我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系研究

一、審計(jì)法律責(zé)任體系的重要內(nèi)涵

我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系是從審計(jì)人員和審計(jì)組織等責(zé)任主體出發(fā)，針對(duì)適用范圍內(nèi)尚未完成的審計(jì)工作提出的法律性指導(dǎo)意見(jiàn)。作為帶有法律性質(zhì)的責(zé)任體系制度，國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任體系一方面承擔(dān)著規(guī)范責(zé)任主體、落實(shí)責(zé)任工作的重要職責(zé)；另一方面則通過(guò)理論體系的建設(shè)，適用于具體的實(shí)踐操作層面，有助于約束審計(jì)行為，提高審計(jì)效率。對(duì)我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系的定義及其價(jià)值進(jìn)行研究，更易于了解審計(jì)責(zé)任工作的重要內(nèi)涵。

（一）我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系的定義。國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任適用于因?qū)徲?jì)監(jiān)督工作出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)而產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任，審計(jì)法律責(zé)任體系的構(gòu)建則是圍繞法律責(zé)任對(duì)責(zé)任相關(guān)主體的工作進(jìn)行規(guī)范和約束。首先是從審計(jì)單位出發(fā)，由于審計(jì)從業(yè)人員或?qū)徲?jì)組織在處理審計(jì)工作時(shí)為嚴(yán)格按照相關(guān)法律措施進(jìn)行落實(shí)所要承擔(dān)的法律責(zé)任；其次是從被審計(jì)單位出發(fā)，在違反審計(jì)法規(guī)的基礎(chǔ)上所要承擔(dān)的法律責(zé)任。審計(jì)單位和被審計(jì)單位共同構(gòu)成了審計(jì)法律責(zé)任體系的責(zé)任主體，根據(jù)責(zé)任的相關(guān)當(dāng)事人來(lái)對(duì)應(yīng)付的法律責(zé)任進(jìn)行界定。在這一過(guò)程中，審計(jì)法律責(zé)任體系融合了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但對(duì)民事責(zé)任涉及較少。具體來(lái)講，在立法結(jié)構(gòu)層面，由地方政府規(guī)章、行政法規(guī)和國(guó)家法律結(jié)合而成的責(zé)任條款，共同構(gòu)成了統(tǒng)一的國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任體系，并以國(guó)家法律為指導(dǎo)，出現(xiàn)多種地方法律并存的現(xiàn)象；在責(zé)任主體層面，審計(jì)單位和被審計(jì)單位是參與審計(jì)工作的責(zé)任主體，也是構(gòu)成我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系的核心要素。審計(jì)法律規(guī)范延伸出國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任，又通過(guò)責(zé)任主體相對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，由二者共同形成我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系的主體內(nèi)容；在適用范圍層面，行政責(zé)任和刑事責(zé)任在我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系中占據(jù)絕大多數(shù)內(nèi)容，《審計(jì)法》對(duì)行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任具體要求進(jìn)行描述，地方性法規(guī)嚴(yán)格按照《審計(jì)法》要求來(lái)執(zhí)行。有少數(shù)地方法規(guī)在刑事責(zé)任和民事責(zé)任的基礎(chǔ)上，又自發(fā)加入了民事法律責(zé)任，對(duì)我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系的內(nèi)容進(jìn)行又一補(bǔ)充。

（二）我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系的價(jià)值。審計(jì)法律責(zé)任體系的研究，有助于進(jìn)一步完善審計(jì)理論與科學(xué)實(shí)踐。對(duì)審計(jì)法律責(zé)任體系的責(zé)任主體、適用范圍和立法結(jié)構(gòu)展開(kāi)分析，能夠明確審計(jì)工作中的法律責(zé)任，并對(duì)多方向理論原則進(jìn)行更好的灌輸。對(duì)我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系進(jìn)行研究，有助于增強(qiáng)對(duì)內(nèi)外部審計(jì)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，提升審計(jì)工作監(jiān)管力度，從體系和制度上落實(shí)好各項(xiàng)審計(jì)檢查工作。構(gòu)建行之有效的審計(jì)法律責(zé)任體系，是審計(jì)成果具象化展示的重要因素，也是審計(jì)工作可以順利實(shí)施的必然選擇。只有從根本上完善審計(jì)法律責(zé)任體系，才能夠規(guī)范審計(jì)工作，提高審計(jì)效率。

二、審計(jì)法律責(zé)任體系的問(wèn)題要點(diǎn)

雖然我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)建立了相對(duì)完善的審計(jì)法律責(zé)任體系，但在具體的應(yīng)用實(shí)踐上仍舊存在諸多問(wèn)題：其一，國(guó)家審計(jì)權(quán)限與審計(jì)責(zé)任主體的權(quán)利失衡，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的工作出現(xiàn)紕漏，無(wú)法落實(shí)具體的責(zé)任主體；其二，雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制過(guò)分削弱審計(jì)工作話語(yǔ)地位，垂直管理有助于增強(qiáng)中央與地方的緊密聯(lián)系，但對(duì)地方審計(jì)工作而言必然要丟失掉一部分決策獨(dú)立性；其三，制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作無(wú)法達(dá)到有效統(tǒng)一，相關(guān)制度體系的構(gòu)建從理論上看較為完善，但在落實(shí)到具體的實(shí)踐操作層面依然面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。

（一）國(guó)家審計(jì)權(quán)限與審計(jì)責(zé)任主體權(quán)力失衡。審計(jì)單位作為我國(guó)重要的職能部門，擁有較高的審計(jì)監(jiān)督權(quán)限，并在立法層面對(duì)其提出相應(yīng)的實(shí)施要求，因而也賦予了審計(jì)部門一定的權(quán)威性和獨(dú)立性特點(diǎn)。但與此同時(shí)，涉及到與審計(jì)監(jiān)督工作相關(guān)的審計(jì)責(zé)任主體權(quán)力卻面臨失衡，對(duì)審計(jì)單位和審計(jì)人員的法律責(zé)任并未作出明確規(guī)定，也導(dǎo)致了國(guó)家審計(jì)權(quán)限與審計(jì)責(zé)任主體權(quán)力之間難以實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)和各級(jí)人民政府在從事審計(jì)工作的過(guò)程中就其應(yīng)承擔(dān)的法律職責(zé)尚未有所說(shuō)明。因?qū)徲?jì)責(zé)任具體工作未落實(shí)到位，上級(jí)政府監(jiān)督職責(zé)不明確，涉及到責(zé)任監(jiān)督的下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也會(huì)敷衍了事。其次，審計(jì)法律責(zé)任體系包含的具體的責(zé)任規(guī)定和懲治措施并未得到進(jìn)一步說(shuō)明，對(duì)審計(jì)責(zé)任主體的監(jiān)督范疇沒(méi)有按照相關(guān)的責(zé)任明細(xì)展開(kāi)具體劃分。各審計(jì)機(jī)關(guān)和下級(jí)審計(jì)單位均按照相同的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督審計(jì)工作，處理審計(jì)過(guò)失。最后，作為審計(jì)責(zé)任主體的審計(jì)單位和被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也并未得到具體說(shuō)明，造成審計(jì)責(zé)任主體權(quán)力和義務(wù)不得當(dāng)。因國(guó)家審計(jì)權(quán)限與審計(jì)責(zé)任主體權(quán)力失衡所導(dǎo)致的問(wèn)題，在其立法結(jié)構(gòu)和責(zé)任主體層面都對(duì)審計(jì)工作帶來(lái)相當(dāng)嚴(yán)重的影響，對(duì)審計(jì)責(zé)任體系的完善顯然已迫在眉睫。

（二）雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制過(guò)分削弱審計(jì)工作話語(yǔ)地位。對(duì)于我國(guó)政府的管理工作而言，為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的行政管理，構(gòu)建了一套垂直管理的審計(jì)責(zé)任工作體系，這是行政體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新的重要組成部分，也通過(guò)垂直性的系統(tǒng)管理實(shí)現(xiàn)各級(jí)行政部門的及時(shí)消息傳輸，因此具有一定的優(yōu)勢(shì)所在。這種經(jīng)由上級(jí)部門和地方政府聯(lián)合構(gòu)建的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，意味著審計(jì)工作不再單純受到地方政府的監(jiān)督和制約，相關(guān)業(yè)務(wù)基本擺脫了同級(jí)政府的工作限制，增強(qiáng)審計(jì)工作的安全性和保密性，也提高了由上至下的垂直管理效率。仍需注意的是，由于審計(jì)工作職能涉及到眾多的上級(jí)責(zé)任主體，在垂直管理的工作中自然有其合理之處，但與此同時(shí)也需要確保行政監(jiān)督權(quán)與行政效率的有效平衡。若中央監(jiān)督權(quán)力過(guò)于強(qiáng)化，地方政府的審計(jì)責(zé)任工作相對(duì)削弱，審計(jì)監(jiān)督僅依靠“上傳下達(dá)”的命令進(jìn)行展開(kāi)，很容易造成上級(jí)部門管理無(wú)法落實(shí)到位，導(dǎo)致平級(jí)部門忽視垂直部門的權(quán)力監(jiān)督，地方政府監(jiān)督和管理職能難以發(fā)揮真正的行政功效。雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制雖提高了審計(jì)工作的辦事效率，但卻忽視了地方政府的審計(jì)獨(dú)立性，這對(duì)今后的審計(jì)工作而言無(wú)疑存在諸多問(wèn)題。

（三）制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作無(wú)法達(dá)到有效統(tǒng)一。最近幾年，我國(guó)的審計(jì)法律責(zé)任體系已經(jīng)在理論制度層面展開(kāi)諸多研究，并獲得了不俗的成就。特別是針對(duì)內(nèi)部審計(jì)相關(guān)的法律條文，逐漸建構(gòu)起四個(gè)層級(jí)的內(nèi)部審計(jì)法律體系，從制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)取得很大突破，但在具體的實(shí)踐操作層面仍舊存在問(wèn)題。一方面，與內(nèi)部審計(jì)法律體系相關(guān)的其他法律條文尚未進(jìn)行清楚規(guī)定，與之對(duì)應(yīng)的法律規(guī)則也沒(méi)有具體說(shuō)明，《內(nèi)部審計(jì)法》與相關(guān)法律的結(jié)合還有待進(jìn)一步明確；另一方面，制度設(shè)計(jì)不能僅局限于紙上談兵，在其實(shí)踐操作層面還處于初步發(fā)展階段，法律規(guī)定不健全，再加上實(shí)踐操作能力薄弱，對(duì)我國(guó)審計(jì)責(zé)任法律體系的構(gòu)建和完善造成極為不良的影響。若要實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作的有效統(tǒng)一，更應(yīng)該按照現(xiàn)有法律責(zé)任體系明確規(guī)定的相關(guān)職責(zé)落實(shí)追責(zé)程序，審計(jì)法律責(zé)任既要考慮到責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的不同權(quán)力和義務(wù)，也需要從行政處罰層面對(duì)其作出必要補(bǔ)充，根據(jù)對(duì)應(yīng)的適用范圍設(shè)置處罰標(biāo)準(zhǔn)，才能夠做到具體問(wèn)題具體分析，具體要求具體落實(shí)。

三、審計(jì)法律責(zé)任體系的發(fā)展策略

我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系是國(guó)家政治制度的重要組成部分，除了能夠?qū)ι鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)經(jīng)營(yíng)管理制度進(jìn)行完善，也有助于推進(jìn)民主法律制度建設(shè)，進(jìn)一步提升我國(guó)的綜合實(shí)力?？紤]到我國(guó)審計(jì)法律責(zé)任體系在責(zé)任主體、審計(jì)工作等方面存在的局限性，要想構(gòu)建完善的審計(jì)法律責(zé)任體系，要從該體系的問(wèn)題要點(diǎn)出發(fā)，對(duì)其相關(guān)應(yīng)用策略進(jìn)行深化改革，提出全新的制度發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)范審計(jì)檢查流程，明確審計(jì)責(zé)任主體，加強(qiáng)制度管理建設(shè)。

（一）規(guī)范審計(jì)檢查流程，完善責(zé)任追究機(jī)制。審計(jì)人員法律責(zé)任以及國(guó)家審計(jì)權(quán)限失衡，導(dǎo)致?lián)碛薪^對(duì)行政權(quán)力的責(zé)任主體在落實(shí)具體監(jiān)督工作的過(guò)程中，出現(xiàn)嚴(yán)重的濫用職權(quán)、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，必須規(guī)范審計(jì)檢查流程，嚴(yán)格按照相應(yīng)的程序標(biāo)準(zhǔn)完成監(jiān)督工作，依法追究相關(guān)審計(jì)人員的法律責(zé)任。無(wú)論是行政法律責(zé)任，還是刑事法律責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從立案調(diào)查到申訴審判的一系列流程進(jìn)行處理，鞏固和完善司法救濟(jì)制度，借助法律手段保障相關(guān)主體的合法權(quán)益。規(guī)范審計(jì)檢查流程，完善責(zé)任追究機(jī)制除了要涉及到審計(jì)工作包含的明確責(zé)任主體，劃分具體的責(zé)任承擔(dān)范圍，還應(yīng)該從法律機(jī)制層面對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和說(shuō)明。在追究行政法律責(zé)任時(shí)，不僅要靠地方政府和相關(guān)部門進(jìn)行責(zé)任權(quán)力的監(jiān)督，還需要加強(qiáng)中央審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)管；在追究刑事法律責(zé)任時(shí)，也應(yīng)明確說(shuō)明審計(jì)工作涉及到的刑法相關(guān)問(wèn)題，按照相應(yīng)流程展開(kāi)司法工作，并根據(jù)最終的調(diào)查結(jié)果，落實(shí)具體的責(zé)任人。

（二）明確審計(jì)責(zé)任主體，落實(shí)審計(jì)責(zé)任內(nèi)容。審計(jì)單位和被審計(jì)單位共同構(gòu)成了審計(jì)法律責(zé)任體系中的責(zé)任主體，雖然審計(jì)法律責(zé)任制度在適用范圍和立法結(jié)構(gòu)層面有其特殊性，但如何從責(zé)任主體的具體責(zé)任內(nèi)容出發(fā)，有效銜接審計(jì)法律責(zé)任體系的適用范圍和法律要求，也成為了今后審計(jì)法律責(zé)任體系得以完善的又一發(fā)展方向。一方面，針對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和各級(jí)政府的審計(jì)人員，在審計(jì)責(zé)任主體中應(yīng)當(dāng)有所涉及，考慮到責(zé)任主體具體的過(guò)失情況設(shè)置相應(yīng)的懲罰力度，采取配套性的獎(jiǎng)懲措施，針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者依法追究相關(guān)的刑事責(zé)任；另一方面，針對(duì)審計(jì)法律責(zé)任體系的適用范圍，還應(yīng)當(dāng)注重不同責(zé)任功能之間的獨(dú)立性和互補(bǔ)性，嚴(yán)格劃分刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任的適用類別，提高審計(jì)法律責(zé)任監(jiān)督工作的權(quán)威性，從制度和權(quán)力上對(duì)責(zé)任主體的審計(jì)工作進(jìn)行全方位監(jiān)管，依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）加強(qiáng)制度管理建設(shè)，合理安排垂直領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)法律責(zé)任體系嚴(yán)格按照垂直管理體制進(jìn)行審計(jì)工作的監(jiān)督和管理，能夠拉近中央與地方的內(nèi)在聯(lián)系，提高政府的決策監(jiān)督能力，也有效降低了當(dāng)?shù)卣畬?duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的決策干預(yù)。但由于地方政府喪失了審計(jì)決策的獨(dú)立性，僅靠中央和省級(jí)審計(jì)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，很難讓具體的責(zé)任要求落實(shí)到位，只有加強(qiáng)制度管理建設(shè)，合理安排垂直領(lǐng)導(dǎo)，讓審計(jì)工作從內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為社會(huì)監(jiān)督，在中央政府強(qiáng)有力的政策監(jiān)管下吸引更多社會(huì)群體的關(guān)注，并賦予地方政府適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理權(quán)，使整個(gè)審計(jì)工作暴露在陽(yáng)光下運(yùn)行，才是夯實(shí)審計(jì)法律責(zé)任體系的重點(diǎn)。對(duì)于構(gòu)建完善的審計(jì)法律責(zé)任體系而言，加強(qiáng)制度管理建設(shè)，合理調(diào)整雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，探求行之有效的科學(xué)管理體系，真正落實(shí)責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，有效保證地方審計(jì)工作的順利實(shí)施。