民國時期我國海疆管理制度的確立和管理體系的形成

劉永連，林才詩

(暨南大學(xué) 中外關(guān)系研究所，廣州 510632)

自晚清時期海疆主權(quán)受到外來侵擾以來，我國對海疆的管理逐漸重視起來，逐步建立并豐富了管理制度，特別至改革開放和確立建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略目標(biāo)，我國海疆管理體系已經(jīng)有了很多改進。不過，目前我國海疆管理體系中仍然存在著一些舊病沉疴，需要繼續(xù)革除弊端，完善體系。同時，考察學(xué)界在該領(lǐng)域的研究狀況，筆者發(fā)現(xiàn)至今基本上仍然局限于從管理學(xué)角度對海疆時務(wù)的探討，而分析寥寥數(shù)篇從史學(xué)角度論述海疆管理問題的成果，則更見存在問題之嚴重。如王日根[1-2]的兩篇論文主要探討明清“海禁”與“開?！闭呒捌淅?，其實與近代以來以維護海疆主權(quán)為目的的管理問題有著很大區(qū)別。再如仲雯雯[3]對1949至2009年間我國海洋管理體制所做的分析，算是最合該項主題的論文了，然而晚清民國時期的豐富歷史卻沒得到應(yīng)有的關(guān)注。如何梳理近代我國海疆管理發(fā)展史，做到從歷史角度來改進這一體制，筆者認為起碼應(yīng)該了解民國時期我國形成海疆管理體系的一段歷史。

晚清時期，我國海疆管理部門已開始明確起來。就在收復(fù)東沙島主權(quán)的活動中，1909年3月由兩廣總督張人駿主持設(shè)立了“籌辦東西沙島事務(wù)處”，這是我國歷史上第一個管理南海島嶼開發(fā)建設(shè)事務(wù)的專門機構(gòu)。不過該機構(gòu)就在當(dāng)年9月被新任總督袁樹勛裁撤，事務(wù)改由勸業(yè)道兼辦，制度尚不穩(wěn)定，體系亦未形成。至民國時期，南海問題進一步凸顯，東沙群島遭受日人盜采和侵擾越發(fā)嚴重，西沙和南沙群島則遭受法國、安南等勢力侵占。為此，我國政府對南海諸島的行政管理日益加強。廣東地方尤其用力，通過權(quán)力劃分和部門設(shè)置、官員委任派遣等方式，逐步將對南海諸島的管理規(guī)范化、精細化、專業(yè)化，其管理體系和制度逐步彰顯并豐富起來。

一、 地方主管部門的設(shè)立及變化

民國時期，南海諸島的管理狀態(tài)前后發(fā)生了很大的變化。其所隸屬的管理部門經(jīng)歷了一系列的演變，所設(shè)置的直接管理部門也因時代不同而各有名目。不過看其前后變化，可見其管理逐步趨向系統(tǒng)和規(guī)范。

(一)廣東省實業(yè)部、商業(yè)廳、實業(yè)廳、建設(shè)廳、礦務(wù)廳(處)

民國初期，東沙群島開發(fā)事務(wù)曾歸廣東軍政府實業(yè)部(司)管理。民國元年(1912)，實業(yè)部就發(fā)布通告，公開招商承辦開發(fā)東沙島鳥糞磷礦事務(wù)。后來，實業(yè)部(司)改稱商業(yè)廳，民國十五年(1926)四月改稱實業(yè)廳；十七年(1928)六月，實業(yè)廳又改稱建設(shè)廳，東沙群島事務(wù)就由其相繼接手。與此同時，西沙群島主要關(guān)注鳥糞磷礦資源，于是政府將其開發(fā)列入礦務(wù)范圍，商人申請承辦開發(fā)鳥糞主要是向礦務(wù)廳(處)呈文。

這一時期，由于廣東政局動蕩，各種勢力反復(fù)爭奪政權(quán)，沖突、政變不斷發(fā)生，導(dǎo)致官方無暇顧及海疆管理。表現(xiàn)在這里就是沒有專門的東沙群島、西沙群島或海疆管理機構(gòu)，而是由實業(yè)廳、建設(shè)廳時而兼理一下招商開發(fā)，礦務(wù)廳(處)更是偶爾被動受理商人的承辦申請而已。這一變化的消極影響又甚于袁樹勛時期籌辦東西沙島事務(wù)處(局)的裁撤。即使改由勸業(yè)道接手海疆事務(wù)之后，尚有一個辦理東沙島委員會在，而且作為主管官員的蔡康是一個熟悉且熱心辦理海疆事務(wù)的難得人選，在設(shè)計開發(fā)東沙群島方面既用心縝密，又能具長遠眼光，所出臺政策框架完整、內(nèi)容周全而又能夠切實。但至民國以后，既缺專門的管理機構(gòu)，亦無蔡康這樣的可用之才。更為嚴重的是，在受理商人承辦申請過程中，其他部門隨意插手，像省政府乃至軍政府內(nèi)政部、農(nóng)礦部等部門及其官員憑借權(quán)勢越俎代庖，導(dǎo)致政出多門，管理混亂，政府根本無法正常審核評估，選擇出合適的承辦商人來開展海島資源開發(fā)事業(yè)。正因如此，不但民國初年幾次招商毫無成效，而且此后至少十幾年時間海疆事務(wù)全被忽視，東沙群島、西沙群島再度陷入管理空白狀態(tài)。

不過在北洋政府和國民黨政權(quán)交替之際，日人再度染指東沙群島也再次刺痛國人愛國之心，國內(nèi)輿論大嘩，促使國民政府和廣東地方政府不得不重新關(guān)注海疆問題。這時候海疆管理開始趨于規(guī)范化。對于開發(fā)事業(yè)的政策設(shè)計和具體管理，包括對商人承辦申請的受理和初步審核，統(tǒng)一劃歸到廣東省建設(shè)廳的職權(quán)范圍，像東沙海產(chǎn)如海人草等項目開發(fā)具體由該廳下屬農(nóng)林局掌管，而西沙群島鳥糞磷礦等礦產(chǎn)資源則由礦務(wù)廳(處)配合建設(shè)廳審核辦理。當(dāng)時建設(shè)廳廳長李祿超等深刻意識到以開發(fā)固主權(quán)的重要性，故而推動建設(shè)廳重整旗鼓招商承辦，在辦理手續(xù)上頗為用心，制度建設(shè)等方面亦有成績。如果從管理機制和效能來說，建設(shè)廳統(tǒng)一辦理東、西沙群島開發(fā)事務(wù)方便了商人的承辦手續(xù)和開發(fā)事宜。

(二)廣東省建設(shè)廳農(nóng)林局

海島開發(fā)事務(wù)改由農(nóng)林局管轄，未見檔案記載從何時開始。不過在廣東省檔案館的案卷中，最早有民國二十一年(1932)三月二十六日陳荷朝呈建設(shè)廳文中稱：“務(wù)乞俯準(zhǔn)轉(zhuǎn)飭農(nóng)林局，迅借海鷹海鷗兩船予商使用，所有船員工食及一切燃燒雜費均由商自備，俾得前往將偷采日船捕拿解省訊明，交涉賠償補恤，以輕損失而免重累?！盵4]當(dāng)時由于日人在東沙群島瘋狂盜采，并殘害馮德安公司駐東沙島開采的5名工人，毀壞該公司當(dāng)時作業(yè)的東美輪船，馮德安先是通過建設(shè)廳向軍方請求派遣軍艦援救未果，繼而只得請求建設(shè)廳命令農(nóng)林局出面向海關(guān)借用海鷹號、海鷗號兩船支援。至遲在這時候，東沙群島開發(fā)事務(wù)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)改由農(nóng)林局負責(zé)[4]。

將管理東沙群島招商承辦開發(fā)事務(wù)下放到農(nóng)林局，包括招商承辦開發(fā)磷礦權(quán)改由礦務(wù)廳主管等，可以說也是海疆事務(wù)管理細化的一種表現(xiàn)。不過，這種制度改變也給管理海疆帶來許多麻煩。在海疆事務(wù)中，農(nóng)林局負責(zé)管理承辦漁業(yè)及其他海洋生物產(chǎn)品的開發(fā)，而鳥糞磷礦開發(fā)必須由礦務(wù)廳授權(quán)，通訊交通為海軍部及全國海岸巡防處壟斷，涉及外事紛爭更要通過外交部及其駐兩廣特派員公署來經(jīng)手解決。這樣，不但沒有一個專管機構(gòu)來統(tǒng)籌全局，全面和長遠打算，同時協(xié)調(diào)起來相當(dāng)困難。就農(nóng)林局來說，由于級別較低，無法與礦務(wù)廳直接協(xié)商，軍事和外交部門更是不予理會，因而許多事情根本無力且無途徑解決。而承辦商也往往因為承辦手續(xù)或一小小需求往來周旋不迭，搞得焦頭爛額。

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更為重要的是，辦事機構(gòu)重疊嚴重影響了辦事效率。以前承辦商可以直接向建設(shè)廳稟請，現(xiàn)在必須經(jīng)過農(nóng)林局。而農(nóng)林局權(quán)力十分有限，逢事必須再呈建設(shè)廳審核。如果事情稍大，則還須再轉(zhuǎn)省政府、國民政府或外交部至其兩廣特派員公署(或廣東交涉員等)、海軍部至海岸巡防處等。如此一來，許多海疆事務(wù)總在這些部門反復(fù)轉(zhuǎn)呈文件的過程中延誤甚至荒廢。對于這一時期諸多商人承辦難出成效農(nóng)林局官員曾以商人承辦不力來搪塞，不過他們不曾捫心自問，由農(nóng)林局主持官辦何以耗費大量資金而更是毫無成效？毫無疑問，問題癥結(jié)主要還是在于管理機制上的運行不善。

(三)東沙(群)島海產(chǎn)管理處

民國二十二年(1933)撤銷馮德安承辦權(quán)之后，再無商人得以續(xù)辦，招商承辦陷入停滯僵局。這時候東沙群島海域形成管理真空，日人趁機再度染指，瘋狂盜采我國海洋資源。當(dāng)時有資料描繪其情況云：“附近日人益加放縱，采草則連根抽拔，捕魚則用炮轟擊，以致該島所產(chǎn)之海人草及魚類貝類等，數(shù)量日減。若再任其荒廢，不特每年坐失一宗海產(chǎn)之權(quán)利，抑恐海產(chǎn)豐富之區(qū)將變?yōu)榛氖徶匾印Ｘ洍壍囟慌e，人委利而不收，事之可惜，孰逾于此？”[5]為此在民國二十四年(1935)年初，農(nóng)林局呈報建設(shè)廳，倡議設(shè)處管理管理東沙群島：“職為謀發(fā)展該島海產(chǎn)事業(yè)以開富源起見，擬設(shè)立東沙海島管理處一所，由職局派員試辦，經(jīng)營采草捕魚等事業(yè)，以免荒廢。業(yè)經(jīng)通盤計劃，約需開辦費七千余元，經(jīng)常費年約六萬元?，F(xiàn)擬由職局在節(jié)存經(jīng)費項下暫發(fā)五千元，先行開辦，其不敷之?dāng)?shù)，則向購草商移用。試辦一年之后倘能獲利，再定擴充計劃，以增產(chǎn)量，而裕民生?！盵5]

經(jīng)建設(shè)廳、省政府逐級審批，該年二月份正式成立東沙島海產(chǎn)管理處，委派農(nóng)林局職員梁權(quán)充任管理處主任，同時刊刻頒發(fā)木質(zhì)辦公印章，印稱“廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙島海產(chǎn)管理處鈐記”，繼而擇定廣州市六二三路(今廣州市六二三大馬路)226號為辦公處所，于本月二十四日啟印辦公(1)農(nóng)林局報告稱：“業(yè)經(jīng)擬具管理意見呈奉鈞廳轉(zhuǎn)奉省府核準(zhǔn)照辦，即由職局遵派梁權(quán)充任東沙島海產(chǎn)管理處主任，并判發(fā)木質(zhì)鈐記一顆，文曰：廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙島海產(chǎn)管理處鈐記，飭即組織成立，啟鈐具報各在案。茲據(jù)該主任先后呈報，于本年二月十六日設(shè)處開辦，經(jīng)擇定本市六二三路門牌二百二十六號二樓為通訊地址，并于本年二月二十四日啟用鈐記?！?民國二十四年三月二十日農(nóng)林局呈建設(shè)廳“為具報派員設(shè)處管理東沙島情形請察核備案由”，廣東省檔：6-2-513)。

由于注意到用“東沙島”來概括東沙群島海域這一傳統(tǒng)做法之不足，同年五月廣東地方政府將管理處改名為“東沙群島海產(chǎn)管理處”。同時，農(nóng)林局亦擬定《廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙群島海產(chǎn)管理處招商承辦章程》，準(zhǔn)備按章辦理東沙群島招商開發(fā)事務(wù)。

東沙群島海產(chǎn)管理處是廣東地方政府再次實施官辦政策的產(chǎn)物。不過，農(nóng)林局對官辦形式并無良策，更乏相應(yīng)的管理和經(jīng)營辦法。當(dāng)時建設(shè)廳曾批評其既無具體計劃，收支預(yù)算亦不清楚。后來經(jīng)過考慮，還是依靠招商承辦來實施具體開發(fā)。頒布章程之后，由于新規(guī)對承辦商更加苛刻，利國公司在遞交一次申請之后再無蹤影。官辦政策無法落實，不得不于當(dāng)年十月收手廢止。于是，東沙群島海產(chǎn)管理處就此夭折。

據(jù)民國二十四年(1935)十月二十二日農(nóng)林局呈報，“現(xiàn)該處業(yè)已結(jié)束”，同時留下一筆不小的費用開支，“計自開辦至結(jié)束止，前后支用開辦費共七千三百七十五元六毫”，且始料不及的是，“該處前因環(huán)境關(guān)系未能進行采草等工作，以致不敷之?dāng)?shù)無從向購草商人移用，此項開辦費除五千元奉準(zhǔn)撥用有案外不敷之二千三百七十五元六毫”，因而不得不“擬照前案，并在職局歷年節(jié)存經(jīng)費項下?lián)苤А盵6]。與官辦政策相一致，東沙群島海產(chǎn)管理處徒耗數(shù)千元資金后無運而終。

從民國初年到抗日戰(zhàn)爭前夕，我國南海管理主要是由廣東地方政府負責(zé)。東沙群島尤其典型；西沙群島偶有中央政府部門及其要人或其他機構(gòu)插手，下文會有論及。從其前后變化可以看出，廣東省政府最初將不同開發(fā)事項大致分散交由實業(yè)廳、礦務(wù)廳等部門管理，后來則將主管角色逐漸落實到建設(shè)廳身上，其他如礦務(wù)廳等部門則起到配合作用。另一方面，自建設(shè)廳向下，具體事務(wù)包括招商開發(fā)環(huán)節(jié)之某些手續(xù)辦理等逐步落實到農(nóng)林局、專門辦事處等下屬機構(gòu)，形成農(nóng)林局、專門辦事處等不同層級而上下隸屬的管理機構(gòu)。這是海疆管理趨向?qū)I(yè)化和規(guī)范化的結(jié)果，不過遺憾的是當(dāng)時開發(fā)模式和政策還不穩(wěn)定，又無管理經(jīng)驗可以借鑒，以至于出現(xiàn)很多弊端，甚至有些部門設(shè)置和分權(quán)是失敗的。

二、 主管官員的任命和派遣

民國初年廣東地方未設(shè)針對南海諸島事務(wù)的專門管理人員，至20世紀(jì)20年代末才有了負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)商人開發(fā)的海產(chǎn)監(jiān)察員和代表政府處理更多事務(wù)的東沙島管理員等，這也算是民國時期海疆管理逐步改進的一種表現(xiàn)。

(一)東、西沙群島海產(chǎn)監(jiān)察員

此后至民國二十六年(1937)，除了民國二十四年(1935)短暫間隔外，東沙群島先后有馮漢明、何仲明、吳中偉、朱汝超、陳惟明、云超懷等相繼接任(2)民國二十五年，馮德安呈建設(shè)廳文曾云：“蓋商前承辦時，先后奉鈞廳廳長鄧、胡、程、林各任所委監(jiān)察員如馮漢明、何仲明、吳中偉、朱汝超、陳惟明等，均系以在開采六個月為期，停采時即無需支送薪俸，歷經(jīng)照辦有案?！?民國二十五年七月四日馮德安呈建設(shè)廳文，廣東省檔：6-2-524)。西沙群島由于商人承辦開發(fā)為時短暫，僅有張杰山一人曾經(jīng)充任西沙群島監(jiān)察員。在監(jiān)察員群體中，云超懷對東沙群島事務(wù)的監(jiān)察尤為深切。他在監(jiān)察承辦商任開發(fā)活動的同時，對日本商人、漁民的盜采活動及其官吏、軍艦的侵擾極為關(guān)注，隨時呈報，對我國政府了解東沙群島海域各種事態(tài)的發(fā)展變化起到關(guān)鍵作用。

(二)東沙島管理員

在民國二十四年(1935)東沙群島管理處撤銷之后，農(nóng)林局曾派東沙島管理員駐島。該年十二月農(nóng)林局向建設(shè)廳呈請：“竊查東沙島海產(chǎn)管理處自結(jié)束之后，曾據(jù)商人馮德安呈請承辦該島海產(chǎn)事業(yè)，業(yè)經(jīng)職局轉(zhuǎn)呈鈞廳核示在案，惟查該島系屬我國領(lǐng)土利權(quán)所載，且現(xiàn)據(jù)探報，近日時有歹人在該島附近盜竊海產(chǎn)情事，在未有人承辦時期，擬派員前往暫行管理，以資看護，俟將來批商承辦后再行相機裁撤，似較完善。茲查有馮英標(biāo)對于該島情形頗為熟悉，擬由職局暫委該員為駐東沙島管理員，除飭該員遵照辦理外，理合備文呈報鈞廳察核，俯賜備案，仍候指令祗遵實為公便。”[8]有檔案附有馮英標(biāo)履歷表，稱其為廣東中山人，年齡48歲，現(xiàn)職東沙島管理員，薪俸60元，學(xué)歷為香港圣約堂肄業(yè)，早年在海外，民國十四年(1925)回國受聘緝私衛(wèi)商總處艦務(wù)主任，民國十八年(1929)九月十一日入(國民)黨，黨證為特字08727號，現(xiàn)住香港尖沙咀廣東道37號二樓[9]。

盡管東沙島管理員任職時間不長，但是在幫助解決東沙群島問題上所起作用不容忽視。馮英標(biāo)登島之后，一方面與原承辦商馮德安所留駐島工人協(xié)同守島，另一方面改善了與海軍駐東沙無線電臺的關(guān)系，與新任臺長李景杭共同關(guān)注日人動態(tài)，隨時電告我國政府。七月上旬，“有臺灣海人草采取組合名下之日本漁船愛媛丸、同榮丸、雄島丸三艘，并有組合理事井上龜太郎、村井宗一、職工等百余人，聲稱奉臺灣政府命令今來島采草，現(xiàn)欲強行登岸，在島搭帳進行工作，并云若不許他輩采草，則臺灣政府必派軍艦來島保護”[10]。馮英標(biāo)與守島工人極力抗?fàn)?，拒絕其登島，兩下形成對峙。幾天后，又有琵琶丸、住吉丸、日吉丸三艘日船闖入東沙海域，于是日人仗其人多勢眾，強行登島駐扎。繼而“又有臺灣政府特派第十三隊驅(qū)逐艦若竹號到島”，“其司令中佐西崗茂泰率同其下屬軍官及水兵等四十余名登陸，連同采草組合領(lǐng)事井上龜太郎等往觀象臺及到職辦事處交涉。據(jù)云去年我國政府之駐島管理員經(jīng)許他輩采草及登陸搭帳晾草等事，何以今年則拒絕？并云職用槍械恐嚇其工人，若此則我亦給武器與組合以應(yīng)付”[11]。顯然，日艦之到來是日屬臺灣殖民政府專門派來保護其商人、漁民盜采東沙群島海產(chǎn)的。日方動用武力，致使我方捍衛(wèi)東沙群島海洋權(quán)益陷入極端困難之地。不過，作為我方主管官吏，馮英標(biāo)沒有畏懼和退卻，而是冷靜應(yīng)對，并向我方政府提出解決方略。據(jù)報，“今經(jīng)在其保護勢力之下，已開工采草及登陸設(shè)帳曬草。但職雖在困難中，然亦當(dāng)盡責(zé)應(yīng)付，俾得避免事情擴大。職意以為若從根本解決，須請鈞座設(shè)法嚴向臺灣政府交涉；一面請省府外交官會同駐粵日領(lǐng)來艦來島當(dāng)?shù)亟鉀Q，免遺后患”[11]。可以說，廣東地方政府所派遣駐島管理員在此時為維護東沙群島國家主權(quán)和地方管轄權(quán)起到比較重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用。

三、 其他部門、機構(gòu)的分擔(dān)與配合

由于海疆問題包含了主權(quán)、國防、資源和社會生產(chǎn)等多方面因素，也涉及行政、軍事乃至地方與中央等各部門利益，故而民國時期南海海疆管理制度復(fù)雜而多變。除了上述主管招商和官辦開發(fā)的行政部門和主管官員外，還有市縣行政單位、科研教育結(jié)構(gòu)以及軍事管理部門參與進來，協(xié)同配合。

(一)市縣行政單位的管理作用

按照行政區(qū)劃，至遲自清代時起東沙群島劃歸粵東地區(qū)惠州府屬下揭陽鎮(zhèn)管轄，西、南、中沙群島則劃歸海南地區(qū)崖縣管轄。早在清末時候我國對日交涉東沙群島問題上，惠州士紳及商、學(xué)各界就曾積極行動，呼吁政府索回主權(quán)，并掀起抵抗日貨風(fēng)潮以聲援我政府外交活動，顯示出基層行政機構(gòu)在維護國家主權(quán)和地方管轄權(quán)上的積極作用。至民國時期，崖縣政府對開發(fā)西沙群島承辦商曾實施監(jiān)督管理，而瓊東、文昌、陵水等海南地方民眾揭露、聲討何瑞年賣國行為的活動亦彰顯著基層和地方對海疆主權(quán)和管轄權(quán)的維護作用。

據(jù)民國十一年(1922)四月崖縣縣長孫毓斌呈遞給廣東省政府的報告稱：“現(xiàn)據(jù)該公司經(jīng)理陳介叔等，經(jīng)于二月三日抵縣投文，遵即驗明護照，派定委員陳明華，于二月四日協(xié)同前往勘測?！盵12]由此可見，在承辦開發(fā)西沙群島等海域的事務(wù)中，雖然批準(zhǔn)商人承辦、派遣監(jiān)察員監(jiān)督等環(huán)節(jié)由建設(shè)廳和省政府來掌握，但是商人赴島開辦和施工采掘必須有基層政權(quán)管理監(jiān)督。以上述何瑞年西沙群島事業(yè)公司的承辦過程為例，何瑞年在派遣其公司經(jīng)理陳介叔赴島時，必須先到崖縣政府“投文”通報，由崖縣官員驗明開發(fā)營業(yè)執(zhí)照的真假，并須接受崖縣所派專員的監(jiān)督檢查。再據(jù)陳明華的報告看，崖縣調(diào)查專員于當(dāng)年二月四日搭乘承辦商所雇的日本輪船南興丸赴島，到了西沙群島后還對承辦商所擬開發(fā)各島的沙灘、礦區(qū)及荒地面積進行了逐一勘測。正是在勘測過程中，陳明華經(jīng)過實地觀察及與在島漁民的交談，發(fā)現(xiàn)了何瑞年把承辦權(quán)出讓給日本商人的黑幕。還有資料透露，崖縣等海南地方政府亦關(guān)注著竄入海島暗中勘測地理和探查礦產(chǎn)的外國人，發(fā)現(xiàn)了許多日人、德人活動，并有防范意識。陳明華又曾提及：“再該公司為日股所組織，三亞港全埠早已知之。故委員到埠之日，即有請該委員須呈縣長嚴為拒絕者，又有揶揄委員為日本奴隸者，輿論沸騰，不可遏止?！盵12]

以上資料說明，基層政權(quán)實施著對其所轄海疆的日常行政管理職能。在招商開發(fā)的管理過程中，海疆所隸屬之縣政府負責(zé)檢查赴島人員，驗明承辦商執(zhí)照，派員勘測、監(jiān)督島上開采活動，依據(jù)陳明華和崖縣縣長的報告基層政府還可能有權(quán)備存或查看承辦商公司的股東名單、股份構(gòu)成及經(jīng)營簿記等檔案資料。這樣無疑對正常開發(fā)海疆資源和維護國家海洋權(quán)益起到一定輔助和保障作用。至于海南民眾及其團體聲討何瑞年和呼吁取締何氏承辦的活動，在維護國家主權(quán)和地方政府管轄權(quán)方面也有明顯的作用。這類史料很多，將由另文論述。

(二)中山大學(xué)參與西沙群島管理

南海諸島因地理、人文關(guān)系而各具特點。像東沙群島距離大陸較近，解決爭端和開發(fā)經(jīng)營較早，民國時期管理制度已較成熟；南沙群島孤懸最遠，曾經(jīng)遭受日本、法國、安南、菲律賓等諸多外來勢力侵擾，糾紛和爭端接連不斷，故而維護國家主權(quán)成為主要任務(wù)。至于西沙群島，以物產(chǎn)豐富為最，自清末至民國乃至新中國成立以后長時期內(nèi)鳥糞資源皆頗誘人，資源開發(fā)重要而問題復(fù)雜，需要考慮開發(fā)技術(shù)、科技力量等因素。正是基于這一特點，西沙群島的鳥糞開發(fā)事務(wù)曾在20世紀(jì)20年代末交由國立中山大學(xué)管理。

1928年5月，在對何瑞年承辦案實施調(diào)查之后，廣東地方發(fā)現(xiàn)商人承辦開發(fā)存在嚴重問題。正如國立中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系主任沈騰飛教授所指出，商人對西沙群島資源的開發(fā)處于粗放式的低級水平，不能完全發(fā)揮西沙群島資源的經(jīng)濟利益。他們一般是將所開采出的鳥糞磷礦資源直接賣給外國公司，這些外國公司(尤其是日本公司)將這些磷礦原料提煉加工制成肥料，再以高價賣給我國農(nóng)民[13]?！坝植閺那俺猩虒⒉傻玫V產(chǎn)原料售與日人，每擔(dān)不過一元左右，經(jīng)日人制造后，轉(zhuǎn)輪入我國銷售，則每擔(dān)值約八元之多。”[13]可見這種開發(fā)實際上方便了外國的工業(yè)生產(chǎn)和獲利，而對我國民眾沒有多少好處。于是沈騰飛設(shè)想，如果國內(nèi)也有機構(gòu)能夠?qū)u上的鳥糞加工成肥田粉，就將會大大裨益我國農(nóng)業(yè)。若論加工鳥糞問題，中山大學(xué)恰恰具備這種科研和技術(shù)實力[13]。中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系的前身是廣東公立農(nóng)業(yè)專門學(xué)校，其教授如鄧植儀、沈鵬飛、利寅、丁穎、鄺嵩齡等均有留學(xué)世界著名大學(xué)的經(jīng)歷，“均屬當(dāng)年國內(nèi)有數(shù)的農(nóng)林專家學(xué)者，極一時之盛”[14]。沈鵬飛在擔(dān)任農(nóng)學(xué)系主任期間，“模仿美國辦農(nóng)科，設(shè)農(nóng)林試驗場、推廣部，通過教學(xué)出人才，通過農(nóng)林試驗場出科研成果，通過推廣部應(yīng)用到生產(chǎn)上去”[15]?？梢灶A(yù)想，由中山大學(xué)管理西沙群島的鳥糞磷礦開發(fā)，完全可以做到人盡其才，物盡其用。更為巧合的是，當(dāng)時中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系剛開墾第二農(nóng)場，“一切植物，需用肥料正多，倘經(jīng)營得當(dāng)，自可藉其收入，以供農(nóng)林事業(yè)建設(shè)之用。擬請轉(zhuǎn)呈政治分會，準(zhǔn)將該群島礦產(chǎn)，撥歸本校管理”[16]。于是身為國民政治會議廣東分會委員的沈騰飛首先遞交呈文，繼而中山大學(xué)校長戴季陶、副校長朱家驊等以學(xué)校名義向省政府提交報告，請求將西沙群島鳥糞開發(fā)交由中山大學(xué)管理。1928年7月，經(jīng)過政治會議廣州分會第116次會議決定，廣東省政府遂將西沙群島的經(jīng)營開發(fā)全權(quán)交付中山大學(xué)。

中山大學(xué)承辦西沙群島，其開發(fā)理念比較先進，希望將島上的鳥糞加工成肥田粉，就當(dāng)時看來是非常不錯的一個措施，地方政府也對此非常期待。不過，這種管理方式很快就出現(xiàn)了問題。由于開發(fā)海疆除了科技條件之外，更需要大量的人力物力和商業(yè)運作。然而作為一個單純的學(xué)術(shù)機構(gòu)，中山大學(xué)在開采、運輸、銷售等許多環(huán)節(jié)都無能為力。首先是經(jīng)費問題。從整個開發(fā)過程來看，組織工人赴島開采、運輸、設(shè)廠、加工，這些都需要大量的資金。而中山大學(xué)經(jīng)費亦是由政府撥付，不可能有足夠的費用供西沙群島資源的開發(fā)。其次是人力和工具問題。在經(jīng)營過程中，開采、加工需要工人，運輸需要輪船，市場銷售需要商人，島上人員安全需要武裝保障，然而這些全為中山大學(xué)所不能備。不過這些問題并非完全無法解決，當(dāng)時屢有商人呈請中山大學(xué)，表示“愿繳款報效，批承該島鳥糞礦產(chǎn)，制造肥料”[17]。最典型的一次是“益農(nóng)公司商人陳恒、李有光，聯(lián)呈到校，略稱，擬厚積資本，延請礦師，自備輪船，從事采掘，所得利益，除去成本外，以三成報效本校，擴充教育之需，并請派員監(jiān)督指導(dǎo)，附具章程仰祈核準(zhǔn)等情”，但是中山大學(xué)屬于文教機構(gòu)，不以贏利為目的，也不懂得經(jīng)營之道，沈鵬飛以“本校以農(nóng)林教育，著圖進展，現(xiàn)正規(guī)劃開采，以資利用”為由當(dāng)面回絕[18]。不久，中山大學(xué)倍感經(jīng)費支絀，經(jīng)營面臨重重困難，而此時日人卷土重來，在西沙群島活動愈加猖獗，由沈騰飛建議中山大學(xué)主動交回西沙群島開發(fā)管理權(quán)。

1929年4月，廣東省府第四屆委員會第149次會議，正式批準(zhǔn)中山大學(xué)農(nóng)林科主任沈鵬飛辭去西沙群島開發(fā)權(quán)的請求。

(三)行政與軍管

在晚清，南海諸島完全屬于廣東地方政府管轄。兩廣總督府不但管理其行政事務(wù)，而且亦派遣廣東水師巡視海島，維護其國家主權(quán)和海防安全。不過由于在海疆管理和建設(shè)問題上廣東地方力不從心，后來某些管理職權(quán)被國家海軍部門分擔(dān)。自張人駿擔(dān)任兩廣總督之時起，廣東地方政府醞釀在東沙群島建造無線電臺、氣象觀察臺和燈塔等設(shè)施，然至袁樹勛、張鳴岐等在任時期因經(jīng)費不足而將此事務(wù)推給郵傳部、海軍部，不久清朝滅亡事情不了了之。再到民國初年南海問題再次引起人們關(guān)注，英、美、日等列強對南海虎視眈眈，特別是英國一直謀劃在東沙群島建造無線電臺和氣象臺，日本勢力則趁我國改朝換代之際再次侵入東沙海域，北洋政府不得已飭令海軍部主持，由我國自行建造這些設(shè)施。民國十三至十五年間(1924—1926)，海軍部責(zé)成駐上海全國海岸巡防處，完成了這些設(shè)施的建造任務(wù)，同時順便將東沙群島劃為軍事管理區(qū)，由此南海諸島部分區(qū)域的管理權(quán)被海軍部門分割。加上當(dāng)時南方革命政權(quán)與北洋政府對峙，實際上海軍部與廣東地方政府無法協(xié)調(diào)共管海疆，東沙群島海域管理權(quán)也就為海軍部一手控制。這樣，東沙群島海域一度由廣東地方管理變成海軍部完全軍事化管理。

據(jù)檔案史料顯示，北洋政府海軍部對東沙群島劃為軍事禁區(qū)，由全國海岸巡防處派遣以東沙臺臺長為首的海軍技術(shù)人員駐守，同時發(fā)布通告，禁止粵閩沿海漁民在此從事捕魚等任何生產(chǎn)活動。與此同時，東沙臺臺長及全國海岸巡防處長官等向日本商人頒發(fā)特許狀，以收繳數(shù)萬元特許費的形式管理東沙群島資源開發(fā)和生產(chǎn)，其性質(zhì)雖是海軍部門個別軍官出于私利而出賣國家海洋權(quán)益的活動，但也反映出海軍部門實際上還實施管理資源開發(fā)和生產(chǎn)等行政權(quán)職權(quán)。這種態(tài)勢，到南京政府統(tǒng)一全國，國民政府海軍部接管東沙群島之后仍未改變。相反，據(jù)新海軍部官員辯稱，甚至軍方早自1926年也將西沙群島劃成了軍事管轄區(qū)。這些行為導(dǎo)致粵閩沿海漁民商人無法從事海上生產(chǎn)和資源開發(fā)，引起廣東地方激烈反彈。

直到1928年4月，由于廣東地方政府所批開發(fā)東沙群島承辦商與據(jù)島盜采的日人激烈對抗，廣東地方特派專員與東沙臺海軍軍官也針鋒相對，而日人侵擾活動亦引起國內(nèi)輿論大嘩，這些引起了中央政府的關(guān)注，于是在國民政府飭令下，海軍部不得已派遣專員與廣東省政府進行商談。為了防止內(nèi)部軍官勾結(jié)日人的丑聞被揭露和放大，軍方主動妥協(xié)，交還東、西沙群島行政管理權(quán)。從此以后，海軍部只負責(zé)軍事海防，全國海岸巡防處和東沙臺的職權(quán)亦僅限于東沙島無線電臺、氣象臺和燈塔的管理；相應(yīng)管理南海所有海域資源開發(fā)和海上生產(chǎn)等行政權(quán)則歸廣東地方政府掌握。

不過，到20世紀(jì)40年代又有變化。盡管在1928至1946年間廣東地方政府一直努力實施在南海諸島的管轄權(quán)，在大力招商開發(fā)海疆資源的同時甚至動議將東、西沙群島的無線電臺等管理權(quán)也收入囊中，但是20世紀(jì)30—40年代的南海局勢日益復(fù)雜，日本、法國、安南、菲律賓等外國勢力相繼伸手，侵擾勢力更多，侵擾和糾紛亦更加頻繁；同時招商開發(fā)海疆的效果沒有凸顯出來，為此廣東地方政府難以獨力應(yīng)對海疆管理問題。在1946年初，國民政府行政院據(jù)廣東省政府的意見，命令海軍暫行代管各群島的行政工作。海軍在廣州設(shè)置海軍黃埔巡防處，委派姚汝鈺為處長，并相應(yīng)設(shè)置海軍各群島管理處。以張君然為海軍西沙群島管理處主任；在張君然的推薦下，又任命海軍總司令部訓(xùn)練處參謀彭運生為南沙群島管理處主任。管理處主任核定編制為中校級，辦事機構(gòu)設(shè)辦公室、氣象組、電信組及各種專業(yè)的技術(shù)軍官和士兵等，管理各群島軍政事務(wù)。由此，南海諸島再次改為軍事管理，并進入到實質(zhì)上的軍管狀態(tài)。

結(jié) 語

縱觀整個我國近代海疆管理發(fā)展史，民國時期是其管理制度大有進步的關(guān)鍵時期。與晚清時期相比，它有幾點重要推進：一是從設(shè)置專門機構(gòu)發(fā)展到形成比較穩(wěn)定的主管部門。也就是從臨時設(shè)立的“籌辦東西沙島事務(wù)處”，逐步落實到常設(shè)政府部門廣東省建設(shè)廳及所轄農(nóng)林局，這里經(jīng)歷了一個從不穩(wěn)定到穩(wěn)定的過程。二是多部門參與形成管理體系。在日常管理工作中，基層市縣政府負責(zé)辦理驗證海產(chǎn)開發(fā)商身份、批準(zhǔn)開發(fā)人員登島、監(jiān)督開發(fā)活動等事務(wù)；海軍部門適時派艦船出海，巡查領(lǐng)海；科研教育部門則對鳥糞、海人草開發(fā)等事項開展科學(xué)實驗和宣傳教育。在某些特殊時期，這些機構(gòu)還會接手某些重要任務(wù)，如在商辦嚴重遇阻時中山大學(xué)曾主辦西沙群島鳥糞的具體開發(fā)事務(wù)，南海形勢嚴峻時海軍接手南海諸島實施軍事管理。這些部門與廣東省建設(shè)廳之間不乏溝通協(xié)調(diào)，起到協(xié)同配合乃至臨時承擔(dān)重要任務(wù)的積極作用。三是主管部門的官員任命和派遣則反映了我國南海管理逐步專業(yè)化、規(guī)范化的趨勢。正是這個時候，出臺并改進了海產(chǎn)開發(fā)招商章程，確立并細化了海產(chǎn)開發(fā)監(jiān)察員的辦事制度，為我國后期開發(fā)領(lǐng)海海洋資源提供了非常豐富的政策經(jīng)驗和制度借鑒。上文還論及在此管理體系形成過程中存在的一些漏洞和弊端，有些甚至是失敗的教訓(xùn)，筆者意在關(guān)照當(dāng)前我國海疆管理仍未消除的問題。像多個管理部門將海疆管理職權(quán)條塊分割以至于難以協(xié)同的痼疾，其實在民國時期就存在著類似情況，而且廣東省政府設(shè)計委員會等部門曾提出許多改進意見；再如在開發(fā)海洋資源問題上國民政府對晚清提出的官辦、商辦、官督商辦等開發(fā)模式都有實踐，特別是在招商開發(fā)實踐上積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。筆者認為，即使在當(dāng)前我國海疆管理時務(wù)中，亦大可參考。

在復(fù)雜的國際形勢下，我國學(xué)者從不同角度對海疆問題進行研究，海疆史尤其南海疆域史研究是其中重要的領(lǐng)域之一，其意義是不可忽視的，正如郭淵所說：“近些年來，國內(nèi)學(xué)者對中國海疆的研究呈現(xiàn)出學(xué)科綜合特征，并明顯反映出時代主題的要求，南海疆域史則是持續(xù)時間最長、成果最為豐碩的研究領(lǐng)域。這種對歷史底蘊的深刻把握，為南海國際關(guān)系、國際政治、國際法等諸多學(xué)科的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。”[19]本文以南海為中心，意在對民國時代我國疆管理制度的確立和管理體系的形成進行比較清晰的梳理，以為海疆研究領(lǐng)域的進一步研究提供借鑒。