新時(shí)代中西方政黨監(jiān)督比較及其啟示

成 正 戴輝禮

（1.中共廈門市委黨校，福建 廈門 361027；2.中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

2017年11月30日至12月3日，中國(guó)共產(chǎn)黨在北京舉辦“中國(guó)共產(chǎn)黨與世界政黨高層對(duì)話會(huì)”，這場(chǎng)空前的全球政黨大會(huì)再次將政黨監(jiān)督推向前臺(tái)，尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度和黨內(nèi)監(jiān)督受到了世界各國(guó)政黨的高度關(guān)注。政黨監(jiān)督對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要意義，有利于增強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的合法性，有利于保持中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性，有利于實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的奮斗目標(biāo)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視與民主黨派的相互監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是十九大報(bào)告予以全面系統(tǒng)部署。黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共，支持民主黨派按照中國(guó)特色社會(huì)主義參政黨要求更好履行職能?！薄霸鰪?qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。”為增強(qiáng)監(jiān)督合力，黨的十九大報(bào)告還提出“把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”等等，為我們?cè)谛聲r(shí)代背景下加強(qiáng)政黨監(jiān)督提供了依據(jù)，指明了方向。

一、中西政黨監(jiān)督比較及功效評(píng)析

經(jīng)過(guò)各自的努力和實(shí)踐，中西方國(guó)家都形成一套自己的政黨監(jiān)督體系，既有共性，也有差異。為了更清晰的認(rèn)識(shí)中西方政黨監(jiān)督，擬從理論基礎(chǔ)、監(jiān)督動(dòng)機(jī)、監(jiān)督方式、監(jiān)督中的黨際關(guān)系、黨內(nèi)監(jiān)督等方面分別予以區(qū)別并分析。

（一）中西政黨監(jiān)督差異比較

1.理論基礎(chǔ)不同。近代西方國(guó)家監(jiān)督制度的理論，源于啟蒙運(yùn)動(dòng)中權(quán)力制約與監(jiān)督的理性思索，主要包括霍布斯、洛克、盧梭、馬基雅維利等人提出的“天賦人權(quán)”“社會(huì)高于國(guó)家”和“權(quán)力惡”的理念。在這些理念基礎(chǔ)上，引發(fā)了若干關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督的理性探索。比如說(shuō)主權(quán)在民論、分權(quán)制衡論、法治論、有限政府論、自由主義監(jiān)督觀等。這些理論為西方政黨監(jiān)督提供了理論源泉。而我國(guó)的監(jiān)督制度，是在馬列主義指導(dǎo)下，參照中外監(jiān)督制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)革命和中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的客觀需要，在實(shí)踐中逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。比如說(shuō)，列寧提出“應(yīng)該有更多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，來(lái)杜絕毒害蘇維埃政權(quán)的一切可能性，反復(fù)不倦地鏟除官僚主義的莠草?！盵1]毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)上演說(shuō)時(shí)講：“共產(chǎn)黨是真心實(shí)意想把國(guó)事辦好的。但是我們的毛病很多……我們要加強(qiáng)黨內(nèi)教育來(lái)清除這些毛病，我們還要經(jīng)過(guò)和黨外人士實(shí)行民主合作來(lái)清除這些毛病?！盵2]

2.動(dòng)機(jī)目的不同。從宏觀層面來(lái)講，競(jìng)爭(zhēng)性的政黨制度和選舉制度為西方國(guó)家政黨間相互監(jiān)督提供了不竭的強(qiáng)大動(dòng)力。從微觀層面來(lái)講，西方國(guó)家在野黨或者反對(duì)黨監(jiān)督的動(dòng)機(jī)目的主要體現(xiàn)在三個(gè)層面，“第一個(gè)層面是宣傳本黨的政策主張，通過(guò)監(jiān)督來(lái)發(fā)聲；第二個(gè)層面是利用選舉或者議會(huì)等平臺(tái)來(lái)修正或者影響執(zhí)政黨或者政府的決策，將本黨派的政策主張融入其中；第三個(gè)層面是運(yùn)用法定的規(guī)則和程序監(jiān)督執(zhí)政黨或者政府，抓住他們的失誤實(shí)現(xiàn)取而代之奪取政權(quán)的目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)自身身份的徹底變更?！盵3]就我國(guó)政黨監(jiān)督而言，政黨沒(méi)有朝野之分，也不存在反對(duì)黨，而是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政。比如說(shuō)各民主黨派廣泛體現(xiàn)于人大、政府、司法以及政協(xié)中，并受到憲法和其他法律的確認(rèn)和保障。這就決定了我國(guó)政黨監(jiān)督不是以?shī)Z取政權(quán)為目的，而是為了加強(qiáng)和改善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)和改善政府工作，保證我國(guó)廣泛民主和集中統(tǒng)一。

3.方式方法不同。我國(guó)的政黨監(jiān)督主要體現(xiàn)在政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政方面。在人民政治協(xié)商會(huì)議中，各民主黨派或政協(xié)委員都可以通過(guò)提議案的形式參政議政。在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即人民代表大會(huì)中，各民主黨派以人民代表的身份對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨也建立了一系列與民主黨派和黨外人士協(xié)商的慣例。比如說(shuō)，“每年中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人都會(huì)邀請(qǐng)各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士舉行民主協(xié)商會(huì)，就中央的大政方針與他們協(xié)商；中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人，不定期邀請(qǐng)民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士舉行高層次、小范圍的談心會(huì)；每?jī)蓚€(gè)月中共中央召開(kāi)民主黨派、無(wú)黨派人士座談會(huì)，通報(bào)或交流重要情況，傳達(dá)重要文件，聽(tīng)取黨派或無(wú)黨派人士意見(jiàn)建議。”[4]而西方政黨在選舉中與執(zhí)政黨開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)；在議會(huì)中建立黨團(tuán)，利用議會(huì)中的立法權(quán)、議案審議權(quán)對(duì)政府實(shí)施牽制；利用不信任動(dòng)議案或啟動(dòng)彈劾來(lái)動(dòng)搖執(zhí)政黨的地位；利用質(zhì)詢或聽(tīng)證制度來(lái)制約執(zhí)政黨或政府；通過(guò)新聞媒體或網(wǎng)絡(luò)來(lái)強(qiáng)化對(duì)執(zhí)政的監(jiān)督制約；通過(guò)地方自治體來(lái)牽制和影響中央政府等。

4.黨際關(guān)系不同。在西方政黨監(jiān)督中，“合法反對(duì)”是一個(gè)重要原則。在這一原則指導(dǎo)下，在野黨或反對(duì)黨與執(zhí)政黨的關(guān)系就是對(duì)立或者敵對(duì)的關(guān)系，而且要求維系這種對(duì)立。即執(zhí)政黨與反對(duì)黨互為依存、執(zhí)政黨不能消滅反對(duì)黨、反對(duì)黨也要按照政黨制度規(guī)范監(jiān)督執(zhí)政黨。相比而言，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派是共生共榮的關(guān)系，這是有別于西方國(guó)家政黨關(guān)系的根本區(qū)別?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派在長(zhǎng)期的共同奮斗中，形成了親密的友黨關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨的基本理論、基本路線、基本綱領(lǐng)、基本經(jīng)驗(yàn)得到各民主黨派的認(rèn)同，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義成為中國(guó)各政黨的共同目標(biāo)?！盵5]“黨同民主黨派的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是工人階級(jí)先鋒隊(duì)同一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者政黨的關(guān)系?！盵6]在政黨監(jiān)督上，各民主黨派就成為了中國(guó)共產(chǎn)黨的摯友、諍友。

5.黨內(nèi)監(jiān)督不同。通常情況下，西方國(guó)家政黨監(jiān)督側(cè)重黨際之間的監(jiān)督，但是對(duì)自身內(nèi)部的監(jiān)督不夠。比如說(shuō)美國(guó)，由于選舉制度的改革及選舉經(jīng)費(fèi)來(lái)源的限制，美國(guó)的政黨組織相對(duì)渙散。黨組織對(duì)黨員沒(méi)有較明確的規(guī)定，黨員只是在選舉時(shí)的一個(gè)身份而已，甚至有些地方的政黨組織只有在選舉時(shí)開(kāi)展活動(dòng)，平時(shí)幾乎處于解散狀態(tài)。中國(guó)共產(chǎn)黨非常側(cè)重黨內(nèi)監(jiān)督。執(zhí)政之初，1949年11月成立了中共各級(jí)黨的紀(jì)律委員會(huì)，1950年4月，中共中央作出《關(guān)于在報(bào)紙刊物上展開(kāi)批評(píng)與自我批評(píng)的決定》。改革開(kāi)放以來(lái)，中共加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督制度化和專門化，比如說(shuō)制定系列規(guī)范黨組織和黨員的行為準(zhǔn)則；建立健全黨內(nèi)民主制度和黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨先后開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、三嚴(yán)三實(shí)專題教育、兩學(xué)一做學(xué)習(xí)教育等，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等制度規(guī)范，開(kāi)啟了全面從嚴(yán)治黨新局面。

（二）對(duì)西方政黨監(jiān)督的評(píng)析

西方國(guó)家政黨在其歷史背景和政治環(huán)境下發(fā)揮重要作用，但其政黨監(jiān)督仍然存在不少局限。

1.階級(jí)的局限。從西方政黨制度形成的歷史過(guò)程來(lái)看，西方政黨制度是基于利益集團(tuán)分化而形成的。政黨代表的只是某個(gè)階層或財(cái)團(tuán)的利益，而不是多數(shù)社會(huì)成員的利益。本質(zhì)上看，西方多黨制、兩黨制，執(zhí)政黨和反對(duì)黨實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)階級(jí)在起著不同作用的兩只手，資產(chǎn)階級(jí)“輪流地使政權(quán)從一只手中放下，又立即被另一只手抓住。”[7]所以說(shuō)，資本主義民主政治發(fā)展不可逾越的障礙就是政治權(quán)力始終站在資本一邊，站在資產(chǎn)階級(jí)一邊。無(wú)論政黨間如何競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)論哪個(gè)政黨上臺(tái)執(zhí)政，代表資本集團(tuán)利益的本質(zhì)不會(huì)變。因此，西方政黨監(jiān)督的民主價(jià)值取向是有限的，有條件的。

2.錢權(quán)的局限。對(duì)于很多西方政治事務(wù)，金錢往往具有最終裁決權(quán)。西方政黨活動(dòng)或競(jìng)選，某種意義上就是金錢的較量，少則數(shù)千萬(wàn)美元，多則數(shù)十億美元。政黨為了生計(jì)，也不得不依賴各種公開(kāi)的或者秘密的捐款。而收取或者接受了大額捐款，尤其是經(jīng)濟(jì)寡頭的財(cái)力支持后，政黨的競(jìng)選綱領(lǐng)和重大政策不得不顧及贊助者的利益和要求，從而出現(xiàn)財(cái)團(tuán)控制政黨、政黨控制政權(quán)的情形。這種模式可以稱之為“分贓制”。這弱化了資本主義代議制民主制的政治功能，也是對(duì)資本主義民主和法治的巨大挑戰(zhàn)。即使多數(shù)西方國(guó)家意識(shí)到并在競(jìng)選法、政黨法中予以規(guī)范，但是效果不佳。

3.自律的局限。就如前言，政黨監(jiān)督既包括黨際監(jiān)督，也包括黨內(nèi)監(jiān)督，但是西方政黨監(jiān)督過(guò)于側(cè)重黨際監(jiān)督，以致出現(xiàn)了系列問(wèn)題，尤其是在一黨獨(dú)大，在野黨或者反對(duì)黨相對(duì)弱小，它們所起到的作用還不足以對(duì)執(zhí)政黨形成強(qiáng)大制約情況下,西方政黨監(jiān)督模式就易失效。當(dāng)前，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督幾乎是大多數(shù)西方政黨的共同抉擇，也是一些西方政黨喪失執(zhí)政寶座的根本教訓(xùn)。

二、中西方不同政黨監(jiān)督制度選擇及啟示

由于社會(huì)條件、政治環(huán)境、歷史基礎(chǔ)等方面的差異，不僅中西方政黨監(jiān)督制度存在差別，連西方國(guó)家之間也存在不同選擇，諸如“兩黨制、兩級(jí)多黨制、有限多黨制、碎片式多黨制等多種不同的形態(tài)?！盵8]所以說(shuō)，中西方政黨監(jiān)督既各具特色，又有相通之處，各自都以自己的方式在推動(dòng)世界政黨政治和人類政治文明的發(fā)展。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度選擇的必然性

與建立在競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度之上的西方國(guó)家政黨監(jiān)督不同，我國(guó)的參政議政和政治協(xié)商的政黨監(jiān)督是建立在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)之上。這種選擇既有歷史的必然，也有傳統(tǒng)政治文化的影響，更是由中國(guó)共產(chǎn)黨的立黨宗旨所決定的。

從歷史的角度來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨和我國(guó)各民主黨派的合作是在反對(duì)國(guó)民黨獨(dú)裁專制的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的。正如鄧小平同志在中共十二大開(kāi)幕詞中說(shuō):“我國(guó)各民主黨派在民主革命時(shí)期同我們黨共同奮斗，在社會(huì)主義時(shí)期同我們黨一道前進(jìn)，一道經(jīng)受考驗(yàn)。”新民主主義革命勝利和中華人民共和國(guó)的建立正是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派長(zhǎng)期合作、共同戰(zhàn)斗的成果?！笆聦?shí)上，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派合作關(guān)系演進(jìn)形成中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度并非是‘一次完成式’，而是經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的理論積累與實(shí)踐發(fā)展過(guò)程,即由早期的相互排斥到趨向信任、由對(duì)策上的合作到制度框架的形成，期間表現(xiàn)出的曲折、復(fù)雜和深刻的內(nèi)容，在世界政黨關(guān)系史中都是絕無(wú)僅有的，它是近代以來(lái)中國(guó)政黨政治建構(gòu)中所特有的一種政治現(xiàn)象?！盵9]

從我國(guó)政治文化來(lái)看，任何國(guó)家都有自己獨(dú)特的歷史文化基因，形成一定的路徑依賴，“獨(dú)特的文化傳統(tǒng)，獨(dú)特的歷史命運(yùn)，獨(dú)特的國(guó)情，注定了中國(guó)必然走適合自己特點(diǎn)的發(fā)展道路?！盵10]政黨監(jiān)督從宏觀上講屬于政治文化范疇,深受政治參與行為主體的觀念、意識(shí)和素質(zhì)影響。就西方而言，在長(zhǎng)期的政治變遷過(guò)程中，人們形成了一種以公民權(quán)利、義務(wù)觀念和民主法制觀念為主的政治文化,所以在參與政黨監(jiān)督過(guò)程中強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，要求權(quán)力和權(quán)利相一致，并上升到法治的層面予以固定。而從我國(guó)實(shí)際來(lái)看，各民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督，既是制約，更多的是支持和服務(wù)，它集協(xié)商性、民主性、建設(shè)性于一體。各民主黨派和無(wú)黨派人士的監(jiān)督更主要的是發(fā)揮咨詢、互補(bǔ)、糾偏的機(jī)制，因此，這種監(jiān)督方式與我國(guó)“君子和而不同”的傳統(tǒng)政治文化相一致。

從政黨宗旨來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是維護(hù)最廣大人民利益的必然選擇。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商始終是以人民為中心的協(xié)商，實(shí)現(xiàn)人民民主。習(xí)近平總書記在政協(xié)成立65周年大會(huì)上指出，“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。涉及人民利益的事情，要在人民內(nèi)部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全國(guó)各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量?！盵11]

（二）西方政黨監(jiān)督對(duì)完善我國(guó)政黨民主監(jiān)督的重要啟示

當(dāng)前，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度已經(jīng)取得豐碩成果，但仍需要不斷完善和發(fā)展。“我們既要借鑒人類政治文明的有益成果，堅(jiān)持走中國(guó)人民自己選擇的政治發(fā)展道路，絕不照搬西方政治制度的模式，也要在更大程度上、更廣的范圍內(nèi)，發(fā)揮民主黨派和無(wú)黨派人士的作用。堅(jiān)持和完善這一基本政治制度，不斷推進(jìn)民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！盵12]

一是制度化。政黨監(jiān)督走向制度化軌道，是政黨政治走向成熟的表現(xiàn)之一。為推動(dòng)我國(guó)政黨監(jiān)督走向制度化，黨的十八大首次提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度?！秉h的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也明確提出“完善民主黨派中央向中共中央提出建議制度”，等等。這將大大促進(jìn)我國(guó)政黨監(jiān)督的制度化。

二是規(guī)范化。以法律來(lái)規(guī)范政黨監(jiān)督行為，逐漸成為中西方共同的趨向。憲法就明確規(guī)范了中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的法律地位，這是各民主黨派對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行民主監(jiān)督的最根本的法律依據(jù)。我國(guó)雖然沒(méi)有專門的政黨法，但卻有系列專門規(guī)范黨際關(guān)系的文件，如《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》等。這些文件都是以處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨的名義或經(jīng)中共同意制定發(fā)布的，所以這些規(guī)范黨際關(guān)系的文件在一定程度上將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)民主監(jiān)督的規(guī)范化。

三是程序化。政黨監(jiān)督中具體的程序設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的必要路徑。近年來(lái)，我國(guó)政黨監(jiān)督程序化建設(shè)有了明顯的進(jìn)步，根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，建立起來(lái)包括中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃，并將協(xié)商的議題提前通過(guò)各民主黨派和有關(guān)無(wú)黨派代表人士；各民主黨派應(yīng)對(duì)協(xié)商議題發(fā)揚(yáng)民主，集體研究后提出意見(jiàn)和建議；對(duì)民主黨派和無(wú)黨派人士提出的意見(jiàn)和建議認(rèn)真研究并及時(shí)反饋情況等步驟。但從具體操作層面來(lái)看，還存在一些重內(nèi)容輕形式、重實(shí)質(zhì)輕程序的思維和行為，為此還有待將上述程序細(xì)化、量化、步驟化。