環(huán)保督察：中國(guó)當(dāng)下環(huán)境治理譜系中的高壓機(jī)制

張亞鵬

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

一、引言與環(huán)境治理研究梳理

（一）研究背景

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)副產(chǎn)品的環(huán)境污染問(wèn)題也日漸凸顯。隨著社會(huì)民眾需求結(jié)構(gòu)的升級(jí)和環(huán)保感知度的提升，民眾的環(huán)境維權(quán)意識(shí)得以覺(jué)醒并不斷強(qiáng)化。作為一種典型風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染在我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中日益被放大，且不斷沖擊政府行政的合法性和正當(dāng)性。公眾的環(huán)保訴求不斷提高，而傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式卻存在僵化等問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)境治理的需求和供給之間存在較大缺口，環(huán)境治理現(xiàn)狀愈發(fā)嚴(yán)峻和緊張。

“十八大”以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境議題，并把生態(tài)文明上升到與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)同等的政治地位。作為我國(guó)現(xiàn)階段“五位一體”總體布局的重要一節(jié)，生態(tài)文明體制建設(shè)呈全面鋪開(kāi)的狀態(tài)。2015年7月，中央深改組審議通過(guò)《環(huán)境督察方案（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)中央環(huán)保督察機(jī)制的正式落地。自2016年7月第一批中央環(huán)境保護(hù)督察工作啟動(dòng)，隨后陸續(xù)有4批中央環(huán)保督察小組受命進(jìn)駐各?。▍^(qū)、市）開(kāi)展督察工作。截至2018年1月，首輪中央環(huán)保督察工作全部收官，且實(shí)現(xiàn)了環(huán)保督察的全覆蓋。（1）中央環(huán)保督察本身的權(quán)威性折射出中央高層注意力的轉(zhuǎn)型，督察過(guò)程的有效性和公開(kāi)性則傳遞出國(guó)家對(duì)民眾環(huán)境權(quán)利的保護(hù)，環(huán)保督察從而成為我國(guó)現(xiàn)階段政治與社會(huì)生活中的熱點(diǎn)話題。

（二）文獻(xiàn)綜述

中國(guó)傳統(tǒng)的治理模式可以從兩個(gè)層面進(jìn)行歸納：科層治理和運(yùn)動(dòng)式治理。這兩種模式本身帶有明顯的矛盾性，但在中國(guó)都極為重要，其矛盾共生性也是我國(guó)單一制政體下高度集權(quán)的產(chǎn)物。［1］對(duì)于科層治理研究大多從科層體系內(nèi)部的縱向和橫向運(yùn)作入手，重點(diǎn)揭示了縱向的激勵(lì)困境和橫向的合作困境。運(yùn)動(dòng)在中國(guó)的國(guó)家治理中是一種重要技術(shù)，［2］雖可以短時(shí)間內(nèi)激發(fā)科層活力，迅速推動(dòng)政策的執(zhí)行與落實(shí)，但過(guò)程中往往采取“決策經(jīng)驗(yàn)主義”，并帶來(lái)“結(jié)果不確定性”，［3］其本身的短暫性、高成本使其不可能持久和全面開(kāi)展。

我國(guó)傳統(tǒng)的常規(guī)環(huán)境治理即屬于科層治理體制序列，其治理困境和難題根源于我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)。一直以來(lái)，我國(guó)是自上而下的壓力型政體，在實(shí)踐中形成上下分治的治理體制，環(huán)境治理屬于典型的高風(fēng)險(xiǎn)-低收益的公共物品，中央基于分權(quán)邏輯將其治理權(quán)限下放給地方，地方政府成為環(huán)境保護(hù)的提供者和責(zé)任方。在單一型體制環(huán)境下，中央在環(huán)境分權(quán)過(guò)程中同時(shí)實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)讓，借以在該分權(quán)體系中強(qiáng)化自身的合法性。而在傳統(tǒng)的以GDP指標(biāo)為核心的晉升錦標(biāo)賽模式下，地方政府環(huán)境保護(hù)的績(jī)效考核權(quán)重低，且難以測(cè)度，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期處于邊緣化狀態(tài)，因而地方官員出現(xiàn)多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲，［4］致使地方長(zhǎng)期存在環(huán)保惰性的思維和行為，環(huán)保規(guī)制體制和部門由此長(zhǎng)期處于邊緣化狀態(tài)。即使在以往政府上下級(jí)之間開(kāi)展的環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中，由于地方政府之間相互依存的共生關(guān)系，官員的“人格化”色彩濃厚，各種談判運(yùn)作充斥期間，容易導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不了了之，［5］形式主義特征明顯，環(huán)保改革收效不大，環(huán)境治理過(guò)程飽受社會(huì)爭(zhēng)議與詬病。

中央環(huán)保督察作為一項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管制度，創(chuàng)新性地采取督黨督政的監(jiān)管取向，克服以往督企、督政模式下的治理疲軟效應(yīng)，給中國(guó)環(huán)境治理模式的優(yōu)化帶來(lái)巨大機(jī)遇。［6］

二、環(huán)境治理譜系中的督察機(jī)制

進(jìn)入“十三五”時(shí)期，我國(guó)的環(huán)境治理制度建設(shè)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”。中央對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知日益回歸到其價(jià)值理性本位，摒棄了傳統(tǒng)的工具主義思維。［7］環(huán)保作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，受到中央的高度重視，中央層面的注意力分配格局發(fā)生根本性扭轉(zhuǎn)。

（一）中央環(huán)保督察制度的變遷邏輯

環(huán)保督察機(jī)制作為環(huán)境治理制度譜系中的一項(xiàng)重要制度變遷，涉及多重制度邏輯。從治理主體的邏輯看，在慣有的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的格局下，我國(guó)政府在環(huán)境治理中始終處于主導(dǎo)地位，而環(huán)保督察機(jī)制由黨中央和國(guó)務(wù)院主導(dǎo)。中央在科層治理結(jié)構(gòu)中強(qiáng)調(diào)黨委的引領(lǐng)性和主體性作用，由此在行政過(guò)程中發(fā)揮政治影響力，以強(qiáng)力督促地方積極參與環(huán)境治理工作。作為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，環(huán)保督察機(jī)制由中央向下級(jí)黨委和政府施壓和動(dòng)員，借以引導(dǎo)地方黨委政府將更多的注意力分配至環(huán)保領(lǐng)域。在這一過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨體系內(nèi)的政治力量對(duì)國(guó)家科層體系內(nèi)的行政過(guò)程進(jìn)行施壓和糾偏，其本質(zhì)是行政政治化的過(guò)程。而在治理工具的邏輯視角下，我國(guó)正處于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代，相應(yīng)的中國(guó)環(huán)境治理模式正從傳統(tǒng)的“控制”取向走向“激勵(lì)”取向，控制和激勵(lì)兩種治理邏輯的交叉融合，是我國(guó)當(dāng)前環(huán)境治理的關(guān)鍵制度特征。而激勵(lì)工具功能的有效發(fā)揮也得益于相關(guān)配套制度設(shè)施的完善，如在官員的考核體系中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系得到完善，環(huán)境約談等問(wèn)責(zé)措施的日趨健全等。多種制度安排形成環(huán)保層面的強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)，繼而誘導(dǎo)扭轉(zhuǎn)地方官員的行為，重塑地方治理的注意力分配格局。

（二）中央環(huán)保督察的制度定位

政治體制的能力強(qiáng)弱從根本上決定了國(guó)家治理水平的高低。中央環(huán)保督察憑借其行政政治化的特質(zhì)以及治理技術(shù)的創(chuàng)新性，成為中國(guó)式環(huán)境治理的高壓機(jī)制。一方面，“十三五”時(shí)期是我國(guó)的環(huán)境敏感期，同時(shí)也是我國(guó)環(huán)境綜合治理的攻堅(jiān)克難期。在這一特殊的歷史階段，動(dòng)員機(jī)制成為主導(dǎo)動(dòng)力，借以打破僵化、低效的官僚運(yùn)作模式，從而完成重要的政績(jī)目標(biāo)。［8］在環(huán)境治理領(lǐng)域，我國(guó)現(xiàn)階段開(kāi)展中央環(huán)保督察行動(dòng)，其作為科層治理模式的一部分，以政治糾偏行政為核心邏輯，動(dòng)員和政治壓力貫穿其間，從而具備運(yùn)動(dòng)式治理的部分特征，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)威維系與有效治理的雙重目標(biāo)。另一方面，此次中央環(huán)保督察從制度入手，創(chuàng)新性地實(shí)行“黨政同責(zé)”“督黨督政”的模式，實(shí)現(xiàn)了從“黨委無(wú)責(zé)，部門獨(dú)擔(dān)”到“黨政同責(zé)”、由“督企督政”到“督黨督政”的巨大轉(zhuǎn)變，從而牽住了地方環(huán)境治理的“牛鼻子”，倒逼地方黨委改變注意力的分配格局，主動(dòng)積極地開(kāi)展環(huán)境整治工作。這本質(zhì)上是國(guó)家治理技術(shù)的一種變革和創(chuàng)新。

由此我們可以對(duì)中央環(huán)保督察機(jī)制進(jìn)行如下定義：環(huán)保督察機(jī)制是以控制和激勵(lì)為雙重取向，以行政過(guò)程的政治化為核心，由中央牽頭推動(dòng)，委托督察組負(fù)責(zé)執(zhí)行，施壓和動(dòng)員地方（省、區(qū)、直轄市）黨委政府積極配合參與環(huán)境治理的環(huán)境監(jiān)管制度。

三、環(huán)保督察的制度系統(tǒng)

在督察機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中，督察過(guò)程可以看成一種特殊的行動(dòng)系統(tǒng)，它有3個(gè)最基本的要素：制度主體、制度客體和制度環(huán)境，它們之間的互動(dòng)關(guān)系可以簡(jiǎn)單勾勒如圖。

中央環(huán)保督察的制度系統(tǒng)模型

在國(guó)家治理模式中，行政政治化的特點(diǎn)是上級(jí)的黨政雙重系統(tǒng)聯(lián)合起來(lái)，直接強(qiáng)制性發(fā)起，動(dòng)員介入下級(jí)單位的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，此時(shí)下級(jí)只能無(wú)條件接受和配合。因此，中央環(huán)保督察的開(kāi)展需要上下級(jí)之間政治與行政的相互配合，且其政治屬性凌駕于行政屬性之上。

（一）發(fā)起者、執(zhí)行者

中央的注意力分配傾向?qū)φ叩膱?zhí)行具有決定性影響。一方面，《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》作為環(huán)保督察機(jī)制的規(guī)范性文本，以“雙辦”（2）的名義印發(fā)通知。黨中央和國(guó)務(wù)院是此次環(huán)保督察的設(shè)計(jì)者和發(fā)起者，也是此次督察任務(wù)的委托方。這就從行動(dòng)主體上賦予環(huán)保督察較高的政治屬性和政治地位，從而向督察小組和下級(jí)單位釋放出強(qiáng)烈信號(hào)。另一方面，各批次中央督察小組由臨時(shí)抽調(diào)的各單位成員構(gòu)成，組長(zhǎng)為正部級(jí)干部，其批準(zhǔn)任命的權(quán)限歸屬中央高層，組長(zhǎng)直接對(duì)接中央，對(duì)中央負(fù)責(zé)，而副組長(zhǎng)均為副部級(jí)干部。強(qiáng)大的政治后臺(tái)以及成員的政治資歷賦予督察組在政治地位上的絕對(duì)性權(quán)威。此外，環(huán)保督察小組成員主體上由區(qū)域性環(huán)保督察機(jī)構(gòu)專員構(gòu)成，小組成員作為督察工作的具體操作主體，其專業(yè)背景和技能確保督察的質(zhì)量和成效，繼而為督察小組工作提供合理性層面的執(zhí)行基礎(chǔ)。

（二）?。▍^(qū)、市）單位的受督形態(tài)

在我國(guó)“以黨領(lǐng)政”的權(quán)威型體制背景下，主政一方的黨委書記的行為偏好決定地方的發(fā)展布局。此次中央環(huán)保督察創(chuàng)新性地選取各個(gè)省（區(qū)、市）級(jí)單位及其黨委和政府為重點(diǎn)督察對(duì)象，一改以往監(jiān)管設(shè)計(jì)中的“督企”或“督政”的治理思維，這也就在制度設(shè)計(jì)層面扭轉(zhuǎn)了原有的各級(jí)黨委政府“環(huán)保無(wú)責(zé)一身輕”局面。作為一項(xiàng)底盤性的治理術(shù)變革，環(huán)保督察在“一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”的貫徹落實(shí)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)從督企、督政到督黨委、督政的歷史性跨越。監(jiān)管對(duì)象的轉(zhuǎn)型誘導(dǎo)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)改變?cè)械淖⒁饬Ψ峙洳季?，倒逼其將環(huán)保工作納入地方發(fā)展的重要議程。

（三）政治高壓環(huán)境下的互動(dòng)

環(huán)保督察是一種兼具動(dòng)員特征的行政政治化治理模式，中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的政治體系和常規(guī)科層的行政體系在督察機(jī)制內(nèi)交叉融合，營(yíng)造出高強(qiáng)度的政治氛圍，而政治高壓也是這場(chǎng)督察風(fēng)暴得以高效推進(jìn)和主客體之間得以積極互動(dòng)的關(guān)鍵制度環(huán)境。在此背景下，督察小組在工作過(guò)程中，采取約談、問(wèn)責(zé)、行政拘留和立案?jìng)刹榈?種新常態(tài)化手段，扭轉(zhuǎn)以往環(huán)境監(jiān)管中基于討價(jià)還價(jià)效應(yīng)下“通報(bào)批評(píng)+罰款”的弱懲罰激勵(lì)手段，從而給予地方官員強(qiáng)大的負(fù)向強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)，這在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)管模式激勵(lì)性不足的制度缺陷。此外，中央環(huán)保督察組載負(fù)著中央的政治使命和行政任務(wù)，在?。▍^(qū)、市）層面的督察期間開(kāi)展以“六個(gè)重點(diǎn)”為核心的督察內(nèi)容，如，“重點(diǎn)推動(dòng)黨政雙責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況”作為其中的重點(diǎn)之一，目的在于重建地方黨政干部環(huán)保權(quán)力與責(zé)任的再分配和共擔(dān)機(jī)制，使得環(huán)境治理成為地方黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部共同的目標(biāo)導(dǎo)向，由此倒逼黨政系統(tǒng)合力抓環(huán)保，形成“共抓共治”的良性局面。

四、環(huán)保督察的運(yùn)行機(jī)制

環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行在時(shí)間序列邏輯上分為三個(gè)過(guò)程，即督察前的動(dòng)員過(guò)程、督察中的精準(zhǔn)執(zhí)行過(guò)程以及督察后的互動(dòng)過(guò)程。

（一）督察前：中央權(quán)力和意志的滲透與貫徹

在慣有體制之下，環(huán)保工作本身的弱激勵(lì)屬性使得地方黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)普遍存在環(huán)保惰性。而在中央環(huán)保督察的政策設(shè)計(jì)中，首先，十八大以來(lái)習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)人多次在講話中明確強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理的重要性。同時(shí)中央加快制度建設(shè)步伐，先后通過(guò)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（3）等若干政策性文件，并將其印發(fā)下達(dá)至各個(gè)?。▍^(qū)、市）單位，以此達(dá)到貫徹精神、統(tǒng)一行動(dòng)的效果。下級(jí)單位在該過(guò)程中全面領(lǐng)會(huì)中央的信號(hào)和意圖，從而為下一階段的工作奠定基調(diào)。其次，中央分批次地向各個(gè)省（區(qū)、市）單位派駐小組。作為中央環(huán)保意志和督察權(quán)力的貫徹者和執(zhí)行者，各個(gè)督察組本身也是中央意志傳輸?shù)哪繕?biāo)、政治動(dòng)員的對(duì)象和環(huán)保壓力的承擔(dān)者。督察組在成立之初成立臨時(shí)黨支部，通過(guò)集體組織學(xué)習(xí)、強(qiáng)調(diào)中央的督察紀(jì)律規(guī)定和簽署督察工作承諾書等多種程序強(qiáng)化督察組的政治定力（4），從而為后續(xù)的督察工作提供思想保障和政治基礎(chǔ)。

（二）督察中：重點(diǎn)跟進(jìn)和精準(zhǔn)督察

環(huán)保督察是對(duì)我國(guó)以往環(huán)保監(jiān)管模式的一種技術(shù)創(chuàng)新，也是粗放型環(huán)保監(jiān)管的對(duì)稱。中央環(huán)保督察小組入駐各?。▍^(qū)、市）之后，著力開(kāi)展督察的3個(gè)階段，即?。▍^(qū)、市）級(jí)層面的督察，督察的下沉階段以及補(bǔ)充梳理階段。通過(guò)重點(diǎn)跟進(jìn)和精準(zhǔn)督察兩個(gè)執(zhí)行邏輯，督察小組從而有效保證工作的進(jìn)度和成效。

1.重點(diǎn)跟進(jìn)。在中央環(huán)保督察的執(zhí)行過(guò)程中，督察組向地方明晰傳達(dá)督察的要求、程序、內(nèi)容和懲戒機(jī)制，并就重點(diǎn)工作進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤介入，從而以清晰明了的正式制度規(guī)則打造政策執(zhí)行的剛性約束機(jī)制。督察組通過(guò)案頭作業(yè)、座談約談、受理舉報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)抽查等方式重點(diǎn)跟進(jìn)，督促“六個(gè)重點(diǎn)”具體內(nèi)容的開(kāi)展與落實(shí)，在這一過(guò)程中，動(dòng)員發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。此外，區(qū)別于以往“轉(zhuǎn)交處理即完事”的工作邏輯，中央環(huán)保督察組在轉(zhuǎn)辦問(wèn)題線索后，繼續(xù)重點(diǎn)跟進(jìn)地方黨委政府的執(zhí)行處理情況，通過(guò)“專項(xiàng)檢查”和“回頭看”等形式，重點(diǎn)解決人民群眾反映最強(qiáng)烈的環(huán)保問(wèn)題。因此，重點(diǎn)跟進(jìn)策略是化解地方環(huán)保行為扭曲風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

2.精準(zhǔn)督察。整個(gè)環(huán)保督察過(guò)程中包含著“精準(zhǔn)治理”的執(zhí)行邏輯，其著眼于督察對(duì)象選擇和督察內(nèi)容的精準(zhǔn)化。在督察對(duì)象的選擇層面，中央環(huán)保督察以督政黨和督政為新常態(tài)，通過(guò)建構(gòu)落實(shí)“一崗雙責(zé)”和“黨政同責(zé)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從督企到督政、再?gòu)亩秸蕉近h督政的第二次歷史性跨越，從而抓住了環(huán)境治理中的關(guān)鍵少數(shù)。在督察過(guò)程中，督察組約談以“一把手”為核心的?。▍^(qū)、市）級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，從而準(zhǔn)確地抓住了地方環(huán)境治理工作的關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人。從談話對(duì)象的涉及范圍和數(shù)量來(lái)看，環(huán)保督察工作在?。▍^(qū)、市）級(jí)的政治生態(tài)圈內(nèi)部產(chǎn)生較大震懾力和影響力。在高壓效應(yīng)下，各地黨政一把手強(qiáng)化環(huán)保工作力度，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制的制度形式實(shí)現(xiàn)環(huán)保整改任務(wù)的部署分解和層層加碼。

在督察問(wèn)題層面，地方環(huán)境問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與甄別是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，督察小組在入駐之初開(kāi)設(shè)督察舉報(bào)專線，無(wú)障礙地對(duì)接環(huán)保信訪接待工作，發(fā)揮督察地區(qū)人民群眾的力量，建構(gòu)起中央有效治理與民眾權(quán)利維護(hù)的激勵(lì)相容機(jī)制，從而極大降低了信息成本，更重要的是提高了突出環(huán)境問(wèn)題的代表性和精準(zhǔn)度，從而能集中資源重點(diǎn)處理和解決人民群眾最為關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題。

（三）督察后：中央的反饋督辦和地方的整改學(xué)習(xí)

中央環(huán)保督察組進(jìn)駐結(jié)束后，向中央提交督察報(bào)告，形成并向?。▍^(qū)、市）單位反饋和移交《××省（區(qū)、市）環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)》和《××?。▍^(qū)、市）環(huán)境保護(hù)督察責(zé)任追究問(wèn)題清單》，同時(shí)中央向社會(huì)公開(kāi)督察戰(zhàn)況，實(shí)現(xiàn)謀求政績(jī)合法性與保障民眾權(quán)利的統(tǒng)一。面對(duì)中央督察組的反饋結(jié)果，各個(gè)?。▍^(qū)、市）單位黨委政府高度重視，根據(jù)中央的文件和指示精神形成制度化互動(dòng)路徑，即中央督促地方抓緊制定整改方案，30日內(nèi)報(bào)送國(guó)務(wù)院，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，督促省市建立整改臺(tái)賬，實(shí)行清單制等。

為如期完成中央督察的整改要求，?。▍^(qū)、市）單位將整改工作提升至政治任務(wù)的高度，以中央環(huán)保督察組的意見(jiàn)為依據(jù)，針對(duì)具體的問(wèn)題羅列任務(wù)清單，制定專項(xiàng)的《整改方案》，舉全省之力推進(jìn)整改工作。在整改過(guò)程中，各?。▍^(qū)、市）成立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人為核心的整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)下設(shè)若干專項(xiàng)工作組，各地成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，從而強(qiáng)化整改的組織保障與領(lǐng)導(dǎo)。就整改責(zé)任分配而言，各地明確黨委和黨政主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，設(shè)立專項(xiàng)工作責(zé)任制，借以動(dòng)員和強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保責(zé)任意識(shí)和重視程度，這也是政府靈活運(yùn)作的有力手段和達(dá)成自身目標(biāo)的重要目標(biāo)。［9］而對(duì)于整改工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，地方政府設(shè)立領(lǐng)銜督辦的省領(lǐng)導(dǎo)或督導(dǎo)單位，借以實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門的協(xié)同，采取清單管理和掛牌督辦等多種形式推進(jìn)整改的進(jìn)度與質(zhì)量。

五、環(huán)保督察的制度效能

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境形勢(shì)的嚴(yán)峻性，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)層面推出中央環(huán)保督察機(jī)制，［10］這是一種兼具運(yùn)動(dòng)型治理部分特征的治理模式。因此，在當(dāng)今治理技術(shù)短缺、社會(huì)需求迫切而政府注意力有限的轉(zhuǎn)型期間，行政過(guò)程的政治化迎合了國(guó)家和社會(huì)內(nèi)部的治理需求，從而成為上級(jí)黨委政府的治理偏好。

（一）縱向權(quán)力關(guān)系上：多線動(dòng)員

縱向權(quán)力關(guān)系上，中央環(huán)保督察不同于傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式，此次自上而下的環(huán)境督察行動(dòng)，中央層面?zhèn)鬟f的信號(hào)是精準(zhǔn)明晰的，旨在真抓實(shí)干，這場(chǎng)“督察風(fēng)暴”本身是一種自上而下的權(quán)力滲透與意圖貫徹過(guò)程，以“多線動(dòng)員”取代“條線動(dòng)員”，沖擊和打破了科層體系內(nèi)部層級(jí)協(xié)同運(yùn)行的平穩(wěn)機(jī)制，極大程度上壓縮了官僚內(nèi)部的談判空間。作為層級(jí)節(jié)制基礎(chǔ)上的科層治理模式，環(huán)保督察機(jī)制仍以傳統(tǒng)的會(huì)議溝通、文件傳閱、考核評(píng)比等手段為主，但在常規(guī)治理的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行深度的改造和強(qiáng)化。以縱向激勵(lì)層面為例，與環(huán)保督察機(jī)制相配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系得以改善，環(huán)境治理納入并成為官員晉升考核的重要依據(jù)，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)賳T形成強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)，這也就從制度層面引導(dǎo)官員注意力的轉(zhuǎn)型與再分配。四批中央環(huán)保督察的實(shí)踐證明，這種高強(qiáng)度的激勵(lì)方式，在動(dòng)員高壓的治理環(huán)境中，能夠有效調(diào)動(dòng)地方環(huán)保積極性，快速貫徹上級(jí)環(huán)保政策與措施，激發(fā)常規(guī)科層組織的靈活性。

（二）橫向部門關(guān)系中：利益壁壘破除

作為動(dòng)員式的治理模式，中央環(huán)保督察機(jī)制叫?？茖踊牟块T分工，打破常規(guī)制度程序，整合行政結(jié)構(gòu)和資源，集中資源，高效完成中央的環(huán)境治理目標(biāo)。環(huán)保督察組的督黨、督政的治理邏輯促使各個(gè)?。▍^(qū)、市）級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人在環(huán)保工作層面高度重視，嚴(yán)肅整改要求。地方在整改過(guò)程再次強(qiáng)化“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制的形式推動(dòng)任務(wù)的分解與執(zhí)行。在這一過(guò)程中，地方各級(jí)黨政部門之間的共容利益得以形成，地方各個(gè)部門之間的利益壁壘暫時(shí)性被打破，部門之間的固有矛盾讓位于環(huán)保督察的高壓態(tài)勢(shì)，地方各部門的資源被重組，傳統(tǒng)環(huán)境治理的集體行動(dòng)困境得以暫時(shí)消解，地方合力優(yōu)先完成督察整改的重要任務(wù)。可見(jiàn)，環(huán)保督察機(jī)制是一種增進(jìn)橫向維度府際合作頻率、廣度和深度的重要機(jī)制。

（三）官員行為偏好的扭轉(zhuǎn)

作為一項(xiàng)政治任務(wù)，中央環(huán)保督察機(jī)制集中地方資源和注意力來(lái)完成環(huán)保任務(wù)，外在表現(xiàn)形式即為高頻度的政治動(dòng)員會(huì)議以及以黨委為核心的政治性學(xué)習(xí)。從社會(huì)學(xué)意義上講，這種行動(dòng)本身承載著巨大的教育意義，即通過(guò)形式力量漸進(jìn)性地改變官員的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，起到了喚起、教育和操練的作用。中央環(huán)保督察機(jī)制通過(guò)中央政府的信號(hào)釋放、官員集體性的政治學(xué)習(xí)，以政治強(qiáng)力和績(jī)效導(dǎo)向的兩大治理邏輯誘導(dǎo)地方政府官員信仰體系的轉(zhuǎn)型，自上而下地推動(dòng)其傳統(tǒng)的環(huán)境工具主義思維向價(jià)值理性的根本性過(guò)渡，從而重塑官員的信仰體系，扭轉(zhuǎn)下級(jí)黨委政府的行為偏好，這也是國(guó)家治理藝術(shù)中的本質(zhì)所在。

六、總結(jié)與討論

環(huán)保督察機(jī)制是國(guó)家實(shí)施的一項(xiàng)強(qiáng)制性制度變遷。作為政治嵌入行政的典型制度設(shè)計(jì)，環(huán)保督察保留了運(yùn)動(dòng)式治理的部分特質(zhì)，以政治動(dòng)員為關(guān)鍵，在短時(shí)間內(nèi)集中資源治理全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境污染問(wèn)題，并憑借“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”和“督黨督政”的技術(shù)革新一躍成為我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境治理譜系中的高壓機(jī)制。

值得注意的是，由于我國(guó)獨(dú)特的政治體制和治理手段。在這種短期的治理行動(dòng)中，形式績(jī)效往往成為下級(jí)單位的重點(diǎn)選取對(duì)象，形式績(jī)效轉(zhuǎn)變達(dá)成實(shí)質(zhì)績(jī)效存在體制性障礙，這些都可以歸根于政治化的困境，即政治效應(yīng)下治理的短期理性。因此中央環(huán)保督察如何順利嵌入科層治理體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)保治理與激勵(lì)的持續(xù)性和有效性，從而邁入短期理性與長(zhǎng)期效力相平衡的階段，將是今后環(huán)保領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)的一大著力點(diǎn)。

注釋：

（1）人民網(wǎng).首輪中央環(huán)保督察反饋.http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0108/c1001-29750061.html.

（2）中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳.

（3）2015年7月，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，文件中第三條規(guī)定：“地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！?/p>

（4）中央生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng).第四批八個(gè)中央環(huán)保督察組一致加強(qiáng)支部學(xué)習(xí)提高政治站位強(qiáng)化紀(jì)律規(guī)矩.

http：//www.zhb.gov.cn/XXgk/hjyw/201708/t20170817_419805.shtml.