論國際組織對國家主權(quán)的影響

薛 劍

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430073）

國際組織對國家主權(quán)的影響，既是當(dāng)今國際社會關(guān)切的重大問題，也是現(xiàn)代國際法研究的熱點(diǎn)問題。從國際法的角度探討國際組織與國家主權(quán)的實(shí)質(zhì)，科學(xué)地分析國際組織對國家主權(quán)的影響，對于加強(qiáng)國際合作，促進(jìn)國際社會的和諧發(fā)展，具有重要的意義。

一、主權(quán)國家的形成與國際組織的發(fā)展

1648 年，在經(jīng)歷了歐洲三十年戰(zhàn)爭之后，歐洲各國簽訂了《威斯特伐利亞和約》，該和約承認(rèn)國家享有主權(quán)的原則，具有里程碑的意義[1]（P72）。根據(jù)和約規(guī)定，國家無論大小，一律平等，國家主權(quán)神圣不可侵犯。只有具備定居的居民、確定的領(lǐng)土、政權(quán)組織和主權(quán)這四個條件，才能構(gòu)成國家，而國家主權(quán)是其中最重要的因素。主權(quán)是一個國家獨(dú)立自主地處理對內(nèi)對外事務(wù)的最高權(quán)力，是國家的固有屬性[2]（P65）。國家主權(quán)包括對內(nèi)的最高權(quán)和對外的獨(dú)立權(quán)。傳統(tǒng)國際法理論認(rèn)為，主權(quán)國家是基本的國際行為主體，國家是國際關(guān)系的唯一執(zhí)行者和參與者。國家享有的主權(quán)是絕對的，不受任何限制，任何其他國家、國際組織和個人都無權(quán)干涉。

近代以來，隨著各國政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密，國家之間為協(xié)調(diào)其利益矛盾，國際組織便應(yīng)運(yùn)而生。但是在二十世紀(jì)以前，國家主權(quán)的絕對性、排他性被國際社會廣泛認(rèn)可，國家是國際關(guān)系的主要參與者。因此，這一時期國際組織數(shù)量較少，而且往往只是充當(dāng)各國交流的場所或方式，從屬于主權(quán)國家，其組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模和作用都無法與現(xiàn)代國際組織相比，對國家主權(quán)也不構(gòu)成任何影響。

進(jìn)入二十世紀(jì)，特別是經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)之后，國際組織的發(fā)展速度明顯加快。這一時期，不僅出現(xiàn)了一般政治性國際組織，許多專門性的國際組織也日臻完善。特別是一戰(zhàn)、二戰(zhàn)結(jié)束后分別建立起來的具有廣泛職權(quán)的世界性國際組織——國際聯(lián)盟和聯(lián)合國，就是其中的典型代表。二戰(zhàn)后，各種國際組織紛紛建立，既有如國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織等全球性的國際組織，又有如歐盟、東盟等區(qū)域性國際組織。這些國際組織的建立，對協(xié)調(diào)各國關(guān)系，處理國際矛盾起了非常重要的作用。但是當(dāng)各國加入國際組織，共同賦予國際組織一定范圍權(quán)限的時候，國家也因此受到國際組織規(guī)章、決議以及其采取行動的約束，國家主權(quán)的絕對性、排他性必然受到限制。正如有學(xué)者指出，國家主權(quán)一直面臨兩方面的壓力：一是極端民族主義思潮導(dǎo)致主權(quán)國家的破裂；二是國際組織這一新的“帝國”不斷在挖國家主權(quán)的“墻腳”[3]。聯(lián)合國前秘書長加利也指出：“那種絕對的、排他的主權(quán)已不存在”[4]（P22）。

二、國家讓渡主權(quán)給國際組織的利益分析

國際法建立在主權(quán)國家的理念基礎(chǔ)之上，但國際法的出現(xiàn)卻一定程度上限制了主權(quán)國家的行動自由，主權(quán)國家為什么會同意限制自己的自由呢？關(guān)鍵就在于通過國際法相互限制彼此的自由，是國家實(shí)現(xiàn)其長遠(yuǎn)利益所必要的。也就是說，國家愿意犧牲一些自由以實(shí)現(xiàn)通過其他方式很難或不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。雖然國際組織對國家主權(quán)有一定的限制，但是，國際組織的存在不但對國際社會，而且對主權(quán)國家有重要意義。

首先，各個國家簽訂國際協(xié)議，賦予國際組織權(quán)力，是協(xié)調(diào)其行為相對高效的方法。主權(quán)國家在可承受范圍內(nèi)，對本國主權(quán)進(jìn)行一定限制，以獲得集體和單獨(dú)的效率。例如，1944 年的《國際民用航空公約》制定了統(tǒng)一的飛躍領(lǐng)空規(guī)則，使飛機(jī)在國家之間飛行更直接更安全；1886 年的《統(tǒng)一技術(shù)公約》制定統(tǒng)一的鐵軌標(biāo)準(zhǔn)，使列車更方便從一國穿越另一國；1949 年的《聯(lián)合國道路交通公約》制定了統(tǒng)一的道路標(biāo)志和信號，保證一國國民在他國道路上行駛安全[5]（P14）。在很多國際條約中，比如有關(guān)郵政、商業(yè)、度量衡等等條約，都規(guī)定類似的國際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這些國際協(xié)議以及因此而建立的國際組織，其作用在于幫助各個國家進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而建立對所有參與方都有利的機(jī)制。

其次，更為重要的是，各個國家簽訂條約賦予國際組織權(quán)力，可以克服單獨(dú)行動或集體行動的困境。因?yàn)?，互惠互助已?jīng)成為當(dāng)代國際關(guān)系中的一種常態(tài)，這需要通過國際組織來協(xié)調(diào)彼此雙方共同作出讓步。而一些全球性問題的解決也需要各個國家的合作。例如，通過世貿(mào)組織，各個國家可以協(xié)商并且在彼此之間減少或者取消貿(mào)易壁壘；通過簽訂稅收協(xié)定，同意放棄來源地稅收管轄權(quán)；通過簽訂投資協(xié)定，對外國投資提供一定的法律保護(hù)。再例如，各個國家通過簽訂《聯(lián)合國海洋法公約》，共同為遷徙物種，例如海龜、鯨魚和鳥類等提供保護(hù)，合作處理全球變暖的問題，和平分享海底石油和礦產(chǎn)資源?？傊?，有些目標(biāo)是一國，即使是最強(qiáng)大的國家都難以實(shí)現(xiàn)的，這時，最好的辦法就是將決定權(quán)交給國際組織，從而實(shí)現(xiàn)了靠單個國家很難，甚至不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

在1970 年代后期至1980 年代初期，出現(xiàn)了一種分析國際關(guān)系的新方法——制度分析法，支持該學(xué)說的學(xué)者響應(yīng)現(xiàn)實(shí)主義者所聲稱的，國家不能既尋求其自身的利益又從事有意義的國際合作。而有效的體制（包括條約體制）可以允許國家通過限制短期的權(quán)力，追求長期最大化的利益，從而進(jìn)行國際合作[6]。即國家將創(chuàng)制和遵守國際法律規(guī)則，并將其作為贏得長期利益的戰(zhàn)略，以獲得自利。換言之，各個國家通過合作，可以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。關(guān)于主權(quán)問題，德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪颂岢隽祟愃频挠^點(diǎn)，在其著作《世界主權(quán)》中，他認(rèn)為，如果通過政治影響來衡量主權(quán)，也就是，國家通過自我克制，對國際政治能夠產(chǎn)生積極影響，從而促進(jìn)本國人民的安全和福祉。一國國際政治影響增強(qiáng)，主權(quán)自然而然就增強(qiáng)，因此，讓渡部分主權(quán)并不一定就削弱了國家主權(quán)，恰恰相反，如果通過國際合作，本國政治影響增強(qiáng)，國家主權(quán)不但沒有削弱，反而增強(qiáng)[7]。因此，國家可以讓渡部分主權(quán)而通過其他方式獲得更廣泛的利益。

三、國際組織對國家主權(quán)的挑戰(zhàn)

建立國際組織的目的本身不是限制國家主權(quán)，而是協(xié)調(diào)各國意志，化解國際矛盾，處理國際危機(jī)。近年來在國際實(shí)踐中，出現(xiàn)了某些國際組織未經(jīng)成員國同意或授權(quán)，任意擴(kuò)大職權(quán)，侵犯國家主權(quán)的情況，也越來越引起國際社會的關(guān)注。

1.直接為第三國規(guī)定義務(wù)

按照《維也納條約法公約》的規(guī)定，為第三國確定義務(wù)必須經(jīng)過該國同意。條約是締約國之間的協(xié)議，原則上，只對締約國有約束力，對第三國是沒有約束力的，這被稱之為“條約相對效力原則”[8]（P475）。2009 年3月4 日，國際刑事法院以蘇丹總統(tǒng)巴希爾犯下戰(zhàn)爭罪和反人類罪為由，向其簽發(fā)逮捕令。這是國際刑事法院首次對一名現(xiàn)任國家元首采取行動，引起了國際社會廣泛關(guān)注。國際刑事法院的逮捕令簽發(fā)以后，蘇丹政府迅速做出回應(yīng)，聲稱蘇丹不是國際刑事法院成員國，因此，該法院對蘇丹沒有司法管轄權(quán)。國際刑事法院于2002 年正式建立，根據(jù)《國際刑事法院羅馬規(guī)約》所確立的法院管轄機(jī)制，從總體上說，不是以國家自愿接受管轄為基礎(chǔ)，而是規(guī)定法院具有較為普遍的管轄權(quán)，甚至在未經(jīng)國家同意的情況下可對第三國或其國民行使管轄權(quán)或?qū)ζ錂?quán)益產(chǎn)生直接影響[9]。該法的通過是對國家主權(quán)原則的嚴(yán)重沖擊，意味著任何具有司法管轄權(quán)的非締約國都不能以不接受法院管轄為由而免受法院對其正常司法程序的干擾和影響。這嚴(yán)重違反了《維也納條約法》關(guān)于條約相對效力原則的規(guī)定，是對國家主權(quán)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。因此，中國沒有在《國際刑事法院羅馬規(guī)約》上簽字。

2.國際組織的行為超出成員國預(yù)料范圍

按照傳統(tǒng)國際法理論，國際組織的權(quán)力具有派生性，即國際組織的權(quán)力是基于主權(quán)國家的同意由主權(quán)國家賦予的，國際組織的行為不能超出其授權(quán)范圍。但是，主權(quán)國家一旦加入國際組織，將部分國家權(quán)力讓渡給國際組織，就不可避免地會削弱其對國家權(quán)力的控制。國際組織的很多行為是國家在加入國際組織時所無法預(yù)料的，因而對國家主權(quán)造成損害或帶來威脅。

歐盟就是典型的例子。將歐盟從基于國際法的主權(quán)國家組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“基于高層次憲法的多層管理體系”，是許多國家不曾預(yù)料的[10]。他們認(rèn)為，隨著時間的推移，歐洲法院通過逐步推行歐洲“憲政化”，擴(kuò)大其管轄的范圍。在沒有經(jīng)過成員方批準(zhǔn)或認(rèn)可的情況下，歐盟法院抓住機(jī)會，重新解釋其授權(quán)，擴(kuò)大其權(quán)力。其中爭議最大的規(guī)定就是，當(dāng)歐盟法與國內(nèi)法沖突的時候，歐盟法優(yōu)先，即所謂的“最高權(quán)力原則”。歐盟賦予個人的權(quán)利，各國政府必須尊重，該權(quán)利可以申請國內(nèi)法院強(qiáng)制執(zhí)行，即所謂的“直接原則”[11]。而這些原則在歐盟條約中沒有規(guī)定。

3.實(shí)力較弱國家的主權(quán)受到威脅

一般情況下，國家都是在自愿的基礎(chǔ)上同意簽訂條約，加入國際組織。然而，有些實(shí)力較弱的國家同意簽訂條約有時也是非自愿的。其中，最極端的例子就是實(shí)力較弱的國家被實(shí)力強(qiáng)大的國家強(qiáng)迫簽訂條約。例如，近代歐洲列強(qiáng)推行炮艦外交，強(qiáng)迫弱國簽訂不平等條約。根據(jù)現(xiàn)代國際法，這種明目張膽的武力強(qiáng)迫是非法的。因而，當(dāng)代發(fā)達(dá)國家改變方法，巧妙運(yùn)用自身實(shí)力，逼迫實(shí)力較弱的國家就范。發(fā)達(dá)國家可能會對預(yù)期合作的國家承諾援助或擴(kuò)大貿(mào)易范圍，對不與其合作的國家威脅不給予援助或終止援助。例如，美國為避免其本國軍人成為國際刑事法院的被告，于《國際刑事法院羅馬規(guī)約》生效前，通過了《美國軍人保護(hù)法案》。根據(jù)這一法案，美國強(qiáng)迫超過一百多個國家簽署雙邊協(xié)議，承諾雙方不將對方國民移交國際刑事法院，對于拒絕與美國簽訂此類協(xié)議的國家，美國威脅將取消軍事和經(jīng)濟(jì)援助。

有時候發(fā)達(dá)國家對于發(fā)展中國家是否簽訂條約，加入國際組織，沒有這種赤裸裸的威脅，非但如此，還強(qiáng)調(diào)給予發(fā)展中國家自由選擇的權(quán)力。例如，是否加入WTO 是各國自愿選擇的結(jié)果，但是所有加入WTO的國家真的就是自愿的嗎？答案當(dāng)然不是，對有些國家來說，加入WTO 將使本國經(jīng)濟(jì)受到全球化的沖擊。但是如果不加入WTO，這些國家又會被排除在WTO體制之外，不斷被邊緣化，使國家經(jīng)濟(jì)陷入絕境。因此，加入WTO 對有些國家來說，并不是使本國經(jīng)濟(jì)狀況變得更好，而是不要變得更糟糕。墨西哥加入北美自由貿(mào)易區(qū)就是典型的例子，1987 年簽訂的《美國和加拿大自由貿(mào)易協(xié)定》使美國和加拿大兩國間的貿(mào)易壁壘減少，影響墨西哥在美國市場的競爭能力。因此，墨西哥迅速做出反應(yīng)，加入該協(xié)議，從而迫使墨西哥對其政治和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行大的變革，該變革超出了墨西哥人民和政府可以承受的范圍。勞埃德·格魯伯認(rèn)為，墨西哥因此加入了北美自由貿(mào)易區(qū)，不是因?yàn)樵搮f(xié)議可以為墨西哥帶來好處，而是因?yàn)榕懦谠擉w制外將會使該國更糟糕[12]。

從國際法的形成方式來看，國際法適用于國際社會，與國內(nèi)社會相比，是一個高度分權(quán)的社會，國際法是在國際社會成員相互協(xié)議的基礎(chǔ)上形成的，無論是條約還是國際習(xí)慣，都必須經(jīng)主權(quán)國家的明示或默示同意才能生效。從國際法的實(shí)施方式來看，國際法的實(shí)施主要依靠主權(quán)國家的自覺遵守，而不是依靠外力的強(qiáng)制執(zhí)行。因此，國際法所建立的不是以統(tǒng)治權(quán)為基礎(chǔ)的法律秩序，不像國內(nèi)法那樣具有超于當(dāng)事者的最高權(quán)威，國際法是一種以國際社會主權(quán)者平等協(xié)作為條件的法律體系[2]（P11）。雖然國際組織發(fā)展到現(xiàn)在，對國際社會的影響越來越大。但是，國際組織的存在不能違背國際法是主權(quán)國家平等協(xié)商產(chǎn)生這一基本現(xiàn)實(shí)條件。因此，我們可以看到，當(dāng)國際刑事法院直接為第三國規(guī)定義務(wù)的時候，不光是弱小國家，即使是實(shí)力強(qiáng)大的美國也表示反對，并且采取各種手段避免該法對本國的可能適用。

四、中國參與國際組織的歷史與現(xiàn)狀

1.中國與國際組織關(guān)系的歷史變遷

1949 年以前，中國在國際關(guān)系中屢屢遭受不平等的對待，例如，1919 年，中國以戰(zhàn)勝國的身份參加巴黎和會，并成為國際聯(lián)盟的創(chuàng)始成員國，但中國并未得到西方列強(qiáng)的平等對待，中國不僅沒有獲得戰(zhàn)勝國應(yīng)該享有的各項(xiàng)權(quán)利，反而成為西方列強(qiáng)進(jìn)行利益瓜分的對象。另外，在“九一八”事變后，中國試圖通過國際聯(lián)盟來解決日本對華侵略問題，根據(jù)國際聯(lián)盟盟約對日本進(jìn)行制裁，但國際聯(lián)盟的調(diào)查團(tuán)拒絕宣布日本的行為為侵略。中華人民共和國成立后，從1950 到1960年代，由于臺灣當(dāng)局占據(jù)中國在聯(lián)合國的合法席位，新中國無法參與包括聯(lián)合國在內(nèi)的主要國際組織，中國在此期間對聯(lián)合國體系內(nèi)的國際組織持相對排斥的態(tài)度，僅加入一些社會主義國家之間及聯(lián)合國體系外的少數(shù)國際組織。在1971 年，中國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位后，中國陸續(xù)加入了聯(lián)合國體系下的一些國際組織，例如聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、國際勞工組織等等。但是中國在相關(guān)國際組織的活動中表現(xiàn)較為謹(jǐn)慎，為避免與其他國家產(chǎn)生矛盾，極少使用否決權(quán)。改革開放之初，中國確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略，因而加入諸如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織等國際經(jīng)濟(jì)組織。1990 年代以來，隨著中國不斷拓展改革開放的廣度和深度，中國積極加入各類全球性和區(qū)域性國際組織。正如有學(xué)者所說，中國與國際組織的關(guān)系經(jīng)歷了從體系的反對者、體系的改革者到體系的維護(hù)者的角色轉(zhuǎn)變[13]。

近年來，隨著中國在國際關(guān)系中“負(fù)責(zé)任大國”角色定位的確立，中國開始積極參與國際事務(wù)，在國際關(guān)系中發(fā)揮著越來越大的作用。相應(yīng)的，在中國參與國際組織活動時，逐漸改變以往在國際組織中較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，以更加積極的態(tài)度參與其中。例如，2001 年6月15 日，中華人民共和國、哈薩克斯坦共和國、吉爾吉斯共和國、俄羅斯聯(lián)邦、塔吉克斯坦共和國、烏茲別克斯坦共和國等六國元首簽署《上海合作組織成立宣言》，宣告上海合作組織正式成立，這是中國積極倡導(dǎo)并以中國城市命名的第一個國際組織。上海合作組織機(jī)制是不同政治制度、不同文化背景國家和諧共處的典范，致力于維護(hù)地區(qū)和平、穩(wěn)定，加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)貿(mào)以及文化合作，其影響力不斷擴(kuò)大，并成為一個重要的地區(qū)性國際組織。除上海合作組織之外，中國還倡導(dǎo)成立中阿合作論壇、中非合作論壇。中國利用自己的影響力通過G20 峰會積極推進(jìn)國際金融體系的改革；推動金磚國家機(jī)制的形成等等。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，中國對于各國際組織的財(cái)政支持力度也在增強(qiáng)，例如中國在聯(lián)合國的會費(fèi)分?jǐn)偙壤龔?995 年的0.72%增長至2019 年的12.005%[14]。中國的崛起已經(jīng)得到國際社會的公認(rèn)，中國正在通過國際組織不斷維護(hù)自己的國家利益，也承擔(dān)起大國應(yīng)負(fù)的國際責(zé)任。

2.中國對國家主權(quán)的重新認(rèn)識

中國在處理國際事務(wù)時一貫以尊重國家主權(quán)作為基本準(zhǔn)則，主張各國在進(jìn)行國際交往時相互尊重國家主權(quán)，不干涉他國內(nèi)政。因此，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，中國一直堅(jiān)持傳統(tǒng)國際法的絕對主權(quán)原則，面對某些國際組織準(zhǔn)備對成員方采取種種限制措施，特別是涉及到對國家主權(quán)的限制時，中國一直保持謹(jǐn)慎態(tài)度。隨著中國融入國際社會進(jìn)程的加快和程度的加深，中國逐漸轉(zhuǎn)變觀念，逐漸承認(rèn)國家在特定情況下為了更有效地維護(hù)國家利益，可以適度地讓渡部分主權(quán)，解決國際社會共同面臨的難題，中國不再堅(jiān)持國家絕對主權(quán)原則，承認(rèn)國家主權(quán)是有限度的[15]。中國也是秉承這種對國家主權(quán)新的認(rèn)識參與國際關(guān)系實(shí)踐的，例如，在聯(lián)合國維和行動問題上，由于國家主權(quán)的外延非常廣泛并且不斷發(fā)生變化，針對聯(lián)合國具體的維和行動，很難確定針對維和行動的授權(quán)是否違背國家主權(quán)原則。在1980 年代以前，中國主張國家享有絕對主權(quán)，反對聯(lián)合國針對其他國家的維和行動。1980 年代后，中國對聯(lián)合國維和行動的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變，并表達(dá)了愿意就維和行動進(jìn)行國際合作的意愿。1990 年代以后，中國積極主動參與聯(lián)合國各項(xiàng)維和行動。1998年，在聯(lián)合國前秘書長安南的領(lǐng)導(dǎo)下，對聯(lián)合國維和行動的改革朝向以干涉主義為基礎(chǔ)的強(qiáng)制維和的方向發(fā)展，堅(jiān)持聯(lián)合國維和行動在中立的同時，更強(qiáng)調(diào)維和行動應(yīng)堅(jiān)持公正，對于嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為，例如種族滅絕行為等進(jìn)行強(qiáng)制干涉。聯(lián)合國維和行動的改革是對國家絕對主權(quán)原則一定程度的否定，中國對此進(jìn)行積極回應(yīng)，投票支持聯(lián)合國安理會發(fā)起的多項(xiàng)強(qiáng)制維和行動。

中國對國家主權(quán)認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，除了針對上述聯(lián)合國維和行動之外，還在其他方面有所體現(xiàn)。例如，在人權(quán)領(lǐng)域，中國簽署了聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，認(rèn)同人權(quán)的國際保護(hù)，認(rèn)可超越傳統(tǒng)主權(quán)范疇而具有強(qiáng)制性的國際人權(quán)法義務(wù)；在國際軍控領(lǐng)域，1992 年3 月11 日，中國加入《不擴(kuò)散核武器條約》，中國接受該公約規(guī)定的義務(wù)。中國參與上述領(lǐng)域國際組織的行動表明，中國已經(jīng)不再堅(jiān)持國家絕對主權(quán)原則，逐漸接受國家主權(quán)是有限的觀念，與其他國家進(jìn)行積極合作，共同參與國際事務(wù)。

五、中國參與國際組織的基本對策

現(xiàn)代國際組織的職權(quán)范圍非常廣泛并且還在繼續(xù)擴(kuò)大，國際社會普遍擔(dān)心，國家將越來越多的主權(quán)讓渡給國際組織，是否意味著國家今后不能在國際事務(wù)中為自己做出決定，甚至對國內(nèi)事務(wù)都無權(quán)做出決定。習(xí)近平總書記在中央政治局第三次集體學(xué)習(xí)時指出：“我們要堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，但決不能放棄我們的正當(dāng)權(quán)益，決不能犧牲國家核心利益。任何外國不要指望我們會拿自己的核心利益做交易，不要指望我們會吞下?lián)p害我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益的苦果?！币虼?，不損害中國核心利益是中國通過國際組織積極參與國際事務(wù)的底線，為了守住這條底線，中國在今后參與國際組織的行動中應(yīng)做好以下兩方面的工作。

1.從外交戰(zhàn)略的高度謀劃中國與國際組織之間的關(guān)系

中國應(yīng)設(shè)定具有全面性和前瞻性的外交戰(zhàn)略，掌握外交活動主動權(quán)，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)中國的國家利益進(jìn)行提前謀劃。根據(jù)習(xí)近平總書記的指示，中國應(yīng)堅(jiān)持走和平發(fā)展的道路，因而外交戰(zhàn)略應(yīng)為和平發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。近年來，“中國威脅論”甚囂塵上，反映了西方發(fā)達(dá)國家對中國崛起的復(fù)雜心態(tài)，表達(dá)了對中國綜合國力增強(qiáng)的擔(dān)憂和防范。中國應(yīng)利用國際組織多邊合作的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)合作共贏，增強(qiáng)國際社會對中國的信任，減少國際社會對中國崛起的疑慮甚至敵意。因此，中國應(yīng)繼續(xù)推行和平發(fā)展的外交戰(zhàn)略，推動和諧世界的建設(shè)，奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，走出其他大國“國強(qiáng)必霸”的怪圈，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

2.中國應(yīng)加強(qiáng)在國際組織中的議程設(shè)定能力

議程設(shè)定是國際組織權(quán)力運(yùn)行的一種方式，在國際組織的制度框架內(nèi)，通過設(shè)置程序規(guī)則來影響最終決策的結(jié)果。主權(quán)國家在國際組織活動中的決策能力的基礎(chǔ)是國家實(shí)力，但國家實(shí)力并非議程設(shè)定的能力。國際組織的決策并非僅僅取決于國家的實(shí)力，而是通過掌握議程設(shè)定的主動權(quán)去獲得希望得到的決策結(jié)果。在國際組織活動中，議程設(shè)定能夠主導(dǎo)成員國討論的具體議題以及議題的先后次序，并且可以設(shè)定相應(yīng)的審議規(guī)則。因此，一國掌握了議程設(shè)定的主動權(quán)就可以根據(jù)該國自己的需求去主導(dǎo)該國際組織的活動，一國議程設(shè)定能力的大小決定了該國在國際組織內(nèi)的影響力。中國是世界上人口最多的國家，經(jīng)濟(jì)總量僅次于美國，雖然中國在聯(lián)合國以及其他國際組織中的地位越來越高，但中國在國際組織中的議程設(shè)定能力與中國在國際組織中的地位是不匹配的，仍需加強(qiáng)。與其他大國相比，中國在國際組織中的國際動員力不強(qiáng)，相應(yīng)的在議程設(shè)定上的競爭力相對較弱，欠缺主導(dǎo)會議議程的能力。而國際動員力取決于和其它國家的友好關(guān)系[16]。因此，中國應(yīng)加強(qiáng)與其他國家的友好合作關(guān)系，提升國際動員力進(jìn)而增強(qiáng)議程設(shè)定能力。