新中國成立70年職業(yè)教育發(fā)展歷程、經驗與展望

賈 旻,王迎春

(山西大學 繼續(xù)教育學院，山西 太原 030006)

新中國成立70年來，職業(yè)教育從蹣跚起步到飛速發(fā)展，從滿目瘡痍到穩(wěn)步提升，走過了令人矚目的發(fā)展歷程，逐步擁有了世界最大體量的職業(yè)教育，并成為推動中國經濟與社會發(fā)展的巨大人力引擎。截止到2018年，我國職業(yè)院校已達1.17萬所，在校生2,685.54萬人，為現(xiàn)代制造業(yè)與新興產業(yè)提供了70%的新增從業(yè)人員。[1]本研究以職業(yè)教育體系建設與管理體制改革為主線，審視職業(yè)教育70年發(fā)展歷程與特征，總結經驗并展望未來，對于豐富和發(fā)展中國特色社會主義職業(yè)教育理論體系，堅定中國特色社會主義職業(yè)教育道路自信，具有重要的理論與時代意義。

一、新中國成立70年職業(yè)教育發(fā)展的歷史演進

新中國成立70年來，職業(yè)教育從恢復、發(fā)展中等職業(yè)教育到重視高等職業(yè)教育，再到完善職業(yè)教育體系，實現(xiàn)了從等級劃分到分類、從管理到治理的重大轉變，逐步邁向現(xiàn)代化。依據職業(yè)教育發(fā)展的階段特征、重要政策及關鍵事件，將新中國成立以來的職業(yè)教育劃分為調整及曲折發(fā)展、恢復發(fā)展及輝煌、規(guī)范發(fā)展及波動、重振及質量提升和綜合改革及深化五個發(fā)展階段。

(一)調整及曲折發(fā)展時期(1949-1978年)

新中國成立之初，技術技能人才供給嚴重不足，黨和國家改造遺留的高級職業(yè)學校，以滿足恢復國民經濟之需。這一時期，中等職業(yè)教育成為教育領域中一支重要力量，在調整中獲得迅速發(fā)展。

第一，接管舊時教育，加大職業(yè)教育的改造、調整與發(fā)展。一是將私立學校改為公立學校，適應社會主義建設。新中國成立之初，職業(yè)學校有公立、私立及教會學校三種類型，中等職業(yè)學校564所，其中私立學校235所，隨后國家對其進行大規(guī)模改造，1951年底私立學校全部完成改造，退出歷史舞臺。[2]二是實行高等院校調整，壓縮高等?？茖W校。20世紀50年代中期，我國全面實行高等院校院系調整，原設?？茖W?；就＾k或改辦，除一部分被撤銷外，大多數被拆并到本科院校或改辦中專，至1958年全國僅剩高等?？茖W校10所。[3]同時，國家采用多種方式舉辦職業(yè)教育，如普通中學改辦，教育部門與其他部門聯(lián)辦等。

第二，大力發(fā)展中等職業(yè)教育，各類中等職業(yè)院校在調整中獲得發(fā)展。新中國成立之初，技能人才培養(yǎng)嚴重不足，隨著國家兩個“五年計劃”的實施，職業(yè)教育的工農兵建設成為該時期的重點任務。各種類型的農業(yè)中學、中等專業(yè)學校、技工學校以及短期職業(yè)技術培訓班涌現(xiàn),并得到空前發(fā)展。與1949年相比，1956年技工學校由3所增加到212所，在校生數由2,700人增加到110,867人；中等專業(yè)學校由561所增長到755所，在校生由77,100人增加到538,500人。[4]1961年，教育部對職業(yè)學校進行較大規(guī)模壓縮與調整，各類型中等職業(yè)學校與技工學校進入恢復和穩(wěn)步發(fā)展時期?！皟煞N教育制度，兩種勞動制度”的提出使得半工半讀學校獲得發(fā)展，1965年，中等職業(yè)技術學校達到7 294所，在校生為126.65萬人。與此同時，技工學校、中專和農村職業(yè)高中人數達到143.5萬，占高中階段總人數的 52.3%，中等職業(yè)教育發(fā)展達到高峰。[5]1971至1976年間，中等技術學校和技工學校逐漸恢復辦學，但是半工半讀學校、職業(yè)中學和農村職業(yè)中學一直沒有招生，農村職業(yè)教育受到打擊，直到1980 年才艱難恢復。[6]

第三，改革職業(yè)教育領導與管理制度，確立以地方分權為主的職業(yè)教育行政體制。職業(yè)學校由國民經濟相關部門管理。《關于整頓和發(fā)展中等技術教育指示》指出，“各類中等技術學校應在統(tǒng)一的方針下，由各級人民政府的教育部門與各有關業(yè)務部門分工領導”，即實行歸口的行業(yè)部門管理。中等職業(yè)教育管理實行分級管理形式，管理權限逐步下放?！蛾P于教育事業(yè)管理權力下放問題的決定》強調，“教育事業(yè)必須要改變過去條條為主的管理體制，調整中央與地方的管理權限，加強地方對教育事業(yè)的領導管理”，職業(yè)中學、一般中等專業(yè)學校和各類學校的設置和發(fā)展由地方自行決定。此外，地方院校畢業(yè)生實行“分成分配”的辦法，即中央抽取一定比例統(tǒng)一分配，余下由地方政府分配。

(二)恢復發(fā)展及輝煌時期(1979-1991年)

改革開放后，黨和國家把工作中心轉移到經濟建設中來，職業(yè)教育因此受到重視。調整中等教育結構，探索職業(yè)教育體系，改革教育管理體制成為該時期職業(yè)教育的發(fā)展重點。

第一，調整中等教育結構，中等職業(yè)教育逐漸恢復并獲得快速發(fā)展。1977 年，普通高中畢業(yè)生 726.1 萬人，中專畢業(yè)生18.1萬人，技工學校畢業(yè)生12萬人，后兩類僅占高中階段畢業(yè)生總數的 4%。[7]為滿足工作中心轉向經濟建設之需，國家開始調整中等教育結構?！蛾P于中等教育結構改革的報告》和《關于教育體制改革的決定》作為關鍵性文件，奠定了調整中等教育結構、大力發(fā)展職業(yè)技術教育的基礎，尤其是前者明確“中等教育改革主要是改革高中階段的教育，實行普通教育與職業(yè)教育、全日制學校與半工半讀學校、業(yè)余學校并舉的方針”，“將部分普通高中改辦為職業(yè)(技術)學校、職業(yè)中學、農業(yè)中學”，并改革普通高中課程，逐漸增設職業(yè)技術課程。經過改革，中等職業(yè)技術學校在校生占高中階段學生的比例由1978年的7.6%上升到1990年的45.7%，[8]基本上改變了國家中等教育結構單一化的狀況。

第二，提升職業(yè)教育辦學層次，初步探索職業(yè)教育體系。隨著各類職業(yè)教育不斷發(fā)展，國家就如何建立一個相對完善的職業(yè)教育體系展開探索?！蛾P于教育體制改革的決定》明確指出,“發(fā)展職業(yè)教育要以中等職業(yè)教育為重點，同時積極發(fā)展高等職業(yè)技術學院，逐步建立起一個從初級到高級，行業(yè)配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術教育體系”。伴隨現(xiàn)代化建設對高層次人才的需要以及高考政策的恢復，各地開始探索高等職業(yè)教育的建設。一方面，?？平逃饾u恢復。1978 年，全國恢復和新建?？茖W校98所，招收?？粕?2.37萬人，在校?？粕?37.96萬人，占本?？粕倲档?45.3%。[9]此外，有部分中專學校試辦五年制技術專科學校。另一方面，國家開始試辦各種短期職業(yè)大學。據統(tǒng)計至1990年，全國有短期職業(yè)大學114所，畢業(yè)生2.65萬人，招生2.41萬人，在校生7.26萬人，教職工2.11萬人。[10]與此同時，在正規(guī)學校教育之外還積極開展成人中等職業(yè)教育，職業(yè)教育從學歷教育為主轉向學歷與非學歷教育并重，包括初、中、高等職業(yè)教育在內以及學歷與非學歷并存的職業(yè)教育體系正在逐漸形成。

第三，職業(yè)教育管理體制不斷調整，管理職權進一步下移。改革開放后，隨著工作重心轉移，原有的領導管理體制不適應現(xiàn)有形勢，新的職業(yè)教育領導管理體制有待建立?！吨泄仓醒腙P于轉發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件的通知》規(guī)定，“在管理體制上，中等專業(yè)學校和由普通中學改建的職業(yè)學校，以教育部門為主，勞動部門配合；技工學校和各種職業(yè)訓練班以勞動部門為主，教育部門配合”，奠定了職業(yè)教育由教育部門與勞動部門共同管理的格局?！吨泄仓醒腙P于教育體制改革的決定》指出，“中職主要由地方負責，中央各部門辦的這類學校，地方也要予以協(xié)調和配合”，奠定了地方政府在職業(yè)教育管理工作中的基礎性作用。1986年，全國職業(yè)技術教育工作會議指出，“七五”期間全國職業(yè)技術教育的發(fā)展目標是逐步形成一個既有利于地方統(tǒng)籌協(xié)調，也能調動各業(yè)務部門積極性，學校又有較大自主權限的管理體制。

(三)規(guī)范發(fā)展及波動時期(1992-2004年)

1992年，社會主義市場經濟體制確立，《職業(yè)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等一系列法律法規(guī)出臺，職業(yè)教育發(fā)展進入有章可循的規(guī)范時期。但是，隨著市場經濟改革深化，職業(yè)教育政策力度有所下降，呈現(xiàn)出波動中探索前行的特征。

第一，中等職業(yè)教育在規(guī)?？s減的基礎上注重質量提升。《中國教育改革和發(fā)展綱要》(1993)指出，“有計劃地實行小學后、初中后、高中后三級分流 …… 大部分地區(qū)以初中后分流為主，大力發(fā)展中等職業(yè)教育”。在此政策指導下，中等職業(yè)教育招生數量于1996年達到新高，占高中招生總數的57.6%。[11]1998年，世界銀行《21世紀中國教育戰(zhàn)略目標》對我國發(fā)展中等職業(yè)教育的必要性提出質疑，建議降低中等職業(yè)教育的比例。[12]與此同時，我國產業(yè)結構調整、就業(yè)環(huán)境趨緊，高等教育擴招，中等職業(yè)教育因不能適應市場與用人單位需要，再次陷入滑坡。此后，我國逐漸開始重視中等職業(yè)教育的質量發(fā)展?！蛾P于開展國家及重點職業(yè)高級中學評估認定工作的通知》指出，“要集中力量建設一批辦學水平較高的職業(yè)高級中學”，開展國家級重點中專、職業(yè)高中、技工學校以及一批省級重點中等職業(yè)學校評選。中等職業(yè)教育發(fā)展進入從數量為主轉向質量提升的新階段。

第二，高等職業(yè)教育獲得快速發(fā)展，地位顯著提升。隨著產業(yè)結構變化對人才需求層次、結構與規(guī)格的大幅提升，高等教育實施的精英教育無法滿足社會經濟對多類型人才的需求，發(fā)展高等職業(yè)教育成為緩解人才需求結構失衡的必然選擇。1994年，第二次教育工作會議提出實施“三改一補”政策，即對現(xiàn)有的高等專科學校、短期職業(yè)大學和獨立設置的成人高校進行改革、改組和改制，并選擇部分符合條件的中專改辦為?？茖哟温殬I(yè)院校。截止1998年，獨立設置的高職院校已有101所，招生6.28萬人，在校生14.86萬。[13]2002年，全國職業(yè)教育工作會議提出“擴大高職教育的規(guī)?！保逃繉⒃懈呗?、高專和成人高校合稱為“高職高專教育”，由高職與高專教育處宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃人才培養(yǎng)工作。高等職業(yè)教育異軍突起獲得跨越式發(fā)展。據統(tǒng)計，2003年高等職業(yè)教育逐漸占據高等教育領域的“半壁江山”，[14]高等教育毛入學率為17%，[15]進入教育大眾化階段。此外，職業(yè)教育的屬性與地位逐漸得到確立。《職業(yè)教育法》明確高等職業(yè)教育是職業(yè)教育的一個重要層次?！陡叩冉逃ā芬?guī)定高等職業(yè)教育屬于高等教育，肯定了高等職業(yè)教育的法律地位以及兼具高教性、職教性的雙重屬性?！蛾P于以就業(yè)為導向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》明確“高等職業(yè)教育應以服務為宗旨，以就業(yè)為導向，走產學研結合的發(fā)展道路”，成為當前就業(yè)導向辦學實踐的依據。

第三，加大職業(yè)教育體制改革，促進職業(yè)教育發(fā)展。一是加大辦學體制改革，民辦職業(yè)教育獲得合法地位。美、英、日等國在高等教育大眾化進程中社會力量共同辦學的發(fā)展路徑為中國高等教育大眾化提供經驗?！吨袊逃母锇l(fā)展綱要》提出，改變我國職業(yè)教育辦學主體單一局面，把辦學主體“以政府投資為主”轉為“以社會力量辦學為主、政府支持為輔”，形成多層次、多形式、全社會共辦職業(yè)技術教育的局面。1994年，全國教育大會指出，“發(fā)展民辦教育是當前教育體制改革的重要內容；改變政府包攬辦學的局面，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制”。1995年《中華人民共和國教育法》頒布，民辦教育的合法性在教育最高法規(guī)中得到體現(xiàn)，即“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、其他社會組織以及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構”。截至1996年底，民辦職業(yè)教育由1992年的50所發(fā)展到1219所，增幅高達234%。[16]二是加大管理體制改革，國家機構的管理職能減弱，地方統(tǒng)籌與協(xié)調職能加強?！秶鴦赵宏P于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出，推進職業(yè)教育管理體制改革，要逐步建立“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的新的職業(yè)教育管理體制”。國家逐漸簡政放權，賦予地方政府和社會力量直接參與管理的重要職能。

第四，農村職業(yè)教育得到重視與發(fā)展。隨著農村經濟結構調整和城鎮(zhèn)化進程加快，促進農村剩余勞動力轉移、服務農村經濟全面發(fā)展以及阻斷貧困成為這一時期農村職業(yè)教育的主要目標?！秶野似叻鲐毠杂媱?1994-2000年)》要求教育部門積極推進并加強貧困地區(qū)成人教育和職業(yè)教育的改革與發(fā)展，大力開展職業(yè)教育和技術技能培訓，使大多數青壯年勞動力至少掌握一門實用技術?！蛾P于加快中西部地區(qū)職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》指出,“實行三教統(tǒng)籌，大力發(fā)展多層次多形式的職業(yè)教育……把辦好農村職業(yè)教育，特別是農業(yè)職業(yè)教育放在十分重要的位置”?！蛾P于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》指出，每個縣要重點辦好一所中等職業(yè)技術學?；蚵殬I(yè)教育中心，并將其置于與普通高中學校同等重要的位置?！?003-2007年教育振興行動計劃》指出，大力發(fā)展農村職業(yè)教育，實施“農村勞動力轉移培訓計劃”，對進城務工農民進行職業(yè)教育和培訓。此外，政府還提出“農村勞動力轉移陽光工程”、“農村實用人才培訓工程”等。這一時期農村職業(yè)教育與培訓為加快“三農”工作、促進農村勞動力轉移以及新農村建設做出重大貢獻。

(四)重振及質量提升時期(2005-2013年)

21世紀初期，職業(yè)教育仍是教育系統(tǒng)中的薄弱部分。中央連續(xù)召開全國職業(yè)教育工作會議，重申大力發(fā)展職業(yè)教育的方針，加大經費投入。職業(yè)教育在擴大教育規(guī)?；A上加強基礎能力建設，提升內涵質量，進入發(fā)展新階段。

第一，以質量項目為引領，注重內涵式發(fā)展。分別始于2006年和2010年的100所國家示范性高職院校和1,000所示范性中等職業(yè)學校建設，意味著我國職業(yè)教育進入內涵發(fā)展及質量提升階段。一是加強職業(yè)教育基礎能力建設。2005年，全國職業(yè)教育工作會議首次提出加強職業(yè)教育基礎能力建設，并以“四項工程”、“四大計劃”、“四項改革”等措施促進職業(yè)教育的發(fā)展。這一時期高職院校人才培養(yǎng)水平不斷提升，為區(qū)域經濟發(fā)展做出重大貢獻。二是重視職業(yè)教育教學質量提升。《關于全面提高高等職業(yè)教育教學質量的若干意見》提出“加大課程建設與改革力度，提高課程教學質量”，注重精品課程建設，改革教學方法，增強學生職業(yè)能力?！陡叩嚷殬I(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案》提出建立完善的高職院校人才培養(yǎng)評估體系，通過人才評估促進教學發(fā)展。三是注重提升師資水平?！蛾P于實施職業(yè)院校教師素質提高計劃的意見》與《中等職業(yè)學校教師專業(yè)標準(試行)》兩大文件出臺對職業(yè)院校師資隊伍建設提出具體目標與規(guī)范要求，通過打造“雙師素質”教學團隊、開發(fā)教學科研項目以及爭創(chuàng)教學名師等活動提升職業(yè)院校師資水平。

第二，辦學體制改革不斷深化，多元辦學格局初步形成?！秶鴦赵宏P于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出，“探索以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存的辦學體制……推動公辦職業(yè)學校資源整合和重組，走規(guī)模化、集團化、連鎖化辦學的路子”?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014-2020年)》明確了重點鼓勵建設的職業(yè)教育集團類型、組建方式、治理模式等，提出300所骨干職業(yè)教育集團的建設目標。從鼓勵開展職教集團向大力建設骨干集團的政策轉變，說明我國對職業(yè)教育集團化辦學較為重視。截至2014年底，據不完全統(tǒng)計，我國職業(yè)教育集團數量達1,048個，與2006年相比，呈現(xiàn)大幅度增長趨勢，漲幅高達803%。[17]《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014—2020年)》明確“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校”，“鼓勵企業(yè)和公辦職業(yè)院校合作舉辦混合所有制性質的二級學院”。目前各地已展開混合所有制院校試點工作，并取得一定成果，多元辦學格局初步形成。

第三，改革招生制度，實現(xiàn)入學途徑多樣化?！秶鴦赵宏P于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求繼續(xù)加大職業(yè)教育規(guī)模，提出到2010年職業(yè)教育與普通教育招生規(guī)模大體相當的目標。為此，政府不斷探索招生制度改革，將現(xiàn)有高等職業(yè)學校的招生考試權限交由地方政府，積極探索“自主考試、注冊入學、破格錄取”等多種招生方式。這一時期的招生政策同樣重視中高職教育銜接問題?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，“中等職業(yè)學校實行自主招生或注冊入學，高等職業(yè)教育入學考試由各省、自治區(qū)、直轄市組織，探索招生與考試相對分離的辦法，……逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”，這為職業(yè)教育招生制度改革提供根本依據。《教育部關于積極推進高等職業(yè)教育招生考試制度改革的指導意見》強調，高等職業(yè)教育考試招生制度逐步與普通高校本科考試分離，重點探索“知識+技能”的考試評價辦法，“知識+技能”逐漸成為職業(yè)教育評價標準的重要選擇。總體來看，我國職業(yè)教育招生逐步實現(xiàn)了統(tǒng)一考試模式向多元考試招生評價模式的轉變，弱化統(tǒng)一考試與強化分類考試成為職業(yè)院校考試招生政策變遷與實踐的基本趨勢。

第四，經費扶持不斷加大，中職教育資助體系逐步完善，高職教育生均撥款獲得保障。“十一五”期間中央財政投入100億資金資助基本設施建設，重點建立完善助學金和學費減免等貧困資助制度?！吨械嚷殬I(yè)學校國家助學金管理辦法》指出，國家助學金由中央和地方政府共同出資設立，逐漸形成以中央政府為主導，以財政為主體，社會各方參與，多元化助學手段并舉的助學制度體系，如“中等職業(yè)教育券”、“藏區(qū)‘9+3’”免費教育等模式。此外，還制定了高職院校生均撥款標準，使高職生均撥款由定性要求走向量化標準?！蛾P于建立完善以改革和績效為導向的生均撥款制度加快發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育的意見》指出，“從2014年起，中央財政建立‘以獎代補’機制，……2017年各地高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12,000元”?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014-2020)》要求“2015年底前，各地依法出臺職業(yè)院校生均經費標準或公用經費標準”，為高等職業(yè)教育經費投入提供重要依據。

(五)綜合改革及深化時期(2014年至今)

進入“十三五”以來，新一輪科技革命和產業(yè)革命正在發(fā)生，“中國制造 2025”、“精準扶貧”、“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略對職業(yè)教育提出新要求?！皟?yōu)質”、“一流”、“特色”、“高水平”成為時代主題，職業(yè)教育圍繞“質量提升”展開深層次改革。

第一，推進地方普通高等院校轉型發(fā)展職業(yè)教育，確立中國特色職業(yè)教育體系?！陡叩嚷殬I(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃(2015-2018年)》指出，到2018年，接受本科層次職業(yè)教育學生達到一定規(guī)模，以職業(yè)需求為導向的專業(yè)學位研究生模式取得階段性成果，本科層次職業(yè)教育推進步入實質性階段。《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》(2015)指出地方高校轉型發(fā)展的主要思路、任務及具體配套的政策措施?！秶衣殬I(yè)教育改革發(fā)展方案》明確“開展本科層次職業(yè)教育試點”，將職業(yè)本科教育納入高層次應用型人才培養(yǎng)體系，完善職業(yè)教育體系的制度架構。目前，已經有15所“職業(yè)學院”更名為“職業(yè)大學”，發(fā)展本科層次的職業(yè)教育，培養(yǎng)動手能力強、學術理論高的高層次應用型人才。自此，中國特色職業(yè)教育體系正式建立起來。

第二，對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，拓寬職業(yè)教育發(fā)展路徑。各地高職院校配合“一帶一路”企業(yè)面向當地員工開展技術技能培訓和學歷職業(yè)教育，形成了“魯班工坊”、“絲路學院”等國際交流合作新品牌。2017年，329所高職院校與“一帶一路”沿線國家開展了351項國際合作；在國內面向“一帶一路”沿線國家開展學歷教育，培養(yǎng)學生近6,000人,培訓超10萬人次，成為服務“一帶一路”倡議的生力軍。[18]其次，職業(yè)教育主動對接國家精準扶貧系統(tǒng)工程?！督逃撠毠浴笆濉币?guī)劃》指出，鼓勵職業(yè)院校面向建檔立卡等貧困家庭開展多種形式的職業(yè)教育和技術技能培訓，提升貧困地區(qū)人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)、脫貧致富的能力，確保貧困家庭勞動力掌握實用技術技能?！堵殬I(yè)教育東西協(xié)作行動計劃(2016-2020年)》與《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》強調落實東西職業(yè)院校協(xié)作全覆蓋行動、東西協(xié)作中職招生兜底行動和職業(yè)院校參與東西勞務協(xié)作，廣泛開展公益性職業(yè)技能培訓，實現(xiàn)脫貧舉措與技能培訓的精準對接。目前已形成“9+3”學費減免、區(qū)域幫扶東西協(xié)作行動計劃、普職融合雙證式、項目推進雨露計劃等多種職業(yè)教育精準扶貧模式。

第三，推進人才培養(yǎng)模式、專業(yè)設置與教學模式不斷改革。一是大力發(fā)展現(xiàn)代學徒制人才培養(yǎng)模式，促進產教深度融合。《關于開展現(xiàn)代學徒制試點工作的通知》正式啟動國家級現(xiàn)代學徒制試點工作。截至2018年，共有558個現(xiàn)代學徒制試點，覆蓋1,480多個專業(yè)點、9萬余名學生學徒、2,200多家緊密型合作企業(yè)參與。[19]《職業(yè)學校校企合作促進辦法》指出，教育行政部門應將校企合作作為衡量職業(yè)學校辦學水平的基本指標。由此可見，我國把校企合作人才培養(yǎng)模式放在一個至關重要的位置。二是不斷打造優(yōu)勢專業(yè)，加大教學改革，全面提升人才培養(yǎng)質量?！蛾P于深化職業(yè)教育教學改革全面提高人才培養(yǎng)質量的若干意見》指出，要深化職業(yè)教育教學改革，全面提高人才培養(yǎng)質量。2016年，中央大力推進供給側結構性改革，職業(yè)教育領域要求職業(yè)院校優(yōu)化專業(yè)結構、提高人才培養(yǎng)質量。2017年，31個省份啟動骨干專業(yè)建設項目，2019年實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃(簡稱“雙高計劃”)，集中力量建設50所左右高水平高職學校和150個高水平專業(yè)群，目前已公布197所“雙高計劃”建設名單，旨在發(fā)揮專業(yè)群的集聚效應和服務功能，實現(xiàn)人才培養(yǎng)供給側和產業(yè)需求側結構要素全方位融合。

二、新中國成立70年職業(yè)教育發(fā)展的主要經驗

新中國成立70年以來，堅持將發(fā)展職業(yè)教育視為國家責任，并逐步確立了國家職業(yè)教育制度。始終秉持公益性與普惠性，堅持政府主導以及漸進式路線，初步形成中國特色的職業(yè)教育改革與發(fā)展經驗。

(一)堅持公益性與普惠性的職業(yè)教育價值取向

政府堅持公益性與普惠性價值取向，努力構建面向全體國民的職業(yè)教育公共服務體系。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》重申教育的公益性與普惠性原則，要求“形成惠及全民的公平教育”，“努力辦好每一所學校，教好每一個學生，不讓一個學生因家庭經濟困難而失學”。

職業(yè)教育公益性是指職業(yè)教育及其收益無排他性的為國家大多數甚至全體公民無償享有，由公共資源予以補償。[20]70年來，我國職業(yè)教育主要由政府資助，中央與地方政府提供職教發(fā)展所需大部分資金。職業(yè)學歷教育方面，以中等職業(yè)教育為例，逐步建立了完善的資助體系及其制度，從“設置助學金、獎學金”到“助學金為主，工學結合、頂崗實習為輔”再到“免學費”，逐步確立“以國家免學費及助學金為主，獎學金、頂崗實習、減免學費等為輔”的資助政策，[21]保證來自農村和城鎮(zhèn)低收入家庭孩子的繼續(xù)求學機會。中職免費成為滿足人們受教育需求,普及高中階段教育以及提升中華民族素質的重要選擇，職業(yè)教育公益性價值在此過程中逐漸彰顯。職業(yè)培訓方面，政府加大投入與創(chuàng)新機制相結合，通過開展公共就業(yè)培訓、購買職業(yè)教育服務等形式為推進農民工市民化、轉崗人員再就業(yè)等提供免費或質優(yōu)價廉的職業(yè)教育與技能培訓。

普惠性體現(xiàn)在職業(yè)教育招生對象的普及性以及所獲收益的惠及性，體現(xiàn)面向人人并終其一生的教育理念。70年來，職業(yè)教育招生對象具有廣闊包容性，面向普通初、高中畢業(yè)生以及往應屆畢業(yè)生、退役軍人、農村青年、下崗失業(yè)人員等社會群體，實現(xiàn)教育機會均等。收益惠及性體現(xiàn)于人力資本的內部效應與外部效應。職業(yè)教育與培訓使有需求的社會成員“學有所教”，提高個體人力資本存量，帶來個體生產效率和收益的提高，即人力資本的內部效應。個體勞動者之間通過合作與競爭性互動，帶來人力資本社會平均水平的提高，進而提高所有生產要素的生產率，實現(xiàn)社會經濟組織的生產效率提升，促進整體國民素質及經濟實力的增強，進而提升國家綜合競爭力。職業(yè)教育成果惠及個體、企業(yè)、社會及國家，即人力資本的外部效應。

(二)堅持政府主導的職業(yè)教育改革與發(fā)展原則

國家被視為理性行為主體，《職業(yè)教育法》明確規(guī)定，“發(fā)展職業(yè)教育、推進職業(yè)教育改革、提高職業(yè)教育質量、建立健全職業(yè)教育制度”是國家責任，堅持政府主導的職業(yè)教育改革與發(fā)展原則。

政府發(fā)揮主導作用，切實履行職教職責。發(fā)揮有限政府、責任政府和法治政府的相關職能，不斷轉變政府職能，提升行政效率、宏觀監(jiān)管能力和公共服務能力，促進職業(yè)教育規(guī)范與持續(xù)發(fā)展。通過統(tǒng)籌規(guī)劃能力、資源配置能力、制度供給能力和政策配套能力的供給,主導職業(yè)教育辦學方向、層次結構、體制機制、辦學模式及經費投入，促使職業(yè)教育獲得快速發(fā)展。政府導向的制度安排決定了職業(yè)教育政策走向及實踐的有力推進，當職業(yè)教育新制度安排與舊制度發(fā)生抵觸時，政府可以進行有效的強制性干預，政策與政府行為成為影響職業(yè)教育發(fā)展的關鍵性事件。

我國采取權威型政府治理模式，走中央政府領導、地方政府積極實施的自上而下的改革與發(fā)展路徑。從權力分配視角看，我國政府的執(zhí)行能力強，不同于社會組織和企業(yè)等經濟組織，政府作為政治行為者對政策結果的影響力最大。在政策的支持與引導下，通過政策合力、財政支持、資源優(yōu)化配置等方式，在短時間內實現(xiàn)了職業(yè)教育的發(fā)展，成為職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的重要保障。

(三)堅持漸進式的職業(yè)教育改革與發(fā)展路線

從時間視角來看，漸進式職業(yè)教育改革遵循“由易到難、由點到面、先試點后推廣”的發(fā)展理念，分步進行。建國70年以來，職業(yè)教育發(fā)展基本沒有出現(xiàn)斷裂，盡管發(fā)展過程存在波折，但是政府能夠很快意識并采取措施予以糾正。例如，20世紀90年代，國家對職業(yè)教育政策支持力度有所下降，在計劃經濟時期的就業(yè)優(yōu)惠政策陸續(xù)取消以及高校擴招等政策環(huán)境下，職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)滑坡。為此，2002-2005年，政府連續(xù)三年召開全國職業(yè)教育工作會議，重新肯定職業(yè)教育的重要戰(zhàn)略意義，從政策視角及時糾偏。2005年、2010年的示范性高職與中職建設、2019年的“雙高計劃”以及伴隨配套的財政支持等，都在逐步改進的基礎上引領職業(yè)教育朝著更高水平、更高質量的方向發(fā)展。

從空間視野來看，漸進式職業(yè)教育改革主要采用增量模式。第一，采用“體制外改革”形式，在計劃經濟體制以外或計劃經濟體制薄弱邊緣給予市場經濟試驗的空間。例如，職業(yè)教育辦學體制的改革，多元辦學格局的形成。辦學過程中，政府始終堅持以公有制為主的辦學原則，同時充分發(fā)揮市場機制，調動社會活力，引導不同辦學主體通過獨資、合資、合作等形式舉辦職業(yè)教育，并允許不同辦學主體以資本、技術、知識等要素參與職業(yè)教育辦學，大力舉辦職教集團，積極探索混合所有制及股份制職業(yè)教育辦學模式，最終形成公辦和民辦職業(yè)院校共同發(fā)展的辦學格局。政府在不改變原有模式基礎上引入市場機制的改革模式符合增量式改革的邏輯，極大減少了制度變遷的阻力與摩擦成本，并逐漸打破舊的利益分配格局，使新舊利益格局共生共存。第二，以增量激活存量，實現(xiàn)體制改革的轉軌。這種改革方式是在保持總體不變的情況下，以試驗區(qū)試點的形式進行制度與方法創(chuàng)新，積累經驗，逐步推進增量擴增，逐漸優(yōu)化甚至取代原有制度，促進職業(yè)教育制度體系的完善。此模式是我國職業(yè)教育發(fā)展與改革的主要選擇，例如，在職業(yè)教育管理上實行中央統(tǒng)籌規(guī)劃，省、市乃至縣享有具體開展改革試點的權利與責任，通過總結試點經驗，中央權力逐漸下放，建立起多元參與、權責分明、高效運行的職業(yè)教育現(xiàn)代管理機制。此外，實施“三改一補”政策積極推進職業(yè)大學、成人高校試點發(fā)展高等職業(yè)教育，開展高職院校單獨招生試點、推進高考選拔制度改革，實行混合所有制辦學以及現(xiàn)代學徒制試點工作等都采用了以增量激活存量的改革模式。這種改革模式可以規(guī)避盲目改革與擴張風險，減小改革成本，成為我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的主要特色之一。

三、職業(yè)教育發(fā)展的未來展望

職業(yè)教育現(xiàn)代化是實現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)，如何提高職業(yè)教育的吸引力、凝聚力和適應力將成為未來很長一段時期的努力方向。

(一)全方位提升職業(yè)教育吸引力

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010-2020年) 》明確將“增強職業(yè)教育吸引力”作為職業(yè)教育改革發(fā)展的目標和任務之一。職業(yè)教育成為現(xiàn)代教育體系中一種真正有所擔當的類型教育，需提升辦學吸引力。

職業(yè)教育吸引力不足是個國際問題，影響因素有待遇、質量以及觀念等。經濟和社會待遇低是職業(yè)教育缺乏吸引力的直接原因。職業(yè)教育特別是中等職業(yè)教育的個人收益低，表現(xiàn)為工資收入低、就業(yè)質量低、權益得不到保障、發(fā)展空間受限等。因此，政府應繼續(xù)加大財政支持力度，給予學生助學金、獎學金及減免學費等多種形式資助，調整國民收入格局，提升技術工人的經濟與社會待遇。

學校教育質量不高、辦學特色缺乏是職業(yè)教育缺乏吸引力的根本原因。教育質量影響個體及群體從業(yè)人員的職業(yè)能力及素養(yǎng)，進而影響“中國制造”的品牌效應。政府應逐步建立職業(yè)教育專業(yè)標準、教學標準、評價標準，促進職業(yè)教育標準化辦學，提高辦學質量，以此為著力點促進職業(yè)教育吸引力提升。此外，應使中國職業(yè)教育得到更多的社會文化認同。新制度主義視野下,職業(yè)教育發(fā)展存在文化依賴，文化、觀念或傳統(tǒng)的非正式制度作為制度變遷的環(huán)境因素在各個層次上制約正式制度的實施推行，因此，完善辦學與管理體制、支持行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育離不開文化支持。有必要利用媒體技術，如電視、報刊、網絡等媒體形式加強職業(yè)教育及大國工匠的宣傳力度，提高職業(yè)教育的知名度與認可度，改變人們對職業(yè)教育的消極態(tài)度，使全社會成員了解職教、參與職教、共享職教改革發(fā)展成果，從而逐漸形成全社會重視職業(yè)教育的氛圍。

(二)深轉型提高職業(yè)教育凝聚力

“人們從未像今天一樣，如此努力地構建、復興、尋找和研究共同體”。[22]在職業(yè)教育領域，隨著參與主體的多元化，構建職業(yè)教育共同體成為世界各國教育改革的追求目標。而如何提高共同體的凝聚力成為職業(yè)教育成功的關鍵。

一是加強職業(yè)教育共同體的集體認同。職業(yè)教育共同體由中央政府、地方政府、政府派生實體、非政府組織、私人機構以及公民個人構成。促進各主體在集體效能感、歸屬心理、共同責任、權利意識上達成一致，職業(yè)教育目標才能達成。二是職業(yè)教育由統(tǒng)籌型管理轉向治理型管理。政府簡政放權、轉變職能，確保各參與方有充分的話語權，通過民主協(xié)商達成各方共識是轉型成功的關鍵。基于共同發(fā)展目標，尋找利益結合點，凝聚職業(yè)教育各方力量，才能確保治理型管理的順利展開。三是實現(xiàn)人才培養(yǎng)模式轉型，推進現(xiàn)代學徒制。以“政府引導、行業(yè)參與、社會支持，企業(yè)和職業(yè)院校雙主體育人”為主要內容的中國特色現(xiàn)代學徒制已具雛形，能夠有效化解產教融合、校企合作的困境，為行業(yè)、企業(yè)提供高技能高素質實用人才。四是完善法律法規(guī)政策以及資金等配套措施。明晰職業(yè)教育各參與主體的職業(yè)教育職能和權限，政府簡政放權，行業(yè)企業(yè)積極參與，社會組織發(fā)揮協(xié)調、服務與評價職能，實現(xiàn)人才培養(yǎng)各個環(huán)節(jié)有機聯(lián)結，從而增強凝聚力。

(三)多角度增強職業(yè)教育適應力

以智能化為主要特征的第四次工業(yè)革命給社會就業(yè)帶來很大沖擊，低技能任務自動化引發(fā)失業(yè)率上升，同時催生新職業(yè)。因此，職業(yè)教育需要增強適應力，盡可能滿足學生、社會的多樣化需求。

2018年數據顯示，我國技術工人人數超過1.65億，占就業(yè)人口總數的21.3%。其中，高技能人才僅4,791萬，占就業(yè)人口總數的6.2%，高級技師和高級工程師的職位空缺嚴重。[23]接近52.7%的企業(yè)對勞動者的技術等級或者專業(yè)技術職稱有明確要求，但是全國就業(yè)人員參加技術人員資格考試比例不足2%，專業(yè)技術人員資格證書持有率不到4%。[24]這些數據表明高技能人才匱乏阻礙了我國產業(yè)結構轉型升級的腳步，使我國面臨巨大的高技能人才需求壓力。企業(yè)對勞動者知識技能結構的要求不斷升級，職業(yè)教育尤其是高等職業(yè)教育具有廣闊發(fā)展前景。職業(yè)教育應從以下方面進行改革：一是積極探索并逐步推行“1+X”證書制度，培養(yǎng)個人職業(yè)生涯發(fā)展所需綜合能力，增強學生的企業(yè)適應力；二是把握產業(yè)變革特征，及時調整專業(yè)設置，同社會、企業(yè)需求接軌，幫助學生獲得相應技術技能資格證書；三是深化以實訓為導向的課程體系改革、以技能為導向的教學體制改革、以就業(yè)為導向的實習模式改革，實現(xiàn)應用型高技能人才的培養(yǎng)目標；四是拓展學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領，緩解企業(yè)需求與市場供給脫節(jié)的壓力；五是發(fā)揮職業(yè)教育對弱勢群體的教育補償功能，比如為緩解當前產業(yè)轉型升級過程中出現(xiàn)的結構性失業(yè)問題，我國政府提出主要面向退役軍人、下崗職工、農民工群體的高職百萬擴招計劃。