論我國環(huán)境公民訴訟制度的屬性及其程序矯正

[摘 要]環(huán)境公民訴訟是對公民或公民組織作為原告提起的環(huán)境公益訴訟的學(xué)理簡稱，而我國立法將其屬性錯誤地設(shè)定為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟。此種錯誤屬性設(shè)定的理論基礎(chǔ)有二，分別是以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的訴權(quán)基礎(chǔ)理論和將環(huán)境公益責(zé)任屬性認定為民事責(zé)任的理論判斷。這二者都存在根本性錯誤。環(huán)境公民訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)是憲法監(jiān)督權(quán)，環(huán)境公益責(zé)任的屬性應(yīng)是行政責(zé)任。在對這兩項理論基礎(chǔ)進行辨析與矯正后，應(yīng)將環(huán)境公民訴訟的屬性從環(huán)境公益侵權(quán)訴訟矯正為環(huán)境公益監(jiān)督訴訟，即環(huán)境公益司法審查訴訟。此外，針對現(xiàn)有的環(huán)境公民訴訟制度程序設(shè)置存在的載體錯擇、與行政執(zhí)法程序脫節(jié)等問題，應(yīng)將程序載體更改為行政公益訴訟，并完善行政管轄優(yōu)先原則與規(guī)則的相關(guān)規(guī)定。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公民訴訟;環(huán)境民事公益訴訟;行政公益訴訟;環(huán)境公益監(jiān)督訴訟;行政管轄優(yōu)先原則

[中圖分類號]D925.3 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2020）04-0079-11

On the attribute and procedure correction of environmental citizen litigation system in China

XIN Shuai

（Law School，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：Environmental citizen litigation is the academic abbreviation of environmental public interest litigation brought by citizens or citizen organizations as plaintiffs. Chinas legislation wrongly sets its attribute as environmental public interest tort litigation. There are two theoretical bases for the setting of this kind of wrong attribute，namely the basic theory of the right of action based on environmental rights and the theoretical judgment of identifying the attribute of environmental public interest liability as civil liability. However there is something fundamentally wrong with the both. The basis of the right of action of environmental citizen should be the constitutional right of supervision，and the attribute of environmental public interest liability should be the administrative liability. After analyzing and correcting the two theoretical bases，the attribute of environmental citizen litigation should be corrected from environmental public interest tort litigation to environmental public interest supervision litigation，namely environmental public interest judicial review litigation. In addition，for the problems of platform selection error and disconnection from the procedure of administrative law enforcement in the existing environmental citizen litigation system，we should change the procedure platform into the administrative public interest litigation，and improve the relevant provisions of the priority principle of administrative jurisdiction and rules.

Key words：environmental citizen litigation; environmental civil public interest litigation; administrative public interest litigation; environmental public interest supervision litigation; administrative jurisdiction priority principle

一、引言

我國現(xiàn)有環(huán)境民事公益訴訟制度隱含兩種本質(zhì)屬性迥異的獨立訴訟類型。第一種是行政機關(guān)針對環(huán)境公益責(zé)任主體提起的訴訟，其本質(zhì)本應(yīng)為環(huán)境行政執(zhí)法訴訟[1]。第二種是公民組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，其本質(zhì)屬性本應(yīng)為環(huán)境公益監(jiān)督訴訟或環(huán)境公益司法審查訴訟[2]137-147。我國現(xiàn)有相關(guān)理論和立法尚未清晰地區(qū)分二者，并且錯誤地將二者的屬性設(shè)置為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟，以民事訴訟程序為二者的程序載體，在事實上實施了以私法制度解決公法問題的錯誤方案。這種錯誤設(shè)置與我國公私法分立的法律體系存在尖銳的理論和制度沖突。是故，對二者進行區(qū)分和矯正成為當(dāng)下環(huán)境公益訴訟制度深度研究的重點方向。本文是對第二種訴訟，即公民組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，進行屬性和程序矯正的努力。為論述清晰考慮，本文用“環(huán)境公民訴訟”這一簡短概念指代此種訴訟。下文的論述將從環(huán)境公民訴訟的屬性與程序設(shè)置兩個方面展開。

需要注意的是，本文所討論的環(huán)境公益是純粹環(huán)境公益，指由全體人民公法性共有與共享而無法被區(qū)分為具體的個體利益的公共利益，而不是指由具體的可區(qū)分的個人或民商事利益集合而成的非純粹公益。

二、環(huán)境公民訴訟的屬性矯正

我國主流理論和立法都將環(huán)境公民訴訟屬性設(shè)定為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟。在這種訴訟中，公民組織可以直接起訴環(huán)境公益損害責(zé)任主體并要求其承擔(dān)環(huán)境公益損害賠償責(zé)任。此種屬性設(shè)置有兩個重要理論前提：一是以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的訴權(quán)基礎(chǔ)理論，二是將環(huán)境公益責(zé)任屬性認定為民事責(zé)任的理論論述。但二者都存在重要謬誤。在對二者進行檢視、分析、矯正與替換的過程中，環(huán)境公民訴訟現(xiàn)有的環(huán)境公益侵權(quán)訴訟的屬性設(shè)置將會被證偽，而它的環(huán)境公益監(jiān)督訴訟（環(huán)境公益司法審查訴訟）屬性將會被呈現(xiàn)和證成。

（一）現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟屬性的表象和實相

我國現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟的屬性具有表象與實相二重面相。從相關(guān)立法規(guī)定與主流理論闡釋的視角觀察，它的表象是公民組織提起的救濟環(huán)境公益的環(huán)境公益侵權(quán)訴訟。但是，從公法視角觀察，它的實相是公民組織提起的私人環(huán)境執(zhí)法訴訟。這一實相可以從其表象中推導(dǎo)出來。我國公民訴訟的基本模式是適格公民組織可以直接起訴環(huán)境違法責(zé)任主體，要求其承擔(dān)環(huán)境公益責(zé)任，并不以行政機關(guān)為必要被告。然而，一直被理論界和立法機關(guān)忽略的是，這種直接起訴環(huán)境違法責(zé)任主體，且要求其承擔(dān)環(huán)境公益損害責(zé)任的訴訟應(yīng)屬于執(zhí)法訴訟，其實際效果是在環(huán)境違法發(fā)生后通過司法途徑完成環(huán)境法的執(zhí)法工作。在程序上，這種訴訟應(yīng)是環(huán)境行政執(zhí)法程序的司法延伸。執(zhí)法訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)是基于公益代表人身份（行政機關(guān)）所擁有的公權(quán)力，而非私權(quán)利。換言之，按照基本的公私法區(qū)分法理，要求環(huán)境違法責(zé)任主體承擔(dān)環(huán)境公益責(zé)任的請求權(quán)并非是民事請求權(quán)。因為此種請求權(quán)的基礎(chǔ)并非是民法上的物權(quán)、債權(quán)以及其他民事權(quán)益，而是執(zhí)法權(quán)（職權(quán)）。所以，現(xiàn)有環(huán)境公民訴訟的模式其實授予了公民組織一種通過訴訟途徑借助法庭行使公權(quán)力（執(zhí)法權(quán)）的資格和機會，使得環(huán)境公民訴訟實質(zhì)上成了私人環(huán)境執(zhí)法訴訟。

（二）訴權(quán)基礎(chǔ)理論的錯誤和矯正

訴權(quán)基礎(chǔ)理論是對于原告如何獲得起訴資格這一問題的法理闡釋和論證。對于環(huán)境公民訴訟，訴權(quán)的基礎(chǔ)理論問題就是針對公民組織為什么可以獲得原告資格參與環(huán)境公益司法救濟程序這一問題的法理回答。訴權(quán)基礎(chǔ)理論對于環(huán)境公民訴訟的屬性設(shè)置具有決定性作用。我國現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟制度的訴權(quán)基礎(chǔ)理論是民事救濟論提供的環(huán)境權(quán)方案。這一方案的理論謬誤是我國現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟制度屬性設(shè)置錯誤的根本原因。

1.訴權(quán)基礎(chǔ)理論的環(huán)境權(quán)方案

環(huán)境公民訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)理論的難點在于：環(huán)境公民訴訟涉及的公共利益并非傳統(tǒng)意義上的具體的民事利益或者私人利益的集合，所以環(huán)境公共利益的損害也就無法被具體化為每個公民的民事利益損害。公民能夠提起的傳統(tǒng)訴訟都需要以公民合法民事利益遭受損害為前提。因此，在純粹公益受損的情況下，意欲提起訴訟的公民或者公民組織因與案件本身缺少傳統(tǒng)訴訟所要求的真實利益相關(guān)聯(lián)，所以也就無法以純粹的公共利益受損為理由提起傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)訴訟或者行政訴訟。換言之，在傳統(tǒng)的訴訟制度中，公民因缺少訴權(quán)基礎(chǔ)而無法啟動訴訟程序救濟純粹環(huán)境公益損害。

對此困境，民事救濟論者提出將環(huán)境權(quán)具體化為民事權(quán)利的解決方案。這一方案通過將環(huán)境權(quán)具體化為民事權(quán)利的方式，將環(huán)境公益對應(yīng)公民個人可以享有的民事化的環(huán)境權(quán)，從而將環(huán)境公益的損害轉(zhuǎn)化成了民事化的公民環(huán)境權(quán)的損害，使得公民借助侵權(quán)法直接救濟環(huán)境公益成為可能[2]2-5。由此，當(dāng)環(huán)境公益遭受損害的時候，公民或者公民組織就可以獲得直接起訴環(huán)境公益損害主體，并要求后者承擔(dān)環(huán)境公益責(zé)任的民事訴權(quán)。

盡管環(huán)境權(quán)尚未被作為民事權(quán)利或訴權(quán)基礎(chǔ)實際規(guī)定到民法中，但是實際上現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟制度已經(jīng)實現(xiàn)了民事救濟論的制度構(gòu)想。環(huán)境權(quán)理論為此種制度設(shè)計提供了唯一契合的法理解釋?，F(xiàn)行環(huán)境公民訴訟制度授予了公民組織可以直接起訴環(huán)境違法者的權(quán)力，并可以直接要求環(huán)境違法者承擔(dān)環(huán)境公益損害責(zé)任。此民事訴權(quán)是以侵權(quán)訴訟程序作為程序載體，亦即現(xiàn)有立法所認可的環(huán)境公民訴訟訴權(quán)的基礎(chǔ)性和前提性的權(quán)利并非是公權(quán)力或者公法上的權(quán)利，而是一種對應(yīng)著環(huán)境公益的民事權(quán)利。而這正是環(huán)境權(quán)方案的主要內(nèi)容。加之民事救濟論在我國環(huán)境法學(xué)理論的主流地位與對立法的影響力，可以推知環(huán)境權(quán)具體化（民事化）理論事實上是我國現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟制度的訴權(quán)基礎(chǔ)理論。

2.環(huán)境權(quán)方案存在的理論問題

環(huán)境權(quán)版本的訴權(quán)基礎(chǔ)理論存在嚴(yán)重的理論問題：不僅無法在私法體系內(nèi)實現(xiàn)邏輯自洽，而且與憲法等公法理論與制度存在根本沖突。

（1）環(huán)境權(quán)方案無法在私法體系內(nèi)實現(xiàn)邏輯自洽

環(huán)境權(quán)方案主張公民組織因其成員擁有環(huán)境權(quán)而當(dāng)然享有公益訴訟代表人資格與起訴權(quán)。但事實上，此種從環(huán)境權(quán)到起訴資格與起訴權(quán)的轉(zhuǎn)換無法在民事法律制度內(nèi)實現(xiàn)。即使賦予公民與公民組織以民事環(huán)境權(quán)，對于提起訴訟的公民組織而言，此項權(quán)利的輻射范圍也僅限于環(huán)境公益中公民組織成員的虛擬份額，而不能輻射所有人民共享的其他公益份額。所以，針對環(huán)境公益，公民組織只能代表自己的組織和成員發(fā)表意見，而不能當(dāng)然地在法庭中直接成為全體人民的訴訟代表人。既然環(huán)境公益理論上的“共有者”是全體人民，那么只有獲得全體人民的授權(quán)才能成為真正的公益訴訟代表人。然而，在缺少訴訟代表人選任程序的情況下，未經(jīng)全體共有人推選的公民組織必然缺少在公民訴訟中成為全體人民的公益訴訟代表人的正當(dāng)性基礎(chǔ)。而現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟程序無論從理論還是制度角度都無法承擔(dān)從全體人民中推選訴訟代表人的重任，所以根本不應(yīng)因為公民組織成員享有環(huán)境權(quán)這一簡單理論基礎(chǔ)而直接認可公民組織的公益訴訟代表人資格與起訴權(quán)。因此，在民法的理論與制度框架內(nèi)，環(huán)境權(quán)方案其實是無法實現(xiàn)的。

（2）環(huán)境權(quán)方案與憲法等公法理論與制度存在根本沖突

如上文所述，訴權(quán)基礎(chǔ)理論的環(huán)境權(quán)方案和受其影響的現(xiàn)有環(huán)境公民訴訟的立法模式授予了公民組織直接起訴環(huán)境公益損害主體追究環(huán)境違法者公益責(zé)任的訴權(quán)。此種訴權(quán)在表面上是一個擴大版的侵權(quán)之訴的訴權(quán)，但其實質(zhì)卻是執(zhí)法之訴的訴權(quán)。此種訴權(quán)的權(quán)利前提是作為公權(quán)力之一的行政執(zhí)法權(quán)?？梢?，訴權(quán)基礎(chǔ)理論的環(huán)境權(quán)方案實質(zhì)上是以授予民事訴權(quán)的方式間接地授予公民組織以行政執(zhí)法權(quán)，而使公民組織在訴訟中成為公益代表人。問題在于，從公法的視角觀察，環(huán)境權(quán)并不能夠使得公民組織獲得憲法屬性的公益代表人身份和行政執(zhí)法權(quán)。

首先，環(huán)境權(quán)是以錯誤的權(quán)利設(shè)置表達了一項歷史悠久的公法權(quán)利。依據(jù)憲法法理，全體人民對于環(huán)境等領(lǐng)域的公共利益的共有并非是民事上的共有，而是政治和憲法意義上的公法共有;參與純粹公益維護工作的行為并非是民事屬性的法律行為，而是參政議政的公法法律行為;公民在純粹公益中的份額并非是民事利益，而是政治利益和憲法利益。所以，對于具體公民而言，實現(xiàn)此種利益的法律上之力應(yīng)是憲法和公法上的政治參與權(quán)，而不是基于民事共有的民事權(quán)利。政治參與權(quán)的歷史源遠流長，貫穿人類文明的歷史長河，它的出現(xiàn)遠遠早于環(huán)境權(quán)。因此，公民并不需要環(huán)境權(quán)賦予其參與環(huán)境公益相關(guān)的公共決策的資格和機會。

其次，環(huán)境權(quán)方案所主張的每個公民都與環(huán)境公益存在關(guān)聯(lián)是正確的，每個公民具有參與環(huán)境公益維護的權(quán)利也是正確的，但這兩項主張依然無法成為公民組織成為公益代表人的充分條件。擁有政治參與權(quán)意味著每位公民都可以參政議政，但并不意味著公民可以自動獲得公益代表人的資格。而唯有擁有公益代表人資格才意味著公民享有代表全體人民管理公益事務(wù)的資格與公權(quán)力。這是一項公法性質(zhì)的資格和權(quán)力，而非私法性質(zhì)的資格和權(quán)利。與民事權(quán)利直接基于民事利益的產(chǎn)生不同，這種資格和權(quán)力只有通過代議制民主程序才能合法產(chǎn)生。概而言之，在經(jīng)歷代議制民主程序的選拔后，由此產(chǎn)生的政府機關(guān)和特定公職人員才能獲得公共信托（人民托付）而成為公益代表人。亦即，在代議制民主中，政府就是公益代表人，公益代表人就是政府。政府享有代表全體人民管理公共利益的職權(quán)（公權(quán)力）。具體到純粹環(huán)境公益維護的問題上，行政機關(guān)是立法后管理和維護公共利益的第一位權(quán)力和職權(quán)主體，具有當(dāng)然的公益代表人資格。在環(huán)境公益損害發(fā)生后，環(huán)境公益救濟是代議制民主所產(chǎn)生的行政機關(guān)的專屬職權(quán)。因此，針對環(huán)境公益損害主體提起的執(zhí)法訴訟的訴權(quán)應(yīng)包含在這項職權(quán)之中。

在民事訴訟中以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)直接給予公民組織以公益代表人資格是繞過了代議制民主程序所實施的憲法性的資格與權(quán)力授權(quán)。它使得公民組織能夠借助法庭或者請求法庭代替行政機關(guān)進行行政執(zhí)法工作，進而形成拋開行政機關(guān)由公民啟動的執(zhí)法訴訟機制，從而使得不具備代表性的少數(shù)公民獲得了一種體現(xiàn)為訴權(quán)的實質(zhì)性的職權(quán)。而其所允許不具備廣泛民意代表性的公民或者公民組織代替行政機關(guān)借助司法途徑進行執(zhí)法的做法，也使得公民組織的公益代表人資格、執(zhí)法訴權(quán)與行政機關(guān)的公益代表人資格、執(zhí)法權(quán)相互沖突。

總之，參與環(huán)境公益維護的權(quán)利并非民事權(quán)利，而是憲法權(quán)利和公法權(quán)利;代表人民進行環(huán)境公益管理與訴訟的權(quán)力也并非民事權(quán)利，而是公權(quán)力;其相應(yīng)的資格也并非民法資格，而是公法資格。環(huán)境權(quán)方案是建立在對以上三個概念屬性混淆的基礎(chǔ)之上，脫離了憲法確定的代議制民主框架，它與人民主權(quán)原則下全體人民對于行政機關(guān)的授權(quán)相互沖突。

3.訴權(quán)基礎(chǔ)理論的監(jiān)督權(quán)方案

環(huán)境權(quán)方案不僅無法證成公民組織的公益代表人資格，而且此方案以證成環(huán)境公民訴訟中公民組織的公益代表人資格為努力方向也是錯誤的。在缺少代議制民主程序授權(quán)的情形下，公民組織本身就不能成為公益代表人。盡管民事訴訟法的立法程序本身也是代議制民主的體現(xiàn)，但民事訴訟法對于公民組織資格的規(guī)定不應(yīng)被認定為代議制民主程序下的公權(quán)力授權(quán)。即使需要進行此種授權(quán)，也應(yīng)該依照公法程序，而非私法程序。另外，既然已經(jīng)將行政機關(guān)設(shè)立為公益代表人，那么根本就沒有必要再設(shè)立與其平行的另一種公益代表人。因此關(guān)于環(huán)境公民訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)問題需要轉(zhuǎn)換為：在公民組織不具備公益代表人資格的情況下，公民組織應(yīng)當(dāng)以何種權(quán)利為基礎(chǔ)啟動保護環(huán)境公益的訴訟？在我國法律背景下，此項權(quán)利是憲法所規(guī)定的公民政治權(quán)利中的監(jiān)督權(quán)，理由如下：

首先，監(jiān)督權(quán)授予公民監(jiān)督國家機關(guān)行使職權(quán)的權(quán)利，不與國家機關(guān)（行政機關(guān)）的職權(quán)相違背，二者存在呼應(yīng)與契合的關(guān)系。監(jiān)督權(quán)是憲法直接規(guī)定的公民個人的權(quán)利，而非公權(quán)力，所以不以取得公益代表人資格（公共職權(quán)）為前提。因此公民無須經(jīng)歷代議制民主程序去獲得代表全體人民的資格就可以行使這項權(quán)利。在法理和制度來源上，這項權(quán)利與國家機關(guān)的職權(quán)并不矛盾。在實踐中，這項權(quán)利與國家機關(guān)享有的權(quán)力可以相互配合，形成良性互動：在國家機關(guān)行使管理和維護公共利益法定職權(quán)的同時，公民享有對其監(jiān)督的權(quán)利;在國家機關(guān)及其工作人員的行為違反法律侵犯公共利益和私人利益的時候，公民可以運用監(jiān)督權(quán)及時干預(yù)和矯正，以保證公益代表人（國家機關(guān)）行使職權(quán)的行為不會超越合法的限度（公共信托）。

其次，監(jiān)督權(quán)可以而且應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為公法訴訟上的訴權(quán)。訴訟是重要的救濟手段，也是監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的重要領(lǐng)域。具體而言，在立法后的公共決策階段，立法將行政訴訟設(shè)定為監(jiān)督行政機關(guān)的訴訟[3]，公民監(jiān)督權(quán)的最直接保障就是行政訴訟制度[4]。因此，公民憲法監(jiān)督權(quán)應(yīng)體現(xiàn)為行政訴訟的起訴權(quán)：行政訴訟原告的起訴權(quán)基礎(chǔ)一方面是其享有的合法利益，另一方面就是憲法規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)。然而，現(xiàn)有的行政訴訟制度在公益領(lǐng)域?qū)τ诠駪椃ūO(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)并不充分。我國現(xiàn)行行政訴訟法中公民訴權(quán)的前提是公民的合法權(quán)益遭受損害，而合法權(quán)益的概念局限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，所以現(xiàn)行的公民提起的行政訴訟屬于行政私益訴訟，或稱之為私益監(jiān)督訴訟、私益司法審查之訴。公共利益受損已經(jīng)成為檢察機關(guān)獲得行政訴訟訴權(quán)的前提，但是仍然不是公民獲得訴權(quán)的前提。但這也并非監(jiān)督權(quán)的權(quán)能不夠，而是行政訴訟制度在立法之初的保守與謹(jǐn)慎考量。為了在公共利益領(lǐng)域充分保障公民的憲法監(jiān)督權(quán)，應(yīng)該設(shè)立行政公益訴訟（又名公益監(jiān)督訴訟或公益司法審查之訴），在公共利益受損而行政機關(guān)怠于或者違法行使職權(quán)的時候，賦予公民原告資格起訴主管行政機關(guān)以及相關(guān)的行政違法責(zé)任主體，并將公民的憲法監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟的訴權(quán)。所以環(huán)境公民訴訟可以成為行政公益訴訟在環(huán)境領(lǐng)域的具體表現(xiàn)和特殊稱呼。

再次，監(jiān)督權(quán)本身是一項歷久彌新的憲法權(quán)利，歷經(jīng)過法律實踐的無數(shù)考驗，已被認可為一項可證成的成熟權(quán)利。它不僅在包含憲法的公法體系內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而且與私法體系也存在和諧關(guān)系。

（三）環(huán)境公益責(zé)任的屬性錯誤和矯正

將環(huán)境公益責(zé)任屬性錯誤地判斷為民事責(zé)任是將環(huán)境公民訴訟屬性錯誤地設(shè)置為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟的第二個重要理論基礎(chǔ)。在時間線上，我國環(huán)境法的理論和立法對環(huán)境公益責(zé)任的民事屬性判斷在前，對環(huán)境公民訴訟的屬性設(shè)置在后。所以辨明和矯正環(huán)境公益責(zé)任的屬性是環(huán)境公民訴訟屬性矯正的第二項前提工作。

1.民事責(zé)任與行政責(zé)任之辨

將環(huán)境公益責(zé)任定義為民事責(zé)任是民事救濟論的組成部分，也是環(huán)境權(quán)理論的自然延伸。只有將此種責(zé)任定義為民事責(zé)任才可以實現(xiàn)民事救濟論者將環(huán)境公益損害救濟納入侵權(quán)訴訟的構(gòu)想。例如，楊立新認為：“環(huán)境污染責(zé)任是重要的特殊侵權(quán)責(zé)任類型，在侵權(quán)法中占有重要地位。《侵權(quán)責(zé)任法》對保護環(huán)境問題做出嚴(yán)格規(guī)定，讓污染環(huán)境造成損害的人無法逃避侵權(quán)責(zé)任，使生活和生態(tài)環(huán)境得到妥善保護。”[5]

相關(guān)立法對環(huán)境公益責(zé)任的定義顯然受到民事救濟論的影響。我國《環(huán)境保護法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！逼渲校瑩p害的內(nèi)涵包括私益損害與公益損害二者，公益責(zé)任被納入了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的范疇，成為一種法定的民事責(zé)任。同樣，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而即將生效的我國《民法典》第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”更是清晰地將環(huán)境公益責(zé)任設(shè)置為民事責(zé)任。

相關(guān)理論和立法將環(huán)境公益責(zé)任的屬性錯判為民事責(zé)任在很大程度上導(dǎo)致我國現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟的屬性被設(shè)置為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟。首先，將環(huán)境公益責(zé)任定義為民事責(zé)任后，通過民事法律手段（即侵權(quán)訴訟）實現(xiàn)此種責(zé)任就是順理成章的結(jié)果。其次，在環(huán)境權(quán)理論的幫助下，公民成了追索環(huán)境民事公益責(zé)任的主體。每個公民在環(huán)境公益上都具有民事環(huán)境權(quán)，對于環(huán)境公益的侵害就是對于公民環(huán)境權(quán)的侵害，隨之產(chǎn)生的責(zé)任就成為侵犯公民的民事環(huán)境權(quán)而導(dǎo)致的民事責(zé)任，公民也就成為追索環(huán)境公益責(zé)任的請求權(quán)人，并可通過提起民事訴訟起訴環(huán)境違法者而直接維護自己的環(huán)境權(quán)和環(huán)境公益。

但是，從法理上來講，環(huán)境公益責(zé)任的屬性不應(yīng)當(dāng)是民事責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)是行政責(zé)任。因為環(huán)境公益責(zé)任并非是因侵犯公民環(huán)境權(quán)而產(chǎn)生，而是因違背公法（行政法）為相應(yīng)主體設(shè)置的維護公共利益與秩序的義務(wù)而產(chǎn)生。作為大陸法系的國家，我國行政法是最為重要的公益保護法，它設(shè)置了公益與公序保護的義務(wù)以及違反此種義務(wù)的公益責(zé)任。行政違法就是對法定公共秩序或公共利益的損害，是對公益和公序保護義務(wù)的違反。所以公益責(zé)任在理論和制度上都被包含在行政責(zé)任范疇之內(nèi)，公益責(zé)任概念只是行政法律責(zé)任的另一種表達方式而已。

環(huán)境法是典型的以行政法律規(guī)范為主體的部門法，其功能在于為行政相對人設(shè)定義務(wù)，劃分私人利益與公共利益邊界。當(dāng)環(huán)境行政違法行為發(fā)生、環(huán)境公益保護義務(wù)被違背、環(huán)境公益被損害時，相應(yīng)的行政責(zé)任就會隨之產(chǎn)生以用來救濟環(huán)境公共利益。例如，當(dāng)一個企業(yè)因非法排污而遭受行政處罰的時候，責(zé)令改正與行政處罰所施加的行政責(zé)任就是環(huán)境公益責(zé)任。

鑒于公共利益是由全體人民政治性和憲法性共享的利益，所以環(huán)境公益責(zé)任的受償主體應(yīng)該是全體人民，而非個別公民，即使后者擁有環(huán)境權(quán)，但其環(huán)境權(quán)也只能是對應(yīng)自己在環(huán)境公益當(dāng)中的微小份額。因此，只能是由能夠代表全體人民的公益代表人（具體指行政機關(guān)）來追索公益責(zé)任。未經(jīng)代議制民主程序授權(quán)，任何不擔(dān)任相應(yīng)公職的公民與組織都不具備公益代表人資格，都無權(quán)代表全體公民追索公益責(zé)任。所以，環(huán)境公益責(zé)任的公法（行政法）屬性并不支持現(xiàn)有環(huán)境公民訴訟的環(huán)境公益侵權(quán)訴訟與私人執(zhí)法訴訟的屬性設(shè)置。

2.環(huán)境責(zé)任屬性設(shè)置的矯正

除了在理論上將環(huán)境公益責(zé)任屬性從民事責(zé)任改正為行政責(zé)任之外，還應(yīng)進行立法的修改[1]。首先，應(yīng)將我國《環(huán)境保護法》第64條：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！备臑椋阂蛭廴经h(huán)境和破壞生態(tài)造成私人利益損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)法律責(zé)任;造成行政機關(guān)管轄權(quán)限范圍內(nèi)公共利益損害的，應(yīng)當(dāng)依照環(huán)境管理相關(guān)的行政法律規(guī)范的規(guī)定承擔(dān)行政法律責(zé)任。

其次，應(yīng)將《侵權(quán)責(zé)任法》第65條：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！备臑椋阂蛭廴经h(huán)境造成民事?lián)p害的，污染者應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任;因污染環(huán)境造成環(huán)境公益損害的，應(yīng)依據(jù)行政法律規(guī)范承擔(dān)行政法律責(zé)任。

最后，應(yīng)將《民法典》第1229條：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！备臑椋阂蛭廴经h(huán)境造成民事?lián)p害的，污染者應(yīng)當(dāng)依據(jù)本法承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任;因污染環(huán)境造成環(huán)境公益損害的，應(yīng)依據(jù)行政法律規(guī)范承擔(dān)行政法律責(zé)任。并刪除第1234條、第1235條的規(guī)定。此外，還需以此類推更改其他單行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

（四）環(huán)境公民訴訟的正確屬性

在環(huán)境公民訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)與環(huán)境公益責(zé)任屬性澄清后，就應(yīng)對環(huán)境公民訴訟的屬性設(shè)置上的錯誤進行矯正。我國立法將環(huán)境公民訴訟的屬性設(shè)置為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟是錯誤的。首先，此種屬性設(shè)置實際上使得環(huán)境公民訴訟成為私人執(zhí)法訴訟。但是，依據(jù)憲法與行政法法理，針對純粹環(huán)境公益損害的預(yù)防與救濟，公民組織不能以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)獲得執(zhí)法訴訟的訴權(quán)，亦即公民組織不具備直接起訴環(huán)境公益責(zé)任主體的公益代表人資格與公權(quán)力。公民或公民組織獲得起訴權(quán)的權(quán)利前提與基礎(chǔ)不應(yīng)是環(huán)境權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是憲法上的公民監(jiān)督權(quán)。其次，此種屬性設(shè)置與環(huán)境公益責(zé)任的正確屬性相沖突。環(huán)境公益責(zé)任并非民事侵權(quán)責(zé)任，而是行政責(zé)任，所以它不能通過民事侵權(quán)訴訟實現(xiàn)。

環(huán)境公民訴訟的正確屬性應(yīng)是公民或公民組織提起的監(jiān)督行政機關(guān)依法履行環(huán)境公益保護職權(quán)的監(jiān)督訴訟（司法審查訴訟）。在這種訴訟中，行政機關(guān)是必要的被告，在涉及環(huán)境公益責(zé)任的情形中，潛在環(huán)境公益責(zé)任主體可以被追加為第二被告或第三人。并且，法庭的主要審理內(nèi)容是對行政機關(guān)執(zhí)法行為合法性的審查，次要審理內(nèi)容是確認環(huán)境公益責(zé)任（在行政執(zhí)法行為被確認為違法，并且環(huán)境公益責(zé)任主體參與訴訟的情形下）。因此，應(yīng)將我國環(huán)境公民訴訟的屬性矯正為：在行政機關(guān)沒有依法行使環(huán)境公益維護職權(quán)而已造成或可能造成環(huán)境公益損害后果時，為保護環(huán)境公益，公民或公民組織作為原告以相應(yīng)主管行政機關(guān)為必要被告提起的行政公益訴訟（司法審查訴訟）。

三、環(huán)境公民訴訟程序設(shè)置的矯正

在環(huán)境公民訴訟的基本屬性得以矯正后，環(huán)境公民訴訟程序設(shè)置中的問題也隨之凸顯?，F(xiàn)有的環(huán)境公民訴訟制度在錯誤屬性設(shè)定下進行的程序設(shè)置存在若干重要的錯誤，應(yīng)當(dāng)加以矯正。

（一）環(huán)境公民訴訟程序載體的矯正

程序載體問題作為環(huán)境公民訴訟程序設(shè)置的基本錯誤應(yīng)首先被矯正。在我國大陸法系背景下，公法訴訟與私法訴訟相分立，且功能不同。環(huán)境公民訴訟應(yīng)當(dāng)歸屬于公法訴訟，是行政公益訴訟在環(huán)境法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。但現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟的屬性被設(shè)定為環(huán)境公益侵權(quán)訴訟，其程序載體也隨之被設(shè)定為民事訴訟。這導(dǎo)致了一系列不良制度后果，需要加以矯正。

1.環(huán)境公民訴訟以民事訴訟為程序載體的后果

我國環(huán)境公民訴訟錯誤地以民事訴訟程序為程序載體所造成的制度后果如下：

（1）扭曲了民事訴訟程序與行政訴訟程序的功能分工

在我國訴訟制度體系中，民事訴訟制度與行政訴訟制度在功能上是相互區(qū)分的。民事訴訟程序負責(zé)民事法律問題的判斷，行政訴訟程序負責(zé)行政法律問題的判斷。二者不能僭越彼此的分工領(lǐng)域。但是，在環(huán)境公民訴訟的載體被設(shè)定為民事訴訟程序后，這種分工被扭曲了。在以污染責(zé)任主體為主要被告的現(xiàn)有模式設(shè)置下，法庭必然會對于環(huán)境行政違法主體的行為是否具備違法性，與是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任等行政法律問題進行判斷，而且其所依據(jù)的實體法律規(guī)范必然是環(huán)境行政法律規(guī)范。在以行政機關(guān)為被告的正確模式設(shè)置下，法庭也必然會依據(jù)環(huán)境行政法律規(guī)范對于行政機關(guān)是否依法執(zhí)法進行判斷。按照民事訴訟與行政訴訟的功能區(qū)分，這種判斷的任務(wù)本應(yīng)由行政訴訟程序完成。但是，由于環(huán)境公民訴訟的程序載體被設(shè)定為民事訴訟，民事法庭就必須要在民事訴訟程序中依據(jù)環(huán)境行政法律規(guī)范對行政法律問題作出判斷。很顯然，環(huán)境公民訴訟以民事訴訟程序為載體破壞了民事訴訟程序與行政訴訟程序的功能分工。

（2）阻礙了環(huán)境公民訴訟發(fā)揮司法審查功能

如上文論述，環(huán)境公民訴訟應(yīng)當(dāng)是公益監(jiān)督之訴和司法審查之訴，其目的是在環(huán)境公益領(lǐng)域監(jiān)督行政機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法行為，其首要審理內(nèi)容是行政行為的合法性判斷。但是，現(xiàn)行環(huán)境公民訴訟制度以民事訴訟為程序載體阻礙了環(huán)境公民訴訟發(fā)揮司法審查功能。在我國訴訟制度體系中，行政訴訟制度在立法之初就被設(shè)定為我國司法審查訴訟的程序載體[3]。相反，民事訴訟程序并未被賦予司法審查功能。這意味著，如果要將環(huán)境公民訴訟的屬性設(shè)置從環(huán)境公益侵權(quán)訴訟更改為環(huán)境公益監(jiān)督訴訟和環(huán)境公益司法審查訴訟，就必須將其程序載體更改為行政訴訟。

（3）剝奪了環(huán)境公益責(zé)任主體本應(yīng)享有的程序權(quán)益

在現(xiàn)有的環(huán)境公民訴訟模式下，潛在的環(huán)境公益責(zé)任主體是唯一的被告。在正確的環(huán)境公民訴訟模式下，潛在的環(huán)境公益責(zé)任主體可能成為共同被告。亦即在無論何種模式的環(huán)境公民訴訟中，潛在的環(huán)境公益責(zé)任主體都可能成為被告。所以以被告身份參與環(huán)境公民訴訟程序的環(huán)境公益責(zé)任主體的程序權(quán)益問題不應(yīng)該被忽略。比較而言，潛在的環(huán)境公益責(zé)任主體在以民事訴訟為程序載體的環(huán)境公民訴訟中能夠享有的程序權(quán)益明顯少于以行政訴訟程序為載體的環(huán)境公民訴訟。

針對行政執(zhí)法主體與行政相對人的地位與權(quán)力不均衡問題，行政訴訟程序一方面給行政機關(guān)設(shè)定程序性要求與限制，另一方面賦予行政相對人程序性權(quán)利以保護其合法權(quán)益不受侵犯。相反，民事訴訟程序為平等主體設(shè)計，并未設(shè)置用于力量均衡和行政相對人權(quán)利保護的程序性機制。錯誤地以民事訴訟為程序載體的環(huán)境公民訴訟制度設(shè)計間接取消了環(huán)境公益責(zé)任主體在正確的行政訴訟程序載體中本應(yīng)具有的行政相對人地位和本應(yīng)享有的程序權(quán)益。

例如，在證明責(zé)任分配方面，相對于行政訴訟程序，環(huán)境公益責(zé)任主體在民事訴訟程序中的證明責(zé)任加重了。行政訴訟法將主要證明責(zé)任分配給了行政機關(guān)，要求行政機關(guān)證明其行政決定有充足事實和法律依據(jù)。《行政訴訟法》第34條明確規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。”同法第37條又規(guī)定：“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任?！钡杉{民事訴訟載體后，原告的舉證責(zé)任會減輕，環(huán)境公益責(zé)任主體的舉證責(zé)任則會增加。依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，因果關(guān)系環(huán)節(jié)的證明責(zé)任在被告，而非原告，這意味著原本在行政程序法中享有“疑罪從無”待遇的環(huán)境公益責(zé)任主體需要在環(huán)境公民訴訟中“自證無罪”。

2.域外相關(guān)立法例評析與借鑒

其他國家與相關(guān)地區(qū)的立法例也同樣支持以行政訴訟為環(huán)境公民訴訟程序載體的判斷。首先，在大陸法系中，同為大陸法系的德國將環(huán)境公民訴訟設(shè)立在行政公益訴訟的制度之內(nèi)，建立了環(huán)境團體行政公益訴訟制度。德國這種訴訟所審查的對象是行政機關(guān)的行政行為，包含但不限于：“一是針對政府有關(guān)自然保護區(qū)、國立公園等發(fā)布的保護命令或解除禁止事項的命令;二是針對聯(lián)邦政府或州政府有損環(huán)境的行政許可;三是針對聯(lián)邦政府或州政府對經(jīng)營者損害環(huán)境行為的不作為;第三類訴訟的訴訟請求包括請求政府令經(jīng)營者提供環(huán)境信息;請求政府令經(jīng)營者采取防范措施;請求政府令經(jīng)營者進行環(huán)境損害賠償?！盵6]而且，環(huán)境團體能夠提起的環(huán)境公益訴訟只有行政公益訴訟一種，不能夠直接針對污染主體提起民事訴訟。這種安排是符合大陸法系法律體系特點的。同樣值得注意的是，同為大陸法系的我國臺灣地區(qū)也是以行政訴訟為載體引進和建立“環(huán)境公民訴訟”（環(huán)境公益監(jiān)督訴訟）制度的。

2.行政管轄優(yōu)先原則與規(guī)則的域外立法例

很多國家和地區(qū)在環(huán)境公民訴訟中規(guī)定了行政管轄優(yōu)先原則。美國《密歇根州環(huán)境法》在州一級最早采納了環(huán)境公民訴訟條款，但仍然留給法官選擇案件處理方式的權(quán)利。此法第4條第2款規(guī)定，當(dāng)受挑戰(zhàn)的行為的合法性判斷存在可用的行政處理程序時，法庭可以將案件發(fā)還給此種程序處理①。但在實踐中，法官們對于行政機關(guān)優(yōu)先管轄原則的堅守讓行政程序幾乎成為原告唯一的法律工具[7]，很多爭議只有在行政程序處理之后才能得到司法上的救濟。這表明法庭不僅遵循行政管轄優(yōu)先原則，而且尺度比環(huán)境公民訴訟條款更為嚴(yán)格。

美國聯(lián)邦立法的公民訴訟條款對于行政管轄優(yōu)先原則的體現(xiàn)更為具體。主要體現(xiàn)為訴前通知程序，即公民應(yīng)該在起訴前將違法行為和起訴意圖向特定對象發(fā)出通知，并要求在原告發(fā)出通知之日起的一定期限內(nèi)，環(huán)境公民訴訟不得提起。其中，執(zhí)法機關(guān)和違法者一般是被通知的對象，而且，環(huán)境行政機關(guān)勤勉地實施法律也是公民訴訟的阻卻事由之一[8]。

印度《環(huán)境保護法》（1991）在原告和訴前程序的設(shè)置上同樣體現(xiàn)出了行政管轄優(yōu)先原則。此法第19條（違法認定）規(guī)定：“法庭只能對本條規(guī)定的原告提出的指控進行違法認定，包括：a.中央政府或者由中央政府授權(quán)代表其的其他機構(gòu)或者辦公室;b.任何人已經(jīng)以前述規(guī)定方式提前不少于60日就被指控的違法行為和起訴的意圖通知了a款規(guī)定的主體?！雹?/p>

3.現(xiàn)有環(huán)境公民訴訟制度中行政管轄優(yōu)先原則與規(guī)則的不足

我國最早體現(xiàn)行政管轄優(yōu)先原則的立法是1989年的《行政訴訟法》。在此法立法之初，立法機關(guān)設(shè)計法院受理行政案件范圍所依據(jù)的第二項原則是“第二，正確處理審判權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，人民法院對行政案件應(yīng)當(dāng)依法進行審理，但不要對行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)的行政行為進行干預(yù)，不要代替行政機關(guān)行使行政權(quán)力，以保障行政機關(guān)依法有效地進行行政管理”[9]。這項原則盡管在當(dāng)時沒有被歸結(jié)為行政管轄優(yōu)先原則，但它卻正是對于行政管轄優(yōu)先原則的一種表述。

與《行政訴訟法》的審慎不同，現(xiàn)有的環(huán)境公民訴訟立法并未體現(xiàn)行政管轄優(yōu)先原則。依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，適格公民組織可直接起訴環(huán)境違法責(zé)任主體，無須以行政機關(guān)為必要被告。這不僅缺少對于行政管轄優(yōu)先原則的規(guī)定，而且直接違背了行政管轄優(yōu)先原則的要求。

與民事訴訟立法對此原則的忽略不同，執(zhí)法和司法部門意識到了此原則相關(guān)要求的重要性。2014年12月發(fā)布的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》中的第3條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)通報對被告行為負有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護主管部門。環(huán)境保護主管部門收到人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件線索后，可以根據(jù)案件線索開展核查;發(fā)現(xiàn)被告行為構(gòu)成環(huán)境行政違法的，應(yīng)當(dāng)依法予以處理，并將處理結(jié)果通報人民法院。”雖然這項規(guī)定僅僅存在于一份通知中，而非在正式的立法之中，但是這項規(guī)定與其他國家和地區(qū)環(huán)境法中的公民訴訟條款規(guī)定的前置程序極為相似，在一定程度上體現(xiàn)了行政管轄優(yōu)先原則的要求，尤其是第一項要求。這在有限范圍內(nèi)補足了相關(guān)的立法缺陷。

盡管如此，現(xiàn)有的環(huán)境公民訴訟制度在程序設(shè)置上依然沒有充分滿足行政管轄優(yōu)先原則的要求：

首先，依然沒有體現(xiàn)行政管轄優(yōu)先原則的第二項要求，即以行政機關(guān)為必要被告。環(huán)境公民訴訟的現(xiàn)有程序模式是由公民組織直接起訴環(huán)境違法主體，并不是以行政機關(guān)為必要被告。它的主要審理內(nèi)容不涉及對于行政行為的司法審查，而是關(guān)涉環(huán)境違法責(zé)任主體的行為違法性與責(zé)任的認定問題。而后者正是環(huán)境行政機關(guān)優(yōu)先管轄權(quán)限的內(nèi)容。在環(huán)境行政機關(guān)缺場的情況下，在缺少對于環(huán)境行政機關(guān)違法行使職權(quán)行為認定的情況下，法庭直接對環(huán)境違法主體的法律責(zé)任進行確定，意味著法庭是在替代環(huán)境行政機關(guān)完成執(zhí)法工作，而忽略了行政機關(guān)在環(huán)境公益維護上的優(yōu)先管轄權(quán)。

其次，沒有體現(xiàn)行政管轄優(yōu)先原則的第三項要求，即在環(huán)境公民訴訟的裁判做出后，應(yīng)該將實現(xiàn)環(huán)境公益責(zé)任的職權(quán)重新交還給行政機關(guān)?，F(xiàn)行環(huán)境公民訴訟屬性是環(huán)境公益侵權(quán)之訴，因此判決的主要內(nèi)容是確認環(huán)境公益損害責(zé)任主體的環(huán)境公益責(zé)任。在正確的環(huán)境公益監(jiān)督訴訟的屬性設(shè)置下，環(huán)境公益責(zé)任也可能會因為環(huán)境公益責(zé)任主體作為共同被告而在判決中被認定。此時，正確的程序設(shè)置應(yīng)該是將環(huán)境行政機關(guān)設(shè)定為環(huán)境公益責(zé)任履行的監(jiān)管機關(guān)，而法庭當(dāng)然地保留裁判履行的最終司法監(jiān)管職責(zé)。但是，現(xiàn)有的程序設(shè)置并未明確規(guī)定行政機關(guān)作為環(huán)境公益責(zé)任履行的監(jiān)管機關(guān)。所以，綜合而言，法院在環(huán)境行政機關(guān)不在場的情況下替環(huán)境行政機關(guān)做出公法責(zé)任判斷之后，依然未將實現(xiàn)環(huán)境公益責(zé)任的執(zhí)法職權(quán)交還給行政機關(guān)。

4.行政管轄優(yōu)先原則與規(guī)則的設(shè)置建議

針對環(huán)境公民訴訟制度的程序設(shè)置中極為缺少行政管轄優(yōu)先原則與規(guī)則的現(xiàn)狀，本研究提出以下完善方案供參考與討論：

首先，針對行政管轄優(yōu)先原則的第一項要求，環(huán)境公民訴訟制度需要完善訴前程序設(shè)置。本文建議的方案是在現(xiàn)行《行政訴訟法》第25條增設(shè)一款，規(guī)定如下內(nèi)容：法律規(guī)定的公民組織發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可以依法向人民法院提起訴訟。人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴書之日起10日內(nèi)通知主管行政機關(guān)，被訴行政機關(guān)在接到法院通知的50日內(nèi)勤勉履行其職責(zé)可以成為案件受理的阻卻事由。如逾期仍未依法執(zhí)行或存有明顯瑕疵，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。應(yīng)注意，此處的“勤勉履行職責(zé)”不僅包含一般的行政執(zhí)法行為，還包括提起環(huán)境執(zhí)法訴訟[1]。即，行政管轄優(yōu)先原則要求環(huán)境執(zhí)法訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益監(jiān)督訴訟。

其次，針對行政管轄優(yōu)先原則的第二項要求，環(huán)境公民訴訟相關(guān)立法應(yīng)規(guī)定行政機關(guān)是必要被告。此種訴訟的本質(zhì)是司法審查，其審理內(nèi)容是對行政行為合法性的判斷。此外，在追加起訴環(huán)境違法責(zé)任主體的情形下，審理內(nèi)容也可以包括對于環(huán)境違法主體的環(huán)境公益責(zé)任的確認。

再次，針對行政管轄優(yōu)先原則的第三項要求，應(yīng)當(dāng)立法明確環(huán)境行政機關(guān)是履行環(huán)境公民訴訟判決的第一位責(zé)任主體。在將環(huán)境公民訴訟的屬性從私人執(zhí)法訴訟矯正為環(huán)境公益監(jiān)督訴訟后，相應(yīng)判決的核心內(nèi)容就會變成環(huán)境行政執(zhí)法行為的違法性判斷和違法改正要求。因此，環(huán)境行政機關(guān)會當(dāng)然地成為執(zhí)行判決的第一位責(zé)任主體。此外，在環(huán)境違法責(zé)任主體（行政相對人）作為第二被告或者第三人的情形下，判決內(nèi)容會包含對于違法責(zé)任主體（行政相對人）的環(huán)境公益責(zé)任的確認。在這種情況下，環(huán)境行政機關(guān)在法院的監(jiān)管下當(dāng)然地享有監(jiān)督違法責(zé)任主體履行環(huán)境公益責(zé)任的職權(quán)。這樣就可以實現(xiàn)環(huán)境公民訴訟從行政執(zhí)法中來到行政執(zhí)法中去的程序銜接。

四、結(jié)語

綜上所述，我國環(huán)境公民訴訟制度在屬性設(shè)置與程序設(shè)置兩個方面都存在根本性錯誤，應(yīng)當(dāng)予以矯正。首先，現(xiàn)有環(huán)境公民訴訟制度的表面屬性是環(huán)境公益侵權(quán)訴訟，但其實質(zhì)屬性卻為私人環(huán)境執(zhí)法訴訟。此種錯誤的屬性設(shè)置應(yīng)當(dāng)被改正為環(huán)境公益監(jiān)督訴訟（環(huán)境公益司法審查訴訟）。其次，在環(huán)境公民訴訟的程序設(shè)置方面：第一，環(huán)境公民訴訟的程序載體應(yīng)由民事訴訟程序更改為行政公益訴訟程序。第二，應(yīng)當(dāng)以行政管轄優(yōu)先原則為基本原則設(shè)計環(huán)境公民訴訟與行政執(zhí)法程序相互銜接的規(guī)則。只有在學(xué)理和制度上完成這些矯正工作，才能夠使得環(huán)境公民訴訟制度具備合理的法理與制度結(jié)構(gòu)，才能夠理順環(huán)境公民訴訟制度與行政執(zhí)法制度之間的關(guān)系，也才能夠使得環(huán)境公民訴訟制度回歸其正確的制度位置，從而使得環(huán)境公民訴訟制度的發(fā)展更為順暢。

此外，從理論背景的角度來看，環(huán)境公民訴訟理論與制度設(shè)計錯誤，甚至整體的環(huán)境公益訴訟制度的基本理論與制度設(shè)計錯誤都與民事救濟論的核心謬誤相關(guān)。民事救濟論對傳統(tǒng)民事救濟手段在公共利益維護上無奈的認識是正確的，但它尚未清楚識別的是，這種無奈并非是民事法律制度的缺陷，而是它本來就不應(yīng)負擔(dān)此種公法職責(zé)。基于此種誤解，民事救濟論者提出了通過民事法律途徑實現(xiàn)環(huán)境公共利益救濟構(gòu)想。此種構(gòu)想的本質(zhì)是用私法手段解決公法問題，讓民事法律體系越俎代庖地承攬自身業(yè)務(wù)范圍外的“公法業(yè)務(wù)”。但是，正如本文論證所展示的，此種理論和制度路徑與公共利益與公共秩序保護方面已有的公法理論與公法制度存在嚴(yán)重的沖突，自然也就無法實現(xiàn)法理邏輯上的自洽、制度建構(gòu)與銜接上的合理化。因此，本文的意義并不限于環(huán)境公民訴訟制度本身，而是擴展到對于整體環(huán)境公益保護制度的理論研究與制度設(shè)計，即不僅前者需要被矯正為公法屬性和公法程序，而且后者的框架與方向也需要從以私法為主轉(zhuǎn)向以公法為主。在此框架和方向上，仍有諸多重要的理論和制度問題等待解決。

[參考文獻]

辛帥.我國環(huán)境執(zhí)法訴訟制度的矯正[J].學(xué)習(xí)與探索，2019（3）：92-100.

辛帥.不可能的任務(wù)：環(huán)境損害民事救濟的局限性[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2015.

羅豪才，王天成.中國的司法審查制度[J].中外法學(xué)，1991（6）：3-9.

龔祥瑞.關(guān)于公民行政訴訟權(quán)的幾個問題[J].群言，1985（9）：23-26.

楊立新.侵權(quán)法論[M].北京：人民法院出版社，2011：571.

陶建國.德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示[J].德國研究，2013（2）：68-79.

Sax，Joseph L，Roger L.Conner.Michigans environmental protection act of 1970：a progress report[J].Michigan Law Review，1972：1003-1106.

陳冬.環(huán)境公益訴訟研究：以美國環(huán)境公民訴訟為中心[D].青島：中國海洋大學(xué)，2004：31.

王漢斌.關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（草案）》的說明：1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，1989（7）：322-325.

[責(zé)任編輯? ? 祁麗華]

①Section 4（2），Mich.Comp.Laws. ANN. §691.1204（Supp.1972）.

②No.29 of 1986，[23/5/1986]-The Environment （Protection） Act. 1986，amended 1991.

[基金項目]青島市社會科學(xué)規(guī)劃項目（QDSKL1801165）

[收稿日期]2019-11-05

[作者簡介]辛帥（1983-），男，山東青島人，青島科技大學(xué)法學(xué)院講師，博士。