嬰幼兒托育服務(wù)的國際經(jīng)驗與啟示

沈 婕 朱 雯

(1.湖南女子學(xué)院，湖南 長沙 410004；2. 湖南省人民政府直屬機關(guān)第二幼兒院，湖南 長沙 410004)

嬰幼兒托育服務(wù)已成為各國普遍關(guān)注的民生需求問題，完善嬰幼兒托育服務(wù)也成為各國社會公共服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，自2016年我國實施鼓勵生育的 “全面放開二孩” 政策至今，人口出生率未增反降，并未達到其政策設(shè)計的預(yù)期效果，究其原因，嬰幼兒托育服務(wù)問題是影響生育意愿的重要因素[1]。一些發(fā)達國家嬰幼兒托育服務(wù)政策和管理監(jiān)督方面起步早，且積累了一定經(jīng)驗，做法值得我們思考與借鑒。

一、 發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)的共性緣起

梳理發(fā)達國家發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)的緣起與發(fā)展，發(fā)現(xiàn)受不同的政治、經(jīng)濟、文化等多因素影響，各國開展嬰幼兒托育服務(wù)的時間、內(nèi)容、措施、效果不盡相同。但隨著社會公共服務(wù)發(fā)展的需要、性別平等的推進、嬰幼兒早期教育價值得到肯定，這三點契機是推動其嬰幼兒托育服務(wù)走在世界前列的共性緣起。

第一，家庭照護職能的不斷外溢，對各國社會公共服務(wù)領(lǐng)域的嬰幼兒托育服務(wù)提出了現(xiàn)實要求。家庭是社會的細胞，社會的發(fā)展與進步離不開家庭的支持，家庭與社會的發(fā)展相伴相生、相輔相成。隨著越來越多的父母雙雙進入職場承擔起社會責任，讓家庭原有的嬰幼兒照護職能逐漸向社會轉(zhuǎn)移，越來越多的嬰幼兒照護需要社會給予支持，催生了社會公共服務(wù)領(lǐng)域的嬰幼兒托育需求不斷增加。

第二，性別平等的推進，發(fā)揮了家庭政策在促進社會發(fā)展中的功能和作用。隨著女性就業(yè)率的提升，越來越多的女性打破了傳統(tǒng)的性別桎梏，開始走出家庭走向崗位，在職場中實現(xiàn)自我價值。法國的家庭政策可為有3歲以下孩子且有工作意愿的母親提供母職助理雇傭，以緩解女性因工作與家庭帶來的雙重壓力，提高婦女勞動力市場參與度，推動社會性別平等，發(fā)展嬰幼兒托育服務(wù)便自然成為發(fā)達國家家庭政策的共同議題[2]。

第三，嬰幼兒早期教育價值得到普遍認可，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)取得了廣泛共識?！堵?lián)合國兒童權(quán)利公約》規(guī)定，對兒童的照護是社會和家庭不可推卸的責任和義務(wù)。聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的全球檢測報告顯示，從出生到入學(xué)前這一期間的照護和教育將為個體生命今后的學(xué)習(xí)與發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。越來越多的國家加入聯(lián)合國發(fā)起的《達喀爾行動綱領(lǐng)》，開始重視兒童早期照護和權(quán)益保障，并為此付出了諸多努力，推動著本國嬰幼兒托育服務(wù)的健康有序發(fā)展。

二、嬰幼兒托育服務(wù)的國際經(jīng)驗

縱觀世界各國托育服務(wù)的成效看，發(fā)達國家的嬰幼兒托育服務(wù)已領(lǐng)先于其他國家。在支持體系、管理模式、服務(wù)供給、科學(xué)監(jiān)管等方面形成了各自的先進經(jīng)驗，在促進家庭與社會平衡發(fā)展、保障兒童權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。

1.健全完備的政策支持體系

嬰幼兒托育服務(wù)的重要性已成為很多國家的共識，發(fā)達國家對嬰幼兒托育服務(wù)政策的關(guān)注與投入較早，大多建立了涵蓋嬰幼兒照護各環(huán)節(jié)的政策支持系統(tǒng)。日本政府早在1947年就頒布了《兒童福祉法》，明確了保育所的社會福利性質(zhì)，1993 年起每年為母親提供福利待遇和時間支持，為企業(yè)支付 “企業(yè)內(nèi)托兒補助金”，2016 年出臺的《企業(yè)主導(dǎo)型保育事業(yè)費補助金實施綱要》等政策，規(guī)定了托育所的標準、師生比及補助金額，還通過稅收補貼、育兒補貼、假期補貼等多種福利舉措增加嬰幼兒托常服務(wù)供給，來緩解家庭的育兒壓力，鼓勵生育[3]。在瑞典政府將嬰幼兒托育服務(wù)列為公共產(chǎn)品，分別從政府政策、財政稅收、監(jiān)督管理三方面入手，努力為國民織就嬰幼兒托育服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)托育服務(wù)的功能性發(fā)展，平衡市場與家庭之間的供需關(guān)系，還確立監(jiān)察局為全體托育服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)察機構(gòu)，以確嬰幼兒托育的服務(wù)質(zhì)量。在英國政府為支持嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展，頒布了《應(yīng)對保育挑戰(zhàn)》等系列文件法規(guī)，實行政府財政干預(yù)下的投入保障機制與成本分攤機制，有效推動了托育服務(wù)事業(yè)更好、更快地發(fā)展。

2.特色鮮明的管理模式

受政體與文化等影響，各國嬰幼兒托育服務(wù)的管理模式不盡相同，各有特點。發(fā)達國家的管理模式可歸為三類：分權(quán)模式，集權(quán)模式和效率驅(qū)動模式。美國是多民族、多種族、多宗教的聯(lián)邦政府，受自由主義影響，因而美國是嬰幼兒托育服務(wù)分權(quán)管理模式的代表。美國政府傾向?qū)?quán)力下放，給予各州最大的自由，聯(lián)邦政府只負責宏觀戰(zhàn)略方面的托育服務(wù)政策制定，在聯(lián)邦政府規(guī)定的范圍內(nèi)，各州可根據(jù)州情行使教育管理和質(zhì)量監(jiān)督權(quán)力，如可靈活調(diào)整聯(lián)邦政府下?lián)艿?“兒童保育和發(fā)展基金”(CCDF)參數(shù)，每州可對本轄區(qū)內(nèi)各類日托班的標準各自立法提出不同要求，這種因地制宜地分權(quán)管理模式較好規(guī)避了政策的 “水土不服” 問題[4]。澳大利亞是集權(quán)管理模式的代表，為給國民提供統(tǒng)一、便捷的、可負擔的高質(zhì)量兒童保育與教育服務(wù)，政府在2008年設(shè)立了早期教育與兒童保育辦公室(OECECC)統(tǒng)籌全澳的幼兒保教事務(wù)、制定重大政策，地方政府則只要遵照政策執(zhí)行實施。效率驅(qū)動模式的代表是日本，日本政府給予市場一定的自由和空間，嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展更多的是效率驅(qū)動，政府通過豐厚的財政投入促成各類托育機構(gòu)的蓬勃建立，以平衡市場供應(yīng)與需求，在政府的政策指導(dǎo)和福利投資引導(dǎo)這兩根指揮棒的驅(qū)動下，政府輔助規(guī)范行業(yè)發(fā)展，力求嬰幼兒托育市場資源達到最優(yōu)狀態(tài)。

3.形式多樣的服務(wù)供給

在美國不同年齡的嬰兒有相應(yīng)的托育機構(gòu)負責照護，因而將嬰兒放到專業(yè)的托育機構(gòu)是非常自然的事情，如infant class 為0-20個月的嬰兒提供照護；todder class為20個月—3歲的嬰幼兒提供照護；政府還為3歲以下的家庭提供了以日托中心與家庭式托兒所為主，多種方式并存的嬰幼兒托育選擇。德國為國民提供三類兒童托育服務(wù)，有接收出生8周至3歲前嬰幼兒的托育中心；接收3歲至學(xué)齡前兒童的幼兒園；接收1歲至12歲兒童的日托中心，這些托育機構(gòu)不論公立或私立，均在德國政府的監(jiān)管之下運行，力求做到有需求便服務(wù)的全覆蓋。日本政府為國民家庭和嬰幼兒提供種類多樣的托育服務(wù)供給，這些小規(guī)模保育事業(yè)、家庭保育事業(yè)、居宅訪問型保育事業(yè)、地方單獨事業(yè)的保育室、事業(yè)所內(nèi)保育事業(yè)以及保育所、幼稚園、兒童園等形式多樣的保育服務(wù)供給，極大地滿足了國內(nèi)市場的托育需求。

4.嚴格科學(xué)的監(jiān)管舉措

瑞典是高福利國家，政府將嬰幼兒視為未來的國家公民，為確保未來的公民有一個良好的開始，政府非常重視嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量，將瑞典監(jiān)察局確立為監(jiān)督機構(gòu)，所有的托育服務(wù)機構(gòu)的運營均需接受其監(jiān)督。在英國政府制定托育服務(wù)督導(dǎo)制度，運用托育機構(gòu)準入標準和托育質(zhì)量督導(dǎo)機制，調(diào)節(jié)和規(guī)范嬰幼兒托育市場，監(jiān)控托育機構(gòu)的保教質(zhì)量，另外，英國政府還引入Ofsted托育服務(wù)登記處第三方監(jiān)管機構(gòu)，代表政府行使嬰幼兒托育服務(wù)的監(jiān)管權(quán)，Ofsted有權(quán)根據(jù)監(jiān)察結(jié)果采取干預(yù)或強制措施來懲戒違法機構(gòu)[5]。美國的 “幼兒教育協(xié)會”(NAEyC)是政府授權(quán)認可的托育服務(wù)監(jiān)督和評估機構(gòu)，該協(xié)會定期向社會發(fā)布權(quán)威監(jiān)察報告，報告涵蓋的質(zhì)量認證體系(QRIS)涉及教師、環(huán)境、內(nèi)容、健康與安全、營養(yǎng)與飲食等11個方面[6]。各國嚴格的監(jiān)管舉措，引導(dǎo)著嬰幼兒托育行業(yè)的健康有序發(fā)展，將這一涉及民生福祉的社會公共服務(wù)保質(zhì)保量地惠及國民及其家庭。

三、發(fā)展我國嬰幼兒托育服務(wù)

1.加強政策支持，完善支持系統(tǒng)

發(fā)達國家的嬰幼兒托育服務(wù)制度體系完備，涉及的各個要素與環(huán)節(jié)呈現(xiàn)系統(tǒng)化有序運行。鑒于此，我國首先應(yīng)盡快將嬰幼兒托育服務(wù)納入經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，強化政策引領(lǐng)與統(tǒng)籌，完善頂層設(shè)計，建立有利于嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的上下游行業(yè)發(fā)展生態(tài)圈。政府應(yīng)從政策支持、財政稅收支持、配套時間支持、信息技術(shù)支撐、社會支持等方面積極響應(yīng)，構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣的嬰幼兒托育服務(wù)支持系統(tǒng)。如加快出臺國家和地方的中長期嬰幼兒托育發(fā)展規(guī)劃和實施細則等政策措施，鼓勵多種力量投身嬰幼兒照護事業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)；規(guī)范行業(yè)標準，加大財稅補貼減免扶持力度；探索靈活且與嬰幼兒照護服務(wù)措施相銜接的父母育兒假期制度；充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)支撐，加強統(tǒng)計分析與監(jiān)測管理，精準高效地提供供需信息；加快專業(yè)人才隊伍建設(shè)，在全社會營造友好的嬰幼兒托育環(huán)境等，為保障嬰幼兒托育服務(wù)的規(guī)范性、專業(yè)性、科學(xué)性及有效性發(fā)展，提供全過程全方位的系統(tǒng)支持。

2.強化協(xié)調(diào)合作，優(yōu)化管理模式

我國的嬰幼兒托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展歷經(jīng)了起步、成型、調(diào)整、規(guī)范化四個歷史階段，其管理主要由衛(wèi)生健康部門承擔職責，但教育、民政、財政、公安消防、稅務(wù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、市場監(jiān)管等部門都有參與到嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)發(fā)展的監(jiān)管過程中，多頭管理、重復(fù)管理，不作為與亂作為的弊端時而顯現(xiàn)[7]。我國地域遼闊，西部地區(qū)與東南部地區(qū)的經(jīng)濟差距較大，各地社情民情也各有差異，可嘗試借鑒分權(quán)模式管理經(jīng)驗，中央做好嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的中長期發(fā)展規(guī)劃、制度建設(shè)等頂層設(shè)計，各省(直轄市)政府可因地制宜，協(xié)調(diào)行業(yè)上下游發(fā)展鏈，統(tǒng)籌配置各類所需資源要素，協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門和群團組織及行業(yè)協(xié)會作用，各司其職，通力合作，增加服務(wù)供給，拓展服務(wù)渠道，優(yōu)化管理流程，提升管理能效，打造能造福一方百姓的嬰幼兒托育服務(wù)系統(tǒng)，共同推動社會公共服務(wù)事業(yè)的提升。

3.擴大服務(wù)供給及受益覆蓋面

國外嬰幼兒托育服務(wù)供給形式多樣，服務(wù)方式機動靈活，其中社區(qū)托育、家庭互助式托育的經(jīng)驗值得借鑒。我國除發(fā)展純公立、純私立及公私合營的托育機構(gòu)外，發(fā)展社區(qū)托育、家庭式托育也是增加服務(wù)供給的有效載體。社區(qū)是我國基層管理和社會服務(wù)單位，加之 “鄰里互助”“遠親不如近鄰” 的鄰里良性互動關(guān)系，決定了我國因地制宜地發(fā)展社區(qū)托育、鄰里家庭互助式托育來滿足家庭個性化托育需要，前景可期，大有可為。為縮短服務(wù)半徑，提高服務(wù)效率，彌補公共托育服務(wù)供給不足，可鼓勵和支持符合資質(zhì)要求的各方力量積極參與進嬰幼兒托育服務(wù)供給體系中，個性化針對性地為社區(qū)家庭提供全日托、半日托、臨時托等形式多樣、服務(wù)靈活的托育選擇，也讓更多家庭擁有托育自主選擇權(quán)。這種社區(qū)托育、家庭互助式托育更符合社情民意，可為千百萬家庭提供就近、便捷、可信、多樣的嬰幼兒照護服務(wù)形式，可成為有效緩解當前托育供需矛盾，擴大嬰幼兒托育服務(wù)供給，增加受益覆蓋面的有益嘗試。

4.加強監(jiān)督管理，健全監(jiān)管評價機制

加強嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管是發(fā)達國家保障托育事業(yè)健康發(fā)展的重要手段。我國對嬰幼兒托育服務(wù)的督查與監(jiān)管尚在起步階段，信息公開披露與通報制度尚未建立，督查評估的框架、標準、實施細則尚待擬定。嬰幼兒托育服務(wù)事關(guān)千家萬戶，涉及百姓福祉，必須一手抓發(fā)展一手抓監(jiān)管，兩手同時抓，兩手都要硬。我國可借鑒美國與英國做法，借助第三方機構(gòu)力量來督查與監(jiān)管嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量，定期向社會發(fā)布權(quán)威監(jiān)察報告，由市場這雙看不見的手來優(yōu)勝劣汰，確保服務(wù)質(zhì)量。除從硬件、師資、環(huán)境等源頭嚴格設(shè)置準入標準外，還可以實施諸如星級評價等動態(tài)監(jiān)管舉措，設(shè)立強制退出機制和懲戒機制，從準入條件、過程監(jiān)管、質(zhì)量提升、服務(wù)評級、懲戒退出等方面多管齊下，構(gòu)建科學(xué)、嚴謹?shù)谋O(jiān)管評價機制，為家庭提供安全、可信的托育服務(wù)。