地方高校審核性評估的省思與理念重塑

(遼寧師范大學 教育學院暨田家炳書院，遼寧 大連 116029)

一、高校評估：政府對大學進行宏觀管理的制度與手段

高等教育大眾化帶來的高校數量劇增、高校入學人數的暴漲無疑使得各國政府的財政負擔日益加重, 高等教育的公共財政投入及其經濟責任問題也就自然而然地受到重視。面對龐大的財政支出，政府要求高校既要妥善使用各種資源, 又必須更大限度地促進高等教育質量提升，并把高校的績效履行責任作為經費撥款的重要參考依據，因此建立高等教育質量保障機制勢在必行，評估就成為國際上高等教育質量保證的重要手段和方式。盡管由于社會經濟文化背景的不同，在由誰評估、如何評估等具體評估制度上有所差異，但均體現了各國政府對高等教育質量的關注及其政府宏觀管理職能的履行。于是選取合適的評價機構、采用恰當的評估方式、建立適宜的高等教育評價指標,從而作為高校行政管理、績效責任、辦學效率與效果的參考，已成為各國政府及高校所重視的課題[1]。

我國在高等教育秩序恢復后不久就開始實施高等教育評估制度。1981年開始零星開展評估試點工作；1985年我國首次提出對高等學校辦學水平進行評估并開始進行廣泛的試點工作；1990年頒布的《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》中明確指出確立高等教育合格、選優(yōu)、辦學水平評估三種評估方式；1999年伴隨著高校不斷擴招，高等教育評估進入全面展開的階段。2002年將合格評估、選優(yōu)評估和隨機性水平評估三種方案合并為本科教學水平評估，共評估了254所學校[2]。2003年開始實施“建立五年為一周期的全國高等學校本科教學質量評估制度”，但首輪本科教學水平評估之后，“人們對評估經驗教訓、是非功過進行了認真總結和反思，認識到單純政府問責、績效檢查和量化評估的局限性”[3]。為推進高等教育質量保障體系建設，彌補水平評估的不足，2011年10月教育部頒布了《教育部關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》，提出“實現分類的院校評估。院校評估包括合格評估和審核評估”。至此，2013年始我國開始實施本科教學審核評估，經過五年的運行，至2018年已有630余所學校參與評估。

高等教育評估已經經歷了隨機性水平評估、水平評估、審核評估三個階段，通過評估方式的不斷轉變可以看出，這一過程不僅體現了我國高等教育發(fā)展政策與管理方式的不斷調整與轉型，更顯著地反映出政府對大學外部治理方式的調整與變化。

二、審核性評估：政府“放、管、服”治理體系的具體體現

自審核性評估實施以來，國內高教界對審核性評估的研究也隨之興起。通過對2013—2020年相關研究文獻的分析可以看出，國內關于本科教學審核評估的研究大致分為三類：第一類從宏觀視角對審核評估政策、改革與評估體系、方法的研究；第二類國際比較的視角，通過對我國和英、美、加拿大、新西蘭等國家的高等教育評估理論與實踐的比較分析，對我國在評估的方法和技術方面提出改進建議；第三類從高校角度對通過評估發(fā)現存在的問題進而提出建立質量保障體系的改進建議的研究。從內容上來說這些研究對促進審核性評估的順利實施與有效進行均具有切實的指導意義。但跳出審核性評估的政策制定層面以及高校對審核性評估的保障措施之外，我們從大學與外部關系的視角來分析審核性評估，就會發(fā)現審核性評估的確立不僅僅是評估方式的簡單轉變，它更體現著評估機制、理念、標準、方式以及管理模式的調整和改變，其實質是大學與政府關系的轉變，而這一關系的轉變與政府“放、管、服”治理體系的確立有直接的關系，因此可以說審核性評估的確立是政府“放、管、服”治理體系在高等教育評估領域的具體體現。

1.高等教育評估的權責定位

如果說1990年頒布的三種評估方式是政府利用評估對大學進行監(jiān)管的開始，那么已經表明初步改變了計劃經濟時期政府與大學“上下級”行政關系的管理模式，改用評估來對大學進行監(jiān)管。但此時的評估并沒有形成一套完善的標準體系，評估主要是政府行為，通過對高校的檢查來監(jiān)測國家政策的執(zhí)行情況以及學校目前的辦學水平，評估的全部過程依然由政府和教育行政部門掌握，沒有專門的評估中心，評審專家均來自行政部門，因此其本質上依然是行政管理。水平評估是在之前的三種評估合并之后又進行修訂而成的，并且成立了專門的評估機構并制定了專門的評估標準，表明我國的評估已經走向制度化階段。此時政府改變了之前直接管理的評估方式，轉變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段進行宏觀管理，但水平評估的主體仍然以政府為主，學校和社會并沒有參與進來，而審核評估的確立則彌補了水平評估的不足，實行管辦評分離，采用第三方評估機構實施評估，促進了社會參與。同時審核評估改變了以往評估標準單一的缺陷，充分強調高校自我管理、自我定位以及高校內部質量保障體系的建立，將制定質量評估的標準的權力下放到高校，強調高校的主體性。這一過程充分展示了政府與大學關系的逐漸改變，從政府對大學進行行政管理，到評估制度的不斷完善，再到管辦評分離，政府在逐步地放權。尤其是在審核評估下，政府只進行宏觀監(jiān)管，而將具體的評估事宜以及標準制定下放給第三方評估機構和高校具體執(zhí)行。大學與政府的關系正在從管制型向服務型轉變，從強勢政府的單邊治理向政府、社會參與的多邊治理轉變，開啟了政府、高校、社會共同治理的新模式。

2.審核性評估時代：從政府問責走向高校內驅

審核評估的確立標志著由政府問責向高校內部驅動發(fā)展的轉變。2013年頒布的《本科教學審核評估方案》中特別強調“審核評估堅持主體性原則”，“主體性原則注重以學校自我評估、自我檢驗、自我改進為主，體現學校在人才培養(yǎng)質量中的主體地位”。由此可見，審核評估重視的是高校自身的主體性，審核評估的本質在于實現高校的自我管理，更加注重高校內部質量保障體系的建立。與水平評估的政府直接組織、強調政府問責相比，審核評估將外部的督促、問責轉化為高等教育質量保障的內驅動，從評估具體的教學活動轉為評價內部質量保障，將制定質量評估的標準的權力下放到高校，并且開始采用第三方參與評估的模式，政府只負責宏觀管理，對于評估結果，由原來的分出等級到提出改進建議，這些都體現了“簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務”的理念。審核評估的突出特點便是將質量管理和監(jiān)督的權力下放到高校，實現高校的自我管理。在這種情況下，學校自評報告就成為審核評估的重要依據。如果說學校自評是學校對自己學校定位、培養(yǎng)目標等方面的自我檢查與反思，那么專家進?？疾靹t是對學校自評的監(jiān)督，幫助學校完成自評并提出改進意見。因此，審核評估時代高校應轉變評估觀念，把迎評的重點從材料準備轉移到內部自我管理上來，建立內部驅動發(fā)展模式。

3.審核性評估實施：政府“放、管、服”職能轉變的標志

自1990年始政府確立三種評估方式由此通過“評估”這一質量保障活動來管理大學，質量保障成為政府行為。盡管在政府的督促下這種評估機制也逐漸走向正規(guī)化，但評估過程中出現了政府干預過多、大學被動接受評估的問題，其結果是政府的“重點介入與把關”不僅不能提高質量保障效果，反而會使質量保障成本大為增加[4]，于是改進評估方式、提高高等教育質量也就成為政府轉變管理職能的重要標志。其實早在1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中就明確提出了“簡政放權”的改革目標，在之后的三十多年間我國不斷出臺文件改變政府在高等教育管理中的職能，擴大高校自主權。至此“放、管、服”成為極具中國特色的政府職能改革思路，也是目前我國政府職能轉變的指導思想?！胺拧⒐?、服”的實質就是“用政府減權限權和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放”[5]，“‘放、管、服’改革不僅適用于自貿區(qū)和經濟領域行政管理，同樣適用于其他領域行政管理”[6]。于是，經國務院同意，教育部等五部委出臺《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》(教政法〔2017〕7號)，將放、管、服改革擴大到高等教育領域?！胺?、管、服”在高等教育領域的實施“主要解決的是資源配置方式和制度的轉變”[7]，其中“放”主要指擴大高校自主權，“管”指政府對高校辦學的監(jiān)管，“服”指政府的服務職能，而具體到教學評估方面，則是體現學校在人才培養(yǎng)質量中的主體地位。這也意味著政府與大學的關系由“管理”向“治理”的轉變?！爸卫怼币辉~起源于20世紀90年代的公共管理領域，其含義是“或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和”，也就是說治理是涉及公、私部門是以調和為基礎的一個過程，它不是以支配為基礎的活動，既不是一套規(guī)則條例也不是一種正式制度，而是有賴于持續(xù)的、相互作用的過程[8]?！胺?、管、服”就是標志著政府治理體系的重新確立，標志著對于大學的管理也進入多方參與的治理模式。2018年全國教育大會上提出“要深化教育領域放管服，大幅減少各類檢查、評估、評價”。在“放、管、服”改革的大背景下，我國高等教育評估進入了嶄新的時代——審核評估時代，也進入了高校自主管理的時代。審核評估的實施不僅是評估制度的轉變，同時也是在高等教育評估領域政府職能向“放、管、服”轉變的標志。

三、地方高校評估理念的重塑與內驅發(fā)展模式的建立

審核評估制度的確立標志著高等教育質量“問責”方式的轉變，由外部評價轉變?yōu)樽晕夜芾?、自我監(jiān)督。但由于傳統(tǒng)觀念的影響而產生的依賴心理的存在，一些地方高校對審核評估的認識仍然一直停留在“應對評估”的階段，并未與時俱進地把思路轉變過來，導致地方高?！敖硬蛔。懿缓谩盵9]，仍然認為這是一個對教學工作的“檢查”，將主要精力放在應對“檢查”和材料準備上，從而偏離了評估的本意。而在審核評估進行過程中，在定位、教學資源、師資隊伍、培養(yǎng)過程等方面的問題仍然很嚴重，“改造、補缺、造假”材料現象普遍，其根本原因在于學校自身并未轉變觀念，并沒有把評估看成自我檢查優(yōu)化的機會，而把它當作一種檢查，沒有做好自我評價以及自我監(jiān)管?；谏鲜鰡栴}的產生，本文認為，地方高校自身首先應重塑評估理念,形成主體意識和質量意識，從被動接受評估轉為主動進行評估，明確質量保障應是由高校主導形成的，是高校的責任與訴求，是自下而上的文化機制。不要將“評”與“被評”對立起來，更不要把評估擺在“居高臨下”的位置[4]。其次，高校應建立起能體現自身特色的內部質量保障體系，在自我評估的內容上體現自身的獨特性和差異性，并積極主動地進行經常性的自我評估、自我改進。

1.明確自身定位

審核性評估的考察重點之一便是辦學定位和人才培養(yǎng)目標與國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展需求的適應度。辦學定位是高等學校根據社會需求確立自己發(fā)展空間的戰(zhàn)略需要，是一所高校形成辦學特色和實現全面可持續(xù)發(fā)展的根基，因此辦學定位是高校的戰(zhàn)略選擇[10]。辦學定位其實質就是“建設什么樣大學”的問題。在我國目前的高等教育分類體系中，研究型大學和高職(?？?院校對辦學定位都非常明確，只有地方普通高校處境比較尷尬，在辦學上常有“高不成，低不就”的迷茫[11]。地方高校是隸屬于地方政府管轄的高校，這些地方高校的發(fā)展主要依靠地方財政，畢業(yè)生也大多流向所在省份或周邊地區(qū)，地方高校是主要為地方經濟發(fā)展培養(yǎng)人才的高校，因此其辦學定位也應與所在區(qū)域經濟產業(yè)結構相適應。但現實中，一些地方高校沒能準確地為自己定位，培養(yǎng)目標模糊，在定位過程中都不愿被地方政府劃分為應用型大學。學校的辦學定位基本都是國內一流、國際知名，特色不明顯。這些定位明顯不夠接地氣，沒有真正適應區(qū)域經濟社會發(fā)展的需要，也沒有切合學校的辦學歷史和現實條件，存在一味追求高大上的傾向[11]。也有的高校對人才培養(yǎng)的類型不甚清晰，到底是創(chuàng)新型人才還是復合型抑或應用型人才都沒有一個明確的定位。對于地方高校而言，應從內因和外因兩方面來明確自身定位。首先應結合自身學科建設、歷史發(fā)展、師資隊伍、學生層次和科學研究現狀進行分析，重視基礎學科建設，把自己的傳統(tǒng)優(yōu)勢學科辦好，不要一味追求綜合型而擴大學校規(guī)模，而要從實際出發(fā)制定人才培養(yǎng)目標、培養(yǎng)方案、教學計劃，以培養(yǎng)應用型人才為目標定位，突出自身辦學優(yōu)勢和特色。其次應分析自身所處區(qū)域經濟結構與區(qū)域特色，建立與產業(yè)緊密聯(lián)系的地方學校特色專業(yè)，加強校企合作，與企業(yè)對接共同制定培養(yǎng)模式，充分發(fā)揮其對產業(yè)鏈價值的貢獻力和產業(yè)群競爭力的提升作用。

2.完善內部質量保障體系

審核評估將考察高校內部質量保障機制的運行效果列為審核評估重點考察的“五個度”之一，因此，新一輪本科教育評估的重點不應是“質量”，而是“質量保障工作”,促進高校自我改進能力的提升是高等教育質量保障工作開展的根本目的[4]。要適應審核評估自我管理的評估模式，高校自身應提高質量保障意識,建立一套完善的質量保障體系，且質量保障體系應著眼于教學和質量保障體系運行的有效度。要確保質量保障體系運行的有效度，首先應與高校的培養(yǎng)目標、學校定位相適應，還應與經濟社會發(fā)展相適應，根據高校所在地區(qū)的經濟發(fā)展要求不斷修訂培養(yǎng)目標和質量要求，這樣才能適應經濟發(fā)展趨勢，為本地經濟發(fā)展做出貢獻。其次，要重視質量保障體系的完整性。事實上，“高等教育內部質量保障體系是一連串的系統(tǒng)化鏈條，是有目標、有標準、有機構、有評價、有反饋和有改進的閉環(huán)系統(tǒng)”[12]。質量保障體系中應包含目標、標準、組織結構、監(jiān)控、反饋等程序，應保障其完整且運營良好及人員的全面參與。應在每個學院、班級、教師和學生上落實，確保全員參與。審核評估其本質上是以學生發(fā)展為核心的評估，學校學習的主體是學生，培養(yǎng)學生的質量是教育質量的最終體現，高校應把培養(yǎng)學生的知識技能掌握情況、畢業(yè)生輸出是否滿足社會需求作為主要目標。

3.定期進行自我評估

要明確我國目前實行審核評估，改變了以往的“問責”評估方式，而是將評估的重點放在高校自評上，外部的專家評審只起到了監(jiān)督、協(xié)助并提出改進意見的作用，因此，高校要不斷進行自我評估。按照審核評估的要求建立自身質量評估標準，形成系統(tǒng)規(guī)范的質量管理體系和獎懲制度。而在諸多評估要求中，最重要的便是人才培養(yǎng)目標與培養(yǎng)效果的達成度以及學生和社會用人單位的滿意度。因此,在評估質量標準制定方面,應將目標達成度和社會滿意度作為評估的重點,不僅使專業(yè)的設置與區(qū)域產業(yè)對接,培養(yǎng)人才的質量也要符合區(qū)域社會經濟發(fā)展的需求。 而在目標達成度和社會滿意度評價方法的選擇上,可采用多種評價相結合的方式進行,可以從學生、教師、專家、企業(yè)四個層面對教學目標的達成情況進行把握與分析。通過對學生的問卷調查以及座談的形式可以了解學生對專業(yè)教學的滿意度情況；對于教師教學效果的評估可以通過督導檢查等常態(tài)監(jiān)控模式實現形成性評價；而對于社會與企業(yè)的滿意度，可以通過與企業(yè)的溝通交流,充分了解畢業(yè)生的發(fā)展情況,同時還需對畢業(yè)生進行追蹤調查,了解畢業(yè)生在畢業(yè)初幾年內的自我滿意度以及就業(yè)的整體情況，畢業(yè)生就業(yè)情況也是社會滿意度的體現。除此之外，還應邀請評審專家與校內評估小組協(xié)同評估。評審專家可以包括校內外各界的專業(yè)人士，通過專家評審促進交流學習與合作。在評估手段方面，可以應用“互聯(lián)網+”等現代教育技術對教師的教學過程和學生學習結果進行實時監(jiān)控，并采用先進的大數據手段進行數據采集和分析。評估完成后要及時把目標達成度與企業(yè)滿意度反饋到教師教學中去，進而建立起完善的反饋機制，使評估結果充分發(fā)揮作用。最后，及時對評估進行反思，推進元評估工作，開展對自我評估的過程監(jiān)控與效果評價[13]。有了完善的自我評估體系，高校才能以常態(tài)迎接審核評估。

四、結語

高校實施審核性評估快接近十年時間，但對于一些地方高校來說并沒有真正地把握審核評估的意義和價值，仍停留在傳統(tǒng)的評估認知層面。地方高校如果不能深入了理解審核評估的內涵，就無法實現地方高校的自主發(fā)展。因此，全面理解和把握審核評估的目的和本質，是實現地方高校改進管理和提升教育質量的重要保障，也是對高校審核評估研究的一種拓展與深化。