 一般情況下，村級河長湖長由村委會主任或村支部書記擔任，由于其欠缺一定的河湖管理專業(yè)知識，對河湖管理工作認知不深，為便于其開展河湖管理工作， 有些地區(qū)將河長湖長職責總結提煉了 “基層河長湖長履職五步法”，即“一看、二查、三巡、四訪、五落實”。 “一看”指看水，水體顏色是否異常， 水生動植物生長是否正常，水體有無異味；“二查”指查牌，檢查河長牌有無缺失、立牌有無破損、公示信息是否完整、公示信息是否及時調整；“三巡”指巡河，巡查河道、河岸、河面三位一體、水體環(huán)境衛(wèi)生是否到位、 是否有新增污染源、是否存在生活建筑垃圾、是否有雨水排放口晴天排水；“四訪”指訪民，要求河長“必亮”身份，巡河“必談”水情，治理“必問”對策；“五落實”主要指落實制度保障、督考推動、問題整改到位。

二、河長制湖長制激勵機制

河長制湖長制是通過組織制度建設重塑河湖治理的權責利分配結構， 調動多層級治理主體的積極性，形成高層黨政部門立治、具體職能部門施治、基層群眾和社會力量參治的制度化激勵。 河長制湖長制激勵問責機制的目的在于落實治理責任，推動治理積極性。 而河湖治理積極性的推動，離不開決策者、實施者、第三方的共同參與。 對于河長制湖長制來講，決策者主要指高層黨政部門及領導，實施者主要指參與河湖治理的各個職能部門及基層河長湖長，第三方主要指社會公眾。 具體到基層河湖來講，其治理積極性的推動力主要來源于基層河長湖長及社會公眾。 也就是說，對于基層河湖治理來講，應通過行政問責與激勵、民眾監(jiān)督與參與來推動和調動河長湖長履職積極性。

問責即負向激勵，主要指對未完成任務目標、 瀆職失職懈怠者的處罰，激勵即正向激勵，主要指職務等級、精神和物質方面的獎勵。 問責與激勵兩者互為補充，相輔相成，問責能夠產生威懾作用，督促河長湖長完成河湖治理相應任務，防止其在河長制湖長制工作中懈怠、不作為；激勵能夠提高河長制湖長制相關人員履職的主動性和任務完成的積極性，實現(xiàn)河湖生態(tài)恢復與水資源保護。 問責與激勵是督促河長湖長履職的重要手段，是壓實河長湖長責任的必要舉措。 誰來問責、問責于誰是問責機制需要解決的首要問題。 問責于誰是解決問責對象的問題，顯而易見河長制湖長制應問責于河長湖長；而誰來問責是解決問責主體的問題，問責主體應不僅僅止步于行政內部，而且要跨步到行政外部。 現(xiàn)行河長湖長問責多由上級河長湖長向下級河長湖長問責或由政府對河長湖長進行問責，這種自上而下的行政內部考核沒有真正做到考核過程的透明化、 公開化、法治化，可以將公眾參與引入到河長湖長問責制中， 有效地彌補這一短板。 通過民意調查、河湖管理成效滿意度調查、對“河長湖長打分”等靈活多樣的方式吸引公眾參與到河長湖長問責之中， 監(jiān)督河長湖長履職情況，對履職不到位的河長湖長要嚴格問責，明確到人、到事、到問題，將河長湖長履職情況與其黨政業(yè)績聯(lián)系起來。

公眾參與河湖管理工作，是河長制湖長制模式下河湖管理與治理的必要補充，也是推動河長湖長履職的必要手段。 公眾不僅要參與到河長湖長履職監(jiān)督問責之中， 也可以通過“優(yōu)秀民間河長湖長”推選活動、設立企業(yè)河長湖長治水光彩基金、建立河長制湖長制主題公園等多種形式，吸引公眾參與河湖治理，使社會公眾分享河長湖長治理成果，提高公眾參與河湖管理的積極性與主動性，營造以民促官、官民共建、官民共享的河湖治理良好氛圍。

三、負向激勵和正向激勵

負向激勵和正向激勵的最終目的是激發(fā)河長湖長履職的積極性，過多的負向激勵勢必會挫傷河長湖長履職的積極性，因此在實際操作中應以正向激勵為主、負向激勵為輔。

1.負向激勵

負向激勵主要是對河長湖長瀆職失職所做的懲罰，避免河長湖長出現(xiàn)不作為、慢作為。 對河長湖長的問責， 可依據(jù)情況嚴重程度做不同處理，對情節(jié)較輕者，可做出責令作出書面檢查、誡勉談話、通報批評、薪資減少等處理，對于情節(jié)較重者，可做出停職檢查、降職、引咎辭職、免職、責令辭職等處理， 對于情節(jié)嚴重者，應追究其生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，涉嫌犯罪的移送監(jiān)察機關依法處理。

江蘇省常州市出臺的《常州市河長制工作問責辦法（試行）》中明確指出了河長制工作中存在的三大類18種失職失責情形， 明確了12 種問責方式， 為強化黨政領導干部履職意識，促進全市河湖的管理和保護工作提供有力支撐。 泰州市出臺的《河長制督查問責辦法》明確對出現(xiàn)河長制工作不重視、不作為、慢作為，河長制制度執(zhí)行不到位、工作不扎實、管理不完善，以及在推進河長制工作中決策失誤、執(zhí)行不力、處置不當?shù)惹樾蔚?，將對有關單位和個人進行問責。

2.正向激勵

正向激勵方式可以采用精神激勵和物質激勵相結合的方式。 精神激勵通常有以下方式：

①對于鄉(xiāng)級以上的河長湖長，一般對于考核結果優(yōu)秀的市總河 （湖）長、市河（湖）長、河（湖）長制組成部門以及表現(xiàn)突出的個人分別授予 “優(yōu)秀河（湖）長”、“河（湖）長制工作先進集體”、“河（湖）長制工作先進個人”稱號。

②對于連年考核優(yōu)秀的河長，可考慮優(yōu)先提拔任用。

物質獎勵主要有以下幾種方式：一是對激勵地方的總河 （湖） 長、河（湖）長、河（湖）長制組成部門以及表現(xiàn)突出的個人并發(fā)放一定額度的獎金；二是對每個激勵地方在安排水利專項資金時應予以傾斜，經(jīng)費的使用應符合相關規(guī)定要求；三是建立河長“治河保證金” 機制， 雙倍奉還保證金；四是政府可嘗試建立河長湖長激勵基金機制，對治河治湖成績優(yōu)秀的河長湖長進行褒獎。

對于不同河長湖長，激勵形式應靈活，充分發(fā)揮激勵效能。 如對于基層農村河長湖長，其待遇普遍不高，應偏重物質獎勵的方式對河長湖長進行嘉獎；如對于社區(qū)、街道等基層年輕河長湖長，應偏重精神獎勵方式，為其評優(yōu)評先、升職提拔提供依據(jù)。

四、公眾參與

公眾參與河湖管理與治理打破了“單一治水、局部治水”局限，為河長制湖長制工作注入了“源頭活水”。應充分發(fā)揮社會公眾在基層河湖治理中的作用， 明確社會公眾在河長湖長履職的監(jiān)督與評價地位，采用多種形式鼓勵、吸引公眾參與河湖管理。

秉承“公開、透明、法治”的原則，將公眾參與引入到河長制湖長制考核問責之中， 監(jiān)督河長湖長履職情況。 可以通過立法、聘請監(jiān)督員、建立義務監(jiān)督隊、“專家河長”等形式不斷拓展公眾參與河湖治理、監(jiān)督河長湖長履職路徑。 江蘇省將“全面實行河長制”以立法的形式予以確認，并在《江蘇省河道管理條例》（2017 年9 月24 立 法 通 過，2018 年1 月1 日 起 實施）中規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當建立河長制考核評價制度和公眾參與信息平臺，并聘請有關專業(yè)組織、社會公眾對河長的履職情況進行監(jiān)督和評價。鹽城市開通手機APP 和微信公眾號， 暢通公眾參與渠道；鹽都區(qū)出臺“民間河長”管理辦法；大豐區(qū)、東臺市開展“隨手拍”活動。 連云港市贛榆區(qū)組織河長制社會監(jiān)督隊伍，成立河長制社會監(jiān)督機構，聘請群眾為河湖管理保護監(jiān)督員，對贛榆區(qū)河道管護進行社會監(jiān)督。 南京市鼓樓區(qū)聘請河海大學24 名教授學者作為“專家河長”，參與鼓樓河道治理、河長制專業(yè)培訓等。

公眾參與在農村河湖管理與治理中發(fā)揮不可忽視的作用，在對河長湖長及相關河長制湖長制工作單位與個人獎勵的同時，對河湖管理與治理有突出貢獻的民眾也應給予一定的獎勵，刺激公眾參與河湖治理的積極性，如對河湖違法違規(guī)行為進行舉報的個人應予以獎勵，對河湖狀況關心且具有河湖保護意識的民眾，可聘用其為巡查員或保潔員，并發(fā)放相應工資與獎勵。 除此之外，我國貧困人口大部分分布在農村地區(qū)，對公眾的獎勵可結合扶貧工作、新農村建設等進行， 可借助河長制湖長制平臺，設立公益性崗位， 幫助貧困民眾脫貧。江蘇省徐州沛縣建立 “河長制+脫貧攻堅”模式，優(yōu)先選聘本地建檔立卡貧困戶擔任河道保潔員及巡查員。 淮安市抓住全面推行河長制湖長制這一巨大契機， 積極探索用新理念、新方法推動治水興水新實踐，推進“河長制+生態(tài)脫貧”的探索實踐，將河長制工作與扶貧脫貧相結合， 通過聘用“建檔立卡”貧困戶擔任河道保潔員、設立公益性崗位等措施， 既保護了河湖生態(tài)環(huán)境， 又助推精準扶貧精準脫貧工作更好地開展， 讓眾多貧困戶在家門口收獲了“生態(tài)紅利”。 淮安市河長辦、市水利局、市婦聯(lián)啟動“巾幗河（湖）長”護河行動，市縣區(qū)婦聯(lián)組織為各類杰出女性代表獲頒河（湖）長聘書。

五、結 語

基層河長湖長是整體河長湖長體系的重要組成部分， 其履職情況直接影響到現(xiàn)階段河長制湖長制由“有名”向“有實”轉變。 基層河湖管理是河湖管理體系中相對薄弱的環(huán)節(jié)， 本文探討構建基于問責與激勵、 公眾參與的河長制湖長制激勵機制，雙管齊下，充分發(fā)揮基層河長湖長的積極性， 增強其履職意識與能力， 破解基層河湖治理與管理難題，早日全面實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的健康河湖。 ■